從青島水文人員結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀談水文人事制度改革

劉守杰 王振廳

摘要：青島水文人員結(jié)構(gòu)從構(gòu)成上可分為三類(lèi)，在編人員、編外人員和委托觀(guān)測(cè)員，本文通過(guò)對(duì)三類(lèi)人員工作特點(diǎn)、經(jīng)費(fèi)供給渠道及存在問(wèn)題的分析，結(jié)合青島水文近年來(lái)的人事改革探索與實(shí)踐，提出了針對(duì)三類(lèi)人員的人事改革方案及具體措施，以期為公益一類(lèi)事業(yè)單位的人事改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

關(guān)鍵詞：水文 人員結(jié)構(gòu) 人事改革

青島市水文局屬全額撥款公益一類(lèi)事業(yè)單位，下設(shè)6個(gè)分局，7個(gè)處室。目前的人員結(jié)構(gòu)從構(gòu)成上可分為三類(lèi)。一類(lèi)是有事業(yè)編制的財(cái)政供養(yǎng)的在編人員，80人，一類(lèi)是編制外的通過(guò)勞務(wù)派遣形式工作的編外人員，約60人，還有一類(lèi)是通過(guò)委托形式工作在各類(lèi)水文站點(diǎn)的委托觀(guān)測(cè)人員，約150人。三類(lèi)人員在經(jīng)費(fèi)供養(yǎng)渠道、工資待遇、存在問(wèn)題和解決途徑上各有不同，下面分別論述。

一、三類(lèi)人員的特點(diǎn)及存在問(wèn)題

1.在編人員

此類(lèi)人員根據(jù)事業(yè)單位“三定方案”聘用，數(shù)量由編制計(jì)劃限定，在李克強(qiáng)總理關(guān)于本屆政府的“約法三章”后，編制減少5%，近年來(lái)通過(guò)自然減員達(dá)到并逐漸超越這一目標(biāo)。“人頭費(fèi)”由財(cái)政供養(yǎng)，旱澇保收。個(gè)人工資待遇、津貼補(bǔ)貼的高低取決于職務(wù)、職稱(chēng)、工作年限等因素，各級(jí)管理崗位、專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位上的人員數(shù)量，根據(jù)在編人員多少及崗位結(jié)構(gòu)要求設(shè)定，沒(méi)有重大情況一般不予調(diào)整。

這就存在一個(gè)問(wèn)題：擁有較高崗位資格的人員一旦聘上較高崗位，不管實(shí)際工作和具體貢獻(xiàn)如何，沒(méi)有重大問(wèn)題一般不會(huì)騰出這個(gè)崗位，而實(shí)際工作能力較強(qiáng)，對(duì)單位貢獻(xiàn)較大的人員，因?yàn)闆](méi)有崗位長(zhǎng)期以來(lái)不能聘任到較高崗位上去，或者根本沒(méi)有聘任到較高崗位的希望，這就形成一種不好的局面，聘在較高崗位的人員不干活、少干活，聘不到較高崗位的人員不想多干活，不愿多干活。這個(gè)問(wèn)題在所有事業(yè)單位普遍存在，但在事業(yè)單位現(xiàn)行體制下，要解決這個(gè)問(wèn)題，還比較困難，有很長(zhǎng)的路要走。

2.編外人員

此類(lèi)人員絕大多數(shù)在縣級(jí)水文局，占總?cè)藬?shù)的80%左右，多分布在后勤崗位，以司機(jī)、勤雜人員較多，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員相對(duì)較少。隨著青島水文事業(yè)的迅猛發(fā)展，組織結(jié)構(gòu)迅速壯大，至2007年6個(gè)縣級(jí)水文局全部建成，但在編人員不增反減，有的區(qū)市局在編人員只有5人，多的也不過(guò)10人，但工作任務(wù)比傳統(tǒng)測(cè)站的“測(cè)算報(bào)整”多了很多倍，只靠幾個(gè)在編人員根本無(wú)法保障一個(gè)縣級(jí)局的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，以勞務(wù)派遣形式使用編外人員在所難免。

因?yàn)闆](méi)有正式編制，財(cái)政經(jīng)費(fèi)不予保障，只能從單位爭(zhēng)取的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中列支，但隨著項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的爭(zhēng)取越來(lái)越嚴(yán)格，支出也越來(lái)越規(guī)范，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)難以保障他們的工資待遇經(jīng)費(fèi)需求。隨著勞動(dòng)力價(jià)格的不斷升高，他們對(duì)工資待遇的期望值也越來(lái)越高，單位給予的待遇往往不能達(dá)到自身要求，因此近年來(lái)辭職的越來(lái)越多，從最多時(shí)候的80多人到目前的60人左右，尤其是優(yōu)秀人才難以留住。同在編人員相比，隱形的差別還在于：因“用工雙軌制”，“同工不同酬”帶來(lái)的心理落差也比較大，進(jìn)不了編制內(nèi)，就等于“二等公民”，對(duì)單位也沒(méi)有切實(shí)的歸屬感，這在一定程度上影響了他們工作積極性的發(fā)揮。

一方面工作開(kāi)展需要編外人員的貢獻(xiàn)和付出，另一方面他們又在物質(zhì)上和情感上難以得到和他們付出相對(duì)等的回報(bào)，這是編外人員問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

3.委托觀(guān)測(cè)員

此類(lèi)人員分布在各類(lèi)水文監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，根據(jù)各站點(diǎn)監(jiān)測(cè)任務(wù)的不同，主要負(fù)責(zé)水文設(shè)施設(shè)備的看管，監(jiān)測(cè)并報(bào)送各類(lèi)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。他們都是各監(jiān)測(cè)站點(diǎn)駐地的村民，有的為水文工作幾十年，雖文化水平不高，但經(jīng)過(guò)培訓(xùn)后都能勝任本職工作，多年來(lái)為水文的基礎(chǔ)監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)做出了一定貢獻(xiàn)。他們的工資待遇以勞務(wù)費(fèi)的形式按年發(fā)放，根據(jù)各監(jiān)測(cè)站點(diǎn)工作任務(wù)的多少，一般每年2000元左右，此外沒(méi)有任何其他報(bào)酬。此經(jīng)費(fèi)多數(shù)來(lái)源于財(cái)政項(xiàng)目水文設(shè)施運(yùn)行維護(hù)費(fèi)，不足部分從非財(cái)政項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)予以補(bǔ)貼。

此類(lèi)人員因兼職從事水文工作，工作地點(diǎn)較為分散，報(bào)酬比較低，對(duì)水文的歸屬感也最低。但他們和水文形成了事實(shí)上的雇傭勞動(dòng)關(guān)系，一旦在監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)中出現(xiàn)人身傷害，或者為水文工作幾十年后到年老不能再繼續(xù)工作時(shí)向單位索要一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這對(duì)單位都是非常棘手的問(wèn)題，而且這類(lèi)問(wèn)題每年都或多或少地困擾著單位。

二、三類(lèi)人員改革路徑及措施

1.順應(yīng)形勢(shì)，有益探索

針對(duì)在編人員的人事改革，總體上要順應(yīng)國(guó)家關(guān)于事業(yè)單位人事改革的趨勢(shì)和大潮，但單位也可以針對(duì)自身特點(diǎn)做一些有益的探索和嘗試。

（1）順應(yīng)國(guó)家事業(yè)單位改革形勢(shì)，穩(wěn)步推行編制管理改革。國(guó)家對(duì)事業(yè)單位的人事改革，前些年實(shí)行合同管理和聘任制，即單位和職工簽訂勞務(wù)合同，定崗定責(zé)，年度考核，根據(jù)考核結(jié)果定下一期聘任的崗位，并根據(jù)崗位核定工資待遇。此政策本質(zhì)上是好的，旨在引入競(jìng)爭(zhēng)，讓在崗位上的人動(dòng)起來(lái)，但執(zhí)行中考核往往流于形式，未能達(dá)到預(yù)期效果。近年來(lái)事業(yè)單位實(shí)行養(yǎng)老金改革，全部在編在崗人員繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，這在事業(yè)單位推進(jìn)編制管理改革上更近了一步，有利于事業(yè)單位逐步取消編制管理。只有取消編制管理，才能徹底打破“鐵飯碗”，繼而根據(jù)工作能力和具體貢獻(xiàn)競(jìng)崗定責(zé)，獲取報(bào)酬，才能讓一個(gè)單位充滿(mǎn)生機(jī)和活力。但事業(yè)單位改革牽涉幾千萬(wàn)人，絕不是一蹴而就的事情，需頂層設(shè)計(jì)、試點(diǎn)先行、以點(diǎn)到面、穩(wěn)步推行，才能保證這么大一個(gè)隊(duì)伍的順利平穩(wěn)過(guò)渡。

（2）借鑒管理崗位改革經(jīng)驗(yàn)，積極探索專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位改革。在事業(yè)單位全面推行人事制度改革之前，個(gè)別單位的有益試點(diǎn)嘗試無(wú)疑能為全面改革提供好的經(jīng)驗(yàn)借鑒。青島水文秉承“只有改革創(chuàng)新才能發(fā)展水文”的改革理念，多年來(lái)在人事管理上實(shí)行過(guò)干部競(jìng)爭(zhēng)上崗制、輪崗制、聘任制、末位淘汰制、末位調(diào)崗制，基層單位分等管理年薪制、基層單位托管制等等，改革的核心在于編制內(nèi)公認(rèn)的（上級(jí)正式文件公布的）有干部職務(wù)在干部崗位上的人員統(tǒng)統(tǒng)“打包擱置”，在局內(nèi)全員不分編內(nèi)編外、不分資歷學(xué)歷，不論是否有干部職務(wù)、是否在干部崗位等等，只要愿意干、干得了，一律通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)上崗、民主評(píng)議、黨委研究走上干部崗位，一旦走上干部崗位，按照崗位級(jí)別等兌現(xiàn)工資待遇。對(duì)干部任期內(nèi)的工作考核有辦法、有監(jiān)督、程序嚴(yán)格、執(zhí)行公正，考核不合格有懲戒措施。通過(guò)一系列改革，讓工作能力強(qiáng)、貢獻(xiàn)大的人員走上干部崗位，干部這盤(pán)棋就活起來(lái)了，干部活了，整個(gè)隊(duì)伍也就活了。

青島水文多年來(lái)致力于管理崗位干部改革，旨在以干部帶隊(duì)伍，但對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位的改革還未深入探索，可以沿用管理崗位干部改革模式，加之多年來(lái)形成的改革環(huán)境和氛圍，以及干部職工對(duì)改革的接受能力，配套相應(yīng)措施，應(yīng)該可以順利推行，為事業(yè)單位人事改革提供成功經(jīng)驗(yàn)。

2.積極推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，解決編外人員及委托觀(guān)測(cè)員使用及安置問(wèn)題

在目前公益一類(lèi)事業(yè)單位隨自然減員逐步收回編制的大形勢(shì)下，編外人員和委托觀(guān)測(cè)員要想進(jìn)入編制顯然不切實(shí)際，但水文隨著規(guī)模的擴(kuò)大和事業(yè)的發(fā)展又需要這部分人，這就需要尋求另外的途徑解決編外人員及委托觀(guān)測(cè)員的使用及安置問(wèn)題。

針對(duì)編外人員和委托觀(guān)測(cè)員的工作特點(diǎn)，在2015年的全市水文工作會(huì)議上，局黨委提出了“雙重財(cái)政常態(tài)化，監(jiān)測(cè)外包公司化，精準(zhǔn)服務(wù)云算化，后勤工作物業(yè)化”的工作方針，這不僅為新常態(tài)下水文工作指明了方向，也破解了這兩類(lèi)人員的使用和安置難題，而且這一工作方針完全符合中央精神和法律規(guī)定。自2013年起，為加快轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，改進(jìn)公共服務(wù)提供方式，國(guó)務(wù)院辦公廳、山東省人民政府辦公廳先后下發(fā)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，倡導(dǎo)政府對(duì)外購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。山東省人民政府2015年出臺(tái)的《山東省水文管理辦法》第二十七條明確規(guī)定：“根據(jù)工作需要，水文機(jī)構(gòu)可以采取向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式保障水文監(jiān)測(cè)活動(dòng)的正常開(kāi)展。”這一系列相關(guān)政策的出臺(tái)為水文向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提供了明確的法律依據(jù)，是破解兩類(lèi)人員難題的有效途徑。

通過(guò)向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，將大多數(shù)編外人員從事的司機(jī)、門(mén)衛(wèi)、保潔、物業(yè)等技術(shù)含量較低的后勤服務(wù)工作以及委托觀(guān)測(cè)員從事的設(shè)施設(shè)備看管、基礎(chǔ)監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)等事務(wù)性工作外包給專(zhuān)業(yè)公司，讓專(zhuān)業(yè)的人干專(zhuān)業(yè)的活。2015年青島水文實(shí)施了辦公樓物業(yè)、水文設(shè)施設(shè)備維修維護(hù)和除國(guó)家站外各類(lèi)水文監(jiān)測(cè)站點(diǎn)基礎(chǔ)監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)的服務(wù)外包，試點(diǎn)非常成功，收到了意想不到的效果。一是通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，減輕了因使用這兩類(lèi)人員給水文帶來(lái)的編制壓力，很大程度上消除了“用工雙軌制”帶來(lái)的弊端，再者將水文在編人員從基礎(chǔ)性事務(wù)性工作中解放出來(lái)，騰出更多的時(shí)間和精力從事水文管理及專(zhuān)業(yè)研究，有利于人才的培養(yǎng)和水文事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；二是外包公司通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)的方式擇優(yōu)選用，業(yè)務(wù)精、服務(wù)好、雙方按照合同約定履行權(quán)利義務(wù)，解決了單位本身使用這兩類(lèi)人員干與不干一個(gè)樣，干好干壞一個(gè)樣的問(wèn)題，有利于提高工作效率，改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量；三是隨著外包范圍的擴(kuò)大和外包工作的逐步到位，這兩類(lèi)人員逐步和水文脫鉤，工作業(yè)績(jī)好的可推薦給外包公司繼續(xù)使用（外包公司擁有用與不用的自主權(quán)），這也是對(duì)這兩類(lèi)人員的妥善安置；工作業(yè)績(jī)不好的不再使用，就此和水文徹底剝離，免去了水文的負(fù)累和后顧之憂(yōu)。

人事制度改革牽涉每位職工的個(gè)人利益，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，極具挑戰(zhàn)性，需要新思路、新機(jī)制、新政策、新措施，才能達(dá)到預(yù)期目的。希望青島水文在人事制度改革上的有益探索，能為事業(yè)單位改革提供好的經(jīng)驗(yàn)借鑒。