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    中國旅游用地改革的“桂林模式”

    2016-08-23 11:39:54唐廣生李強黃尚寧
    世界熱帶農(nóng)業(yè)信息 2016年7期
    關(guān)鍵詞:桂林市效用桂林

    唐廣生 李強 黃尚寧

    2013年6月,《桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點總體方案》獲國土資源部批復(fù)同意,桂林成為全國5個試點中第一個方案獲得通過的城市。

    短短3年來,得益于試點新政,桂林市旅游實現(xiàn)了“換擋提速”:全市新引進(jìn)旅游項目160個,目前已成功落地26個。促進(jìn)2015年桂林全市接待游客達(dá)到4 469.95萬人次,同比增長15.47%;實現(xiàn)旅游總收入517.33億元,同比增長23.09%。桂林市以前所未有的開拓精神,初步探索出中國旅游產(chǎn)業(yè)用地改革的“桂林模式”。

    1 實行分類管理 為項目落地解難題

    進(jìn)入夏季,位于靈川縣大圩鎮(zhèn)的逍遙湖景區(qū)內(nèi),隨處可見古木參天、飛瀑流泉,景致美不勝收,游客紛至沓來。

    “整個逍遙湖景區(qū)占地200 hm2,按照以往的傳統(tǒng)政策,旅游項目用地不分類別,全部按照建設(shè)用地報批或者征地,景區(qū)開發(fā)只能紙上談兵?!惫鹆掷旖羞b湖旅游開發(fā)有限公司總經(jīng)理周新華感慨萬端。

    記者了解到,桂林旅游用地改革中有這樣一條政策:旅游景區(qū)中未改變農(nóng)用地、未利用地用途和功能,未固化地面,未破壞耕作層的生態(tài)景觀用地,可按實際地類管理,不辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

    正因為有了這條新政,讓原本不可能建成的漓江逍遙湖景區(qū)于2014年成功落戶:186.66 hm2保留自然生態(tài)景觀,僅有13.33 hm2用來建設(shè)停車場、酒店等設(shè)施。

    這是桂林市探索旅游產(chǎn)業(yè)項目用地分類管理、分類供應(yīng)機制的一個縮影。

    桂林市一位領(lǐng)導(dǎo)在接受記者采訪時談道,桂林山水甲天下,作為國際旅游名城,桂林旅游業(yè)已到了轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵節(jié)點?!暗苤朴诼糜萎a(chǎn)業(yè)用地通通歸類為建設(shè)用地的舊框架,導(dǎo)致旅游項目投資高、落地難,對旅游業(yè)的長足發(fā)展造成不利?!?/p>

    2013年6月,《桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點總體方案》獲國土資源部批復(fù)同意。試點期限從2013-2018年。

    桂林市經(jīng)過多輪實地調(diào)研和廣泛征求意見,組織起草了《桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點若干政策(試行)》,形成了31條針對性政策措施,并于2014年6月頒布試行,建立起符合桂林旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點和要求的科學(xué)化、差別化、精細(xì)化、生態(tài)化的土地利用和管理制度。

    桂林市國土資源局旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點辦公室主任廖官紅說:“‘31條是桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革的核心成果,明確了旅游產(chǎn)業(yè)用地分類管理政策,為建立符合旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點和要求的用地管理制度奠定了基礎(chǔ)?!?/p>

    分類管理,破解了旅游項目落地瓶頸,一大批旅游項目紛紛上馬開工,有的落地生根。

    藍(lán)溪谷國家養(yǎng)生度假區(qū)、龍脊梯田景區(qū)等4個項目享受單列指標(biāo);逍遙樓重建項目主體工程全部完工;桂林正陽路東西巷正式建成;靖江王府“拆圍透墻”取得階段性成效;今年5月20日,投資160億元、廣西水平最高的世界級文化旅游項目-桂林萬達(dá)文化旅游城如期開工。

    據(jù)統(tǒng)計,新政實施以來,全市新引進(jìn)旅游項目160個,目前已成功落地26個,有10個項目正式開門納客。

    2 開發(fā)低效用地,為旅游用地拓空間

    旅游開發(fā)需要用地,項目建設(shè)需要土地。

    桂林市《2014-2018年統(tǒng)籌推進(jìn)重大旅游建設(shè)項目清單(第一批)》涉及的120個旅游項目,需投資2 734.49億元,需用地54 357 hm2。

    而落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地制度,又是我國的一項基本國策。

    如何破解“兩難”,桂林市把試點的觸角伸向城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用,為旅游產(chǎn)業(yè)用地擴(kuò)展空間。

    2014年,桂林市出臺了《城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用暫行辦法》和《實施細(xì)則》,為城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作提供政策依據(jù)。同時將布局散亂、利用粗放、用途不合理的舊城鎮(zhèn)、舊廠房和舊村莊共743個地塊納入再開發(fā)利用范圍。

    桂林市政府明文規(guī)定,在2016年以前,市中心城區(qū)除交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)和民生項目用地外,其他用地原則上不安排新增建設(shè)用地指標(biāo),盡量通過低效用地再開發(fā)利用的方式解決。

    位于桂林市崇信路3號的地塊原是住建預(yù)制廠,面積3.24萬m2,容積率僅為0.17,且閑置多年。桂林市國土資源局對其重新規(guī)劃改造,引進(jìn)新業(yè)主建設(shè)住宅小區(qū),使建筑容積率提高到2.5以上,土地用途由工業(yè)用地變?yōu)榫幼∮玫亍?/p>

    位于疊彩區(qū)北辰路88號的富慶房地產(chǎn)開發(fā)公司倉庫,面積8 578.2 m2,容積率僅為0.05,長期作臨時停車場使用。經(jīng)重新規(guī)劃改造,引進(jìn)新業(yè)主建設(shè)商場及酒店,土地用途由工業(yè)用地變?yōu)樯虡I(yè)用地,容積率提高到3.6以上。

    桂林市原電焊條廠、桂林市崇信路4號、桂林桂冶實業(yè)有限公司等地塊,也在密鑼緊鼓再開發(fā)當(dāng)中。

    桂林市國土資源局負(fù)責(zé)人告訴記者,通過調(diào)查,桂林掌握了全市低效用地的“家底”:全市城鎮(zhèn)低效用地總規(guī)模為3 654.84 hm2,改造預(yù)計可給全市帶來1 522.57億元的經(jīng)濟(jì)收益。

    這位負(fù)責(zé)人還談道,為鼓勵桂林市的試點工作,促進(jìn)低效用地再開發(fā)利用,自治區(qū)國土資源廳專項安排給桂林100 hm2的旅游單列指標(biāo)。通過這100 hm2建設(shè)用地的帶動,可使總用地面積約3 450 hm2旅游項目得以實施,帶動固定資產(chǎn)投資額度117億元。

    3 鼓勵多元投入,讓農(nóng)民享改革紅利

    實行分類管理,不改變權(quán)屬和用途的土地可以使用,那么土地被利用了的農(nóng)民怎么辦?

    過去,旅游開發(fā)多為政府投入、政府管理,農(nóng)民的土地被征收,而獲得的實惠并不多,用地補償基本都是“一次過”。

    桂林市國土資源局相關(guān)人士介紹,“這項改革試點,其目的絕不僅僅是為了解決旅游產(chǎn)業(yè)用地難,而是要摸索一條既為山水增色,又要考慮生態(tài)保護(hù)和糧食安全,更要讓景區(qū)農(nóng)民共享改革紅利的多贏之路?!?/p>

    為了讓更多景區(qū)農(nóng)民受益,“31條”提出桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點工作以農(nóng)民“不失地、不失業(yè)、不失居”為原則,在符合相關(guān)規(guī)劃和政策要求的前提下,鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將集體農(nóng)用地、未利用地以作價入股、合作聯(lián)營或租賃等方式參與旅游開發(fā),使農(nóng)民真正成為旅游的主體。

    總投資8億元的桂林藍(lán)溪谷國家養(yǎng)生度假區(qū),項目用地范圍約666.66 hm2。根據(jù)“31條”,只需征收轉(zhuǎn)用13.33 hm2土地,剩余653.33 hm2山林土地,村民以集體土地占股5%入股,以流轉(zhuǎn)形式給項目業(yè)主使用。業(yè)主在不改變土地權(quán)屬、土地用途的前提下,將這些山林土地“變成”生態(tài)景觀用地,村集體每年不但能獲得5萬元的租金收入,而且不少農(nóng)民實現(xiàn)了家門口就業(yè)。

    而地處陽朔縣遇龍河畔附近的矮山門村,更是受益匪淺。2014年5月,矮門山村農(nóng)家樂合作社正式掛牌成立,成為陽朔第一家旅游型的農(nóng)民合作社,他們利用集體土地和家庭住房參與旅游開發(fā)。2年多來,合作社鄉(xiāng)村旅游年營業(yè)收入超過百萬元。富裕起來的矮門山新建了集文化、體育為一體的村級公共活動場所,群眾安居樂業(yè),村容村貌煥然一新,前來游覽消費的旅客絡(luò)繹不絕。農(nóng)婦夏春燕感慨地說:“相比前幾年到廣東打工,錢掙得更多了,也更輕松了?!?/p>

    像這樣分享旅游用地改革紅利的例子,如今在桂林比比皆是。靈川縣天上海洋生態(tài)景區(qū)采取門票分成模式,每年從景區(qū)門票收入中提取10%作為村民分紅;桂林漓江逍遙湖景區(qū)不僅改善了景區(qū)內(nèi)村民的道路、飲水等基礎(chǔ)設(shè)施,還解決了農(nóng)民就近就業(yè)等問題,公司128名員工,70%來自茯荔村。

    據(jù)桂林市國土資源局局長謝小明介紹,目前桂林市旅游用地改革試點政策已在全區(qū)20個旅游名縣創(chuàng)建縣中推廣運用。

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