中國旅游用地改革的“桂林模式”

唐廣生 李強 黃尚寧

2013年6月，《桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點總體方案》獲國土資源部批復(fù)同意，桂林成為全國5個試點中第一個方案獲得通過的城市。

短短3年來，得益于試點新政，桂林市旅游實現(xiàn)了“換擋提速”：全市新引進(jìn)旅游項目160個，目前已成功落地26個。促進(jìn)2015年桂林全市接待游客達(dá)到4 469.95萬人次，同比增長15.47%；實現(xiàn)旅游總收入517.33億元，同比增長23.09%。桂林市以前所未有的開拓精神，初步探索出中國旅游產(chǎn)業(yè)用地改革的“桂林模式”。

1 實行分類管理 為項目落地解難題

進(jìn)入夏季，位于靈川縣大圩鎮(zhèn)的逍遙湖景區(qū)內(nèi)，隨處可見古木參天、飛瀑流泉，景致美不勝收，游客紛至沓來。

“整個逍遙湖景區(qū)占地200 hm2，按照以往的傳統(tǒng)政策，旅游項目用地不分類別，全部按照建設(shè)用地報批或者征地，景區(qū)開發(fā)只能紙上談兵?！惫鹆掷旖羞b湖旅游開發(fā)有限公司總經(jīng)理周新華感慨萬端。

記者了解到，桂林旅游用地改革中有這樣一條政策：旅游景區(qū)中未改變農(nóng)用地、未利用地用途和功能，未固化地面，未破壞耕作層的生態(tài)景觀用地，可按實際地類管理，不辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。

正因為有了這條新政，讓原本不可能建成的漓江逍遙湖景區(qū)于2014年成功落戶：186.66 hm2保留自然生態(tài)景觀，僅有13.33 hm2用來建設(shè)停車場、酒店等設(shè)施。

這是桂林市探索旅游產(chǎn)業(yè)項目用地分類管理、分類供應(yīng)機制的一個縮影。

桂林市一位領(lǐng)導(dǎo)在接受記者采訪時談道，桂林山水甲天下，作為國際旅游名城，桂林旅游業(yè)已到了轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵節(jié)點?！暗苤朴诼糜萎a(chǎn)業(yè)用地通通歸類為建設(shè)用地的舊框架，導(dǎo)致旅游項目投資高、落地難，對旅游業(yè)的長足發(fā)展造成不利?！?/p>

2013年6月，《桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點總體方案》獲國土資源部批復(fù)同意。試點期限從2013-2018年。

桂林市經(jīng)過多輪實地調(diào)研和廣泛征求意見，組織起草了《桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點若干政策（試行）》，形成了31條針對性政策措施，并于2014年6月頒布試行，建立起符合桂林旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點和要求的科學(xué)化、差別化、精細(xì)化、生態(tài)化的土地利用和管理制度。

桂林市國土資源局旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點辦公室主任廖官紅說：“‘31條是桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革的核心成果，明確了旅游產(chǎn)業(yè)用地分類管理政策，為建立符合旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點和要求的用地管理制度奠定了基礎(chǔ)?！?/p>

分類管理，破解了旅游項目落地瓶頸，一大批旅游項目紛紛上馬開工，有的落地生根。

藍(lán)溪谷國家養(yǎng)生度假區(qū)、龍脊梯田景區(qū)等4個項目享受單列指標(biāo)；逍遙樓重建項目主體工程全部完工；桂林正陽路東西巷正式建成；靖江王府“拆圍透墻”取得階段性成效；今年5月20日，投資160億元、廣西水平最高的世界級文化旅游項目-桂林萬達(dá)文化旅游城如期開工。

據(jù)統(tǒng)計，新政實施以來，全市新引進(jìn)旅游項目160個，目前已成功落地26個，有10個項目正式開門納客。

2 開發(fā)低效用地，為旅游用地拓空間

旅游開發(fā)需要用地，項目建設(shè)需要土地。

桂林市《2014-2018年統(tǒng)籌推進(jìn)重大旅游建設(shè)項目清單（第一批）》涉及的120個旅游項目，需投資2 734.49億元，需用地54 357 hm2。

而落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地制度，又是我國的一項基本國策。

如何破解“兩難”，桂林市把試點的觸角伸向城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用，為旅游產(chǎn)業(yè)用地擴(kuò)展空間。

2014年，桂林市出臺了《城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用暫行辦法》和《實施細(xì)則》，為城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作提供政策依據(jù)。同時將布局散亂、利用粗放、用途不合理的舊城鎮(zhèn)、舊廠房和舊村莊共743個地塊納入再開發(fā)利用范圍。

桂林市政府明文規(guī)定，在2016年以前，市中心城區(qū)除交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)和民生項目用地外，其他用地原則上不安排新增建設(shè)用地指標(biāo)，盡量通過低效用地再開發(fā)利用的方式解決。

位于桂林市崇信路3號的地塊原是住建預(yù)制廠，面積3.24萬m2，容積率僅為0.17，且閑置多年。桂林市國土資源局對其重新規(guī)劃改造，引進(jìn)新業(yè)主建設(shè)住宅小區(qū)，使建筑容積率提高到2.5以上，土地用途由工業(yè)用地變?yōu)榫幼∮玫亍?/p>

位于疊彩區(qū)北辰路88號的富慶房地產(chǎn)開發(fā)公司倉庫，面積8 578.2 m2，容積率僅為0.05，長期作臨時停車場使用。經(jīng)重新規(guī)劃改造，引進(jìn)新業(yè)主建設(shè)商場及酒店，土地用途由工業(yè)用地變?yōu)樯虡I(yè)用地，容積率提高到3.6以上。

桂林市原電焊條廠、桂林市崇信路4號、桂林桂冶實業(yè)有限公司等地塊，也在密鑼緊鼓再開發(fā)當(dāng)中。

桂林市國土資源局負(fù)責(zé)人告訴記者，通過調(diào)查，桂林掌握了全市低效用地的“家底”：全市城鎮(zhèn)低效用地總規(guī)模為3 654.84 hm2，改造預(yù)計可給全市帶來1 522.57億元的經(jīng)濟(jì)收益。

這位負(fù)責(zé)人還談道，為鼓勵桂林市的試點工作，促進(jìn)低效用地再開發(fā)利用，自治區(qū)國土資源廳專項安排給桂林100 hm2的旅游單列指標(biāo)。通過這100 hm2建設(shè)用地的帶動，可使總用地面積約3 450 hm2旅游項目得以實施，帶動固定資產(chǎn)投資額度117億元。

3 鼓勵多元投入，讓農(nóng)民享改革紅利

實行分類管理，不改變權(quán)屬和用途的土地可以使用，那么土地被利用了的農(nóng)民怎么辦？

過去，旅游開發(fā)多為政府投入、政府管理，農(nóng)民的土地被征收，而獲得的實惠并不多，用地補償基本都是“一次過”。

桂林市國土資源局相關(guān)人士介紹，“這項改革試點，其目的絕不僅僅是為了解決旅游產(chǎn)業(yè)用地難，而是要摸索一條既為山水增色，又要考慮生態(tài)保護(hù)和糧食安全，更要讓景區(qū)農(nóng)民共享改革紅利的多贏之路?！?/p>

為了讓更多景區(qū)農(nóng)民受益，“31條”提出桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點工作以農(nóng)民“不失地、不失業(yè)、不失居”為原則，在符合相關(guān)規(guī)劃和政策要求的前提下，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將集體農(nóng)用地、未利用地以作價入股、合作聯(lián)營或租賃等方式參與旅游開發(fā)，使農(nóng)民真正成為旅游的主體。

總投資8億元的桂林藍(lán)溪谷國家養(yǎng)生度假區(qū)，項目用地范圍約666.66 hm2。根據(jù)“31條”，只需征收轉(zhuǎn)用13.33 hm2土地，剩余653.33 hm2山林土地，村民以集體土地占股5%入股，以流轉(zhuǎn)形式給項目業(yè)主使用。業(yè)主在不改變土地權(quán)屬、土地用途的前提下，將這些山林土地“變成”生態(tài)景觀用地，村集體每年不但能獲得5萬元的租金收入，而且不少農(nóng)民實現(xiàn)了家門口就業(yè)。

而地處陽朔縣遇龍河畔附近的矮山門村，更是受益匪淺。2014年5月，矮門山村農(nóng)家樂合作社正式掛牌成立，成為陽朔第一家旅游型的農(nóng)民合作社，他們利用集體土地和家庭住房參與旅游開發(fā)。2年多來，合作社鄉(xiāng)村旅游年營業(yè)收入超過百萬元。富裕起來的矮門山新建了集文化、體育為一體的村級公共活動場所，群眾安居樂業(yè)，村容村貌煥然一新，前來游覽消費的旅客絡(luò)繹不絕。農(nóng)婦夏春燕感慨地說：“相比前幾年到廣東打工，錢掙得更多了，也更輕松了?！?/p>

像這樣分享旅游用地改革紅利的例子，如今在桂林比比皆是。靈川縣天上海洋生態(tài)景區(qū)采取門票分成模式，每年從景區(qū)門票收入中提取10%作為村民分紅；桂林漓江逍遙湖景區(qū)不僅改善了景區(qū)內(nèi)村民的道路、飲水等基礎(chǔ)設(shè)施，還解決了農(nóng)民就近就業(yè)等問題，公司128名員工，70%來自茯荔村。

據(jù)桂林市國土資源局局長謝小明介紹，目前桂林市旅游用地改革試點政策已在全區(qū)20個旅游名縣創(chuàng)建縣中推廣運用。