從政策限制到制度管制：農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)權(quán)的歷史演變及啟示
——基于1949～1977年期間的社會(huì)政策分析

楊黎源

（中共寧波市委黨校，浙江 寧波315012）

從政策限制到制度管制：農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)權(quán)的歷史演變及啟示
——基于1949～1977年期間的社會(huì)政策分析

楊黎源

（中共寧波市委黨校，浙江 寧波315012）

農(nóng)民的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利是憲法賦予公民的法定權(quán)利，但建國(guó)后在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的導(dǎo)向下，國(guó)家對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)實(shí)行了不斷政策限制和制度強(qiáng)力管制，因而，改革開(kāi)放以前農(nóng)民基本沒(méi)有職業(yè)的選擇權(quán)。本文通過(guò)1949～1977年這一歷史階段的回顧，探討了農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)權(quán)利的缺失經(jīng)濟(jì)根源和社會(huì)政策根源，認(rèn)為任何社會(huì)政策正確與否都需要經(jīng)過(guò)歷史的檢驗(yàn)，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以使國(guó)家更加重視和保障農(nóng)民的基本權(quán)利。

進(jìn)城就業(yè)；權(quán)利保障；政策與制度

在中國(guó)漫長(zhǎng)的封建社會(huì)里，農(nóng)民沒(méi)有選擇勞動(dòng)方式的自由，只能在國(guó)家的封建地主圈定的土地上勞作，為統(tǒng)治階級(jí)貢獻(xiàn)賦稅。把農(nóng)民牢牢地束縛在土地上，這是歷代統(tǒng)治者為了保證政權(quán)穩(wěn)固和賦稅供給的基本國(guó)策。1949年，隨著中國(guó)民主革命的勝利，廣大農(nóng)民在土地改革中獲得耕地和選擇勞動(dòng)方式的自由。在建國(guó)初期，農(nóng)民群眾能夠較為自由地進(jìn)城就業(yè)，但隨后，國(guó)家為了保證重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施和城市社會(huì)生活的穩(wěn)定，開(kāi)始阻止農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，主要通過(guò)指令性計(jì)劃用工制度、糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度、戶籍制度、城市福利安排制度，從生活、生產(chǎn)、住房等方面嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)城。由此形成的城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制設(shè)置，幾乎剝奪了農(nóng)民的全部民生權(quán)利。1978年后，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，使城市就業(yè)形勢(shì)和糧食供給有了根本好轉(zhuǎn)。1984年1月，中央發(fā)布有關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展的一號(hào)文件，打破了歷代統(tǒng)治者對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的禁止，允許農(nóng)民自帶口糧進(jìn)城就業(yè)，由此農(nóng)民在政策上有了進(jìn)城就業(yè)的權(quán)利。我們從社會(huì)政策變革視角，回顧和探討這段歷史，分析其成敗得失，希望黨和國(guó)家更加重視農(nóng)民的生存和發(fā)展問(wèn)題。

一、農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)權(quán)缺失的社會(huì)歷史背景

中華人民共和國(guó)成立后，黨在農(nóng)村進(jìn)行了土地改革，億萬(wàn)農(nóng)民獲得了夢(mèng)寐以求的土地，百業(yè)凋敝的農(nóng)村呈現(xiàn)興旺的景象，但由于小農(nóng)生產(chǎn)的局限性，一些農(nóng)民（有手工技能的農(nóng)民和因各種原因失去土地的農(nóng)民）開(kāi)始流向城市尋找職業(yè)，主要是通過(guò)招工進(jìn)入城市工礦企業(yè)和自謀職業(yè)；另外，城市的恢復(fù)重建和城市居民的日常生活需要也提供了這種勞動(dòng)力需求，因而在1949～1952年期間，農(nóng)民有過(guò)短暫的城市就業(yè)權(quán)。

我國(guó)經(jīng)過(guò)三年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和社會(huì)主義所有制改造，基本形成了國(guó)家控制的全民所有制經(jīng)濟(jì)，建立了國(guó)家統(tǒng)一計(jì)劃管理經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的模式，實(shí)施了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，這些都對(duì)我國(guó)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)政策形成產(chǎn)生了重要的影響。

新中國(guó)建立后，迫切需要重建已經(jīng)崩潰的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，這需要大量的資金，但在當(dāng)時(shí)工業(yè)十分落后且農(nóng)村貧困人口眾多的情況下，如何提高國(guó)家的整體積累率，為工業(yè)化提供人、財(cái)、物支持，需要一種強(qiáng)制的、不受人民約束的、由國(guó)家權(quán)力推行的經(jīng)濟(jì)政策，這就是以單一公有制為主體的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式。這一模式的實(shí)行是由當(dāng)時(shí)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)情況所決定的，如在 1949年至1957年的8年間，政府財(cái)政支出中用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的每年不到100個(gè)億。①這對(duì)保證工業(yè)化的高速發(fā)展的資金支持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。而在農(nóng)村，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)收入也不能滿足基本生活需要，還要靠副業(yè)及其他勞動(dòng)收入來(lái)彌補(bǔ)。②此時(shí)，工業(yè)化與資金需求的矛盾十分突出，在有限勞動(dòng)生產(chǎn)率的情況下，要提高積累率，就必須壓低城鄉(xiāng)居民的生活消費(fèi)水平（主要是農(nóng)民），特別是通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的剪刀差進(jìn)行社會(huì)財(cái)富轉(zhuǎn)移。

國(guó)家通過(guò)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，規(guī)定工業(yè)品和農(nóng)產(chǎn)品的不同價(jià)格，通過(guò)工農(nóng)業(yè)剪刀差、二次國(guó)民收入分配等形式對(duì)農(nóng)民利益進(jìn)行了侵占。所謂剪刀差，就是說(shuō)在工農(nóng)商品交換中，工業(yè)品價(jià)格愈來(lái)愈高于它的價(jià)值，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格愈來(lái)愈低于它的價(jià)值，在統(tǒng)計(jì)圖上呈張開(kāi)的剪刀狀。農(nóng)民為國(guó)家財(cái)政和工業(yè)化提供了大量的積累，在改革開(kāi)放前約占70%，1978年以后的一段時(shí)間內(nèi)也達(dá)到50%左右。（見(jiàn)表1）

表1農(nóng)民以價(jià)格形式為國(guó)家提供積累的部分年份的情況

在當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)狀況下，國(guó)家通過(guò)剪刀差獲取農(nóng)民收入也是無(wú)奈之舉。在國(guó)內(nèi)，由于建國(guó)初期的工業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)十分薄弱和落后，無(wú)法依靠自身積累進(jìn)行擴(kuò)大再生產(chǎn)，要加速實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化，不得不依賴農(nóng)業(yè)、農(nóng)村資源。在國(guó)際上，資本主義國(guó)家對(duì)我國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)封鎖，除了前蘇聯(lián)外幾乎沒(méi)有外援。因此，通過(guò)大量剪刀差進(jìn)行價(jià)值轉(zhuǎn)移是唯一的辦法。根據(jù)公開(kāi)的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)估計(jì)，1952～1977年間，按當(dāng)年的不變價(jià)格計(jì)算，中國(guó)重工業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)了16倍，輕工業(yè)增長(zhǎng)7倍，而農(nóng)業(yè)才增長(zhǎng)3倍。③剪刀差是造成先進(jìn)的城市與落后的農(nóng)村，城市居民的相對(duì)富裕和農(nóng)村居民的相對(duì)貧困的主要原因。

當(dāng)然，中國(guó)的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)于快速形成先進(jìn)的工業(yè)體系起到了重要作用，同時(shí)表現(xiàn)為工業(yè)的快速發(fā)展和農(nóng)業(yè)的相對(duì)滯后；一方面國(guó)家整體實(shí)力大大增強(qiáng)，另一方面是農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村面貌改變較小，農(nóng)民相對(duì)貧困，由此，促使農(nóng)民因基本生活問(wèn)題而大量流入城市。

二、從政策控制到制度限制：1952～1957年農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)狀況

我國(guó)土地改革后，農(nóng)民的勞動(dòng)積極性高漲，互助合作運(yùn)動(dòng)的推進(jìn)和新型農(nóng)具的大量使用，使原本在舊中國(guó)已經(jīng)存在的農(nóng)耕土地不足，勞動(dòng)力剩余狀況更加突出，大批農(nóng)民為改善生活，在城鎮(zhèn)沒(méi)有就業(yè)限制的情況下自發(fā)地流向城市。但建國(guó)初期的工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市究竟的容納量畢竟有限，為此，政府采取措施開(kāi)始限制農(nóng)民進(jìn)城尋找工作。1952年7月25日，政務(wù)院《關(guān)于勞動(dòng)就業(yè)問(wèn)題的決定》指出：“農(nóng)村剩余勞動(dòng)力無(wú)組織無(wú)計(jì)劃地盲目地向城市流動(dòng)，這增加了城市中的失業(yè)和半失業(yè)現(xiàn)象?！雹車?guó)家因城市與工業(yè)發(fā)展需要吸收的勞動(dòng)力工作必須有計(jì)劃有步驟地進(jìn)行，“故必須大力說(shuō)服農(nóng)民，以克服農(nóng)民盲目地向城市流動(dòng)的情緒。”⑤為解決大城市的失業(yè)問(wèn)題，地方黨委“應(yīng)適當(dāng)勸阻農(nóng)民入城”。⑥同時(shí)還在就業(yè)上進(jìn)行政策限制，1953年4月17日，政務(wù)院《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示》規(guī)定：任何單位和企業(yè)未經(jīng)勞動(dòng)部門許可，都不得擅自去農(nóng)村招收員工。1954年3月，內(nèi)務(wù)部與勞動(dòng)部又聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于繼續(xù)貫徹〈勸止農(nóng)民盲目流入城市〉的指示》，重申對(duì)農(nóng)民向城市流動(dòng)與遷徙的限制。1952～1954年期間，國(guó)家有關(guān)部門先后出臺(tái)10余個(gè)政策，試圖阻止農(nóng)民盲目流向城市，但成效并不顯著。

為了保證我國(guó)工業(yè)化的順利進(jìn)行和城鎮(zhèn)居民基本生活物資供應(yīng)，1953年國(guó)家對(duì)糧食生產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策，⑦1955年8月，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布了關(guān)于“市鎮(zhèn)糧食供應(yīng)”和“農(nóng)村糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”的兩個(gè)暫行辦法，將居民戶口與糧食供應(yīng)直接聯(lián)系起來(lái)，⑧從而切斷了盲目流動(dòng)人口在城市的生活必需品的獲得，從糧食等基本生活物資供應(yīng)方面阻止農(nóng)村流動(dòng)人口進(jìn)城。在城鎮(zhèn)戶籍管理方面，1955年11月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，將“農(nóng)業(yè)人口”與“非農(nóng)業(yè)人口”作為人口統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。由此，按“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”進(jìn)行劃分與管理的二元戶籍管理體制正式確立。

1956年初，由于農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的急躁冒進(jìn)以及在糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷中購(gòu)了過(guò)頭糧，同時(shí)，少數(shù)地區(qū)又發(fā)生了嚴(yán)重自然災(zāi)害，導(dǎo)致災(zāi)民大批外流，對(duì)城市的正常生活造成了嚴(yán)重沖擊，全國(guó)范圍內(nèi)的“盲流”問(wèn)題日益嚴(yán)重。為此，國(guó)務(wù)院在1956年底至1957年底，發(fā)布了五個(gè)重要文件，阻止農(nóng)村人口盲目進(jìn)城。⑨主要內(nèi)容有：（1）城市各行業(yè)和部門不得私自招用農(nóng)村勞動(dòng)力，農(nóng)業(yè)社、農(nóng)村政府機(jī)關(guān)和團(tuán)體不得私自介紹農(nóng)民進(jìn)城找工作。（2）各交通部門要設(shè)立檢查站嚴(yán)格查驗(yàn)進(jìn)城車票，無(wú)故不得進(jìn)城；民政部門要加強(qiáng)收容工作，嚴(yán)禁農(nóng)民在城市乞討，如發(fā)現(xiàn)應(yīng)立即遣返原籍；公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格城市戶籍管理，不得給農(nóng)民發(fā)給暫住證件，并進(jìn)行入戶訪問(wèn)查證；糧食部門要嚴(yán)格管理，不得向沒(méi)有城市戶口的人員供應(yīng)糧食。（3）對(duì)現(xiàn)有工礦企業(yè)進(jìn)行排查，如有不符合政策的農(nóng)村流動(dòng)人口臨時(shí)用工，立即清退。

由于1956年《新憲法》剛剛頒布，我國(guó)公民還有自由遷移的權(quán)利，相關(guān)政策的頒布未能達(dá)到阻止農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的預(yù)期效果。因而，在1958 年12月，《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》發(fā)布，將新中國(guó)成立以來(lái)逐漸形成的限制人口流動(dòng)政策和城鄉(xiāng)分隔的戶口登記制度以法律的形式固定下來(lái)，并與糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策、指令性計(jì)劃用工政策、城市福利制度共同構(gòu)建成了中國(guó)獨(dú)特的二元社會(huì)體制。

實(shí)際上，僅有《戶口登記條例》國(guó)家難以完全制止農(nóng)民流向城市，因此，政府同時(shí)采取了一系列與之相關(guān)的政策作為《戶口登記條例》的補(bǔ)充措施。包括憑戶口發(fā)糧油票證的糧油供應(yīng)制度，憑戶口申請(qǐng)就業(yè)的就業(yè)制度，憑戶口取得社會(huì)保障制度等。并且，這三個(gè)制度與戶籍制度相結(jié)合，確定了從事不同職業(yè)的公民身份等級(jí)。國(guó)家從人口流動(dòng)到口糧供應(yīng)，從勞動(dòng)力就業(yè)到社會(huì)福利保障待遇，從義務(wù)教育到職業(yè)培訓(xùn)，從政治參與到選舉權(quán)平等，采取各種措施限制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)，并充分發(fā)揮了國(guó)家制度體系控制工業(yè)化、城市化進(jìn)程的社會(huì)功能，用僵死的社會(huì)政策徹底阻斷了人口的自然流動(dòng)。

城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)制度的確定，是國(guó)家“重城市，輕農(nóng)村”政策發(fā)展的必然結(jié)果。雖然它對(duì)保證建國(guó)初期工業(yè)化發(fā)展和順利進(jìn)行具有重要作用，但嚴(yán)重地?fù)p害了農(nóng)民的利益，是中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡性的制度表現(xiàn)，這種政策持之以恒，使我國(guó)城鄉(xiāng)利益格局日益固化。

三、從職業(yè)限制到社會(huì)管制：1958～1977年農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和農(nóng)村社會(huì)管理問(wèn)題

（一）1958～1977年期間的農(nóng)村人口流動(dòng)狀況

由于“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)的沖擊，嚴(yán)格控制城市人口的政策被趕超英美西方國(guó)家工業(yè)化的發(fā)展方針擱置一邊，《戶口登記條例》因此并沒(méi)有得到有關(guān)部門的認(rèn)真實(shí)施。同時(shí)因“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)，城市急需大量勞動(dòng)力，也使農(nóng)村人口紛紛涌入城市。1958年6月，中共中央決定：今后勞動(dòng)力招收調(diào)劑工作，由省、市、自治區(qū)黨委負(fù)責(zé)管理。招收計(jì)劃經(jīng)省、市、自治區(qū)黨委確定后即可執(zhí)行，不必經(jīng)中央批準(zhǔn)。在中央指示精神鼓勵(lì)下，各地的招工審批權(quán)限層層下放，各地的城市不顧實(shí)際需要招收了大量具有農(nóng)民身份的職工?！按筌S進(jìn)”中的管理體制下放，特別是勞動(dòng)就業(yè)管理權(quán)的下放，也給農(nóng)民成為市民提供了機(jī)會(huì)。主要表現(xiàn)為全國(guó)城鎮(zhèn)人口大幅增加，從 1957年底的9949萬(wàn)猛增到1960年的1.3億多，城鎮(zhèn)人口比重提高4個(gè)百分點(diǎn)（1960年達(dá)到19.3%），吃“商品糧”的人口比例從15%左右提高到近20%。⑩1960年，由于自然災(zāi)害導(dǎo)致我國(guó)糧食連年大幅度減產(chǎn)，饑荒威脅著數(shù)千萬(wàn)農(nóng)村人口的生命，農(nóng)村的生存危機(jī)終于出現(xiàn)，大量農(nóng)民被迫向城鎮(zhèn)尋找活路。同時(shí)，“大躍進(jìn)”式的工業(yè)發(fā)展也收效甚微，在工業(yè)和農(nóng)業(yè)雙重困境的壓力下，國(guó)家開(kāi)始動(dòng)員城市人口下鄉(xiāng)。1961～1963年，全國(guó)共精簡(jiǎn)職工2000萬(wàn)人，壓縮城市人口2600萬(wàn)人。為了徹底封死農(nóng)村人口進(jìn)城，公安部在1962年12月8日發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)戶口管理工作的意見(jiàn)》，其中，“對(duì)農(nóng)村遷往城市的，必須嚴(yán)格控制?！睆拇藝?guó)家從戶籍管理方面加緊了對(duì)城市尤其大城市人口的特別控制。另外，從1962年開(kāi)始，不但農(nóng)村人口不得進(jìn)城就業(yè)，而且，國(guó)家為解決日益緊張的城市居民的工作問(wèn)題，在“接受貧下中農(nóng)再教育”的旗號(hào)下，1600多萬(wàn)知識(shí)青年從城市派發(fā)到農(nóng)村，與農(nóng)民爭(zhēng)奪僅有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源，使農(nóng)民的生活更加困苦。

（二）合作化運(yùn)動(dòng)實(shí)質(zhì)上是對(duì)農(nóng)民進(jìn)行了職業(yè)限制

在農(nóng)村進(jìn)行社會(huì)主義公有制改造是革命勝利后黨和國(guó)家面臨的重要任務(wù)，其方法是向前蘇聯(lián)學(xué)習(xí)，建立農(nóng)業(yè)合作社。一方面，通過(guò)土地所有制改造，運(yùn)用集體所有的方式將土地的所有權(quán)置于國(guó)家的控制之下；另一方面，可以將分散的農(nóng)民組織起來(lái)，便于統(tǒng)一進(jìn)行社會(huì)管理。由于個(gè)體農(nóng)民的天然秉性，總想依靠自己的辛勤勞動(dòng)發(fā)家致富，但實(shí)際上只有少數(shù)能做到，大多數(shù)農(nóng)民會(huì)因無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)破產(chǎn)，導(dǎo)致兩極分化。而且小農(nóng)經(jīng)濟(jì)勞動(dòng)生產(chǎn)率低，積累微薄，有時(shí)連簡(jiǎn)單再生產(chǎn)也難以維持。個(gè)體小農(nóng)經(jīng)濟(jì)難以為大規(guī)模的工業(yè)現(xiàn)代化提供糧食、原料和勞動(dòng)力市場(chǎng)，由此，黨和國(guó)家鼓勵(lì)和引導(dǎo)廣大農(nóng)民走互助合作的道路。

我國(guó)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)采取了生產(chǎn)互助組，初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，再到高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社這種形式。在生產(chǎn)互助組里，個(gè)體農(nóng)民是土地、勞動(dòng)工具、勞動(dòng)力的所有者，通過(guò)生產(chǎn)互助組，互相換工，克服勞動(dòng)力和耕畜占有多寡的矛盾，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高。在初級(jí)合作社，通過(guò)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)合作，克服了互助組分散經(jīng)營(yíng)的缺點(diǎn)。在高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，農(nóng)民的勞動(dòng)產(chǎn)品在扣除生產(chǎn)中的物質(zhì)消耗和納稅后，完全按勞分配。值得指出的是，互助組和初級(jí)社形式是以承認(rèn)個(gè)人對(duì)勞動(dòng)力支配權(quán)和生產(chǎn)資料（土地、耕畜）所有權(quán)為前提的，但高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社形式基本上否定了這兩種權(quán)利，一是生產(chǎn)資料（土地、耕畜）所有權(quán)歸集體，二是個(gè)人勞動(dòng)權(quán)由集體支配。國(guó)家通過(guò)集體所有制形式對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)資料和勞動(dòng)權(quán)進(jìn)行了制度限制。農(nóng)民能否發(fā)展不在于合作化這種形式的好壞，而在于集體化改變了原有的農(nóng)民之間、集體與個(gè)人之間、國(guó)家與農(nóng)民之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，進(jìn)而完成了政府對(duì)農(nóng)民的職業(yè)限制和社會(huì)管制，堵死了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者向現(xiàn)代工人的轉(zhuǎn)變渠道。

（三）人民公社強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)民職業(yè)流動(dòng)的社會(huì)管制

1958年開(kāi)始實(shí)行的人民公社體制，對(duì)農(nóng)村的生產(chǎn)生活、分配和消費(fèi)活動(dòng)進(jìn)行了全方位的支配，進(jìn)一步強(qiáng)化了國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的管制。人民公社既是一級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)，又是經(jīng)濟(jì)單位；既是勞動(dòng)組織，又是一種高度集權(quán)的、具有準(zhǔn)軍事化性質(zhì)的社會(huì)管理體制。在經(jīng)濟(jì)上，實(shí)行人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)，在政治上，實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，農(nóng)村的事都由公社說(shuō)了算。直至1978年，全國(guó)人民公社總數(shù)有54000多個(gè)。

人民公社體制是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)層面實(shí)行社會(huì)國(guó)家化、經(jīng)濟(jì)計(jì)劃化和公共事業(yè)合作化的產(chǎn)物，是多種制度功能的集成。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度功能上說(shuō)，包含了生產(chǎn)合作、供銷合作、信用合作、醫(yī)療教育合作、社隊(duì)企業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，由鄉(xiāng)村干部對(duì)農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)決策活動(dòng)進(jìn)行直接行政干預(yù)。在社會(huì)管理功能上說(shuō)，包括農(nóng)產(chǎn)品分配、醫(yī)療教育事業(yè)發(fā)展、日常村務(wù)管理、社會(huì)治安保障等。在人民公社體制下，農(nóng)民什么時(shí)候勞動(dòng)、勞動(dòng)的對(duì)象和方式是什么，都由生產(chǎn)隊(duì)分配，農(nóng)民按規(guī)定獲得工分，并作為糧食等必需物資的分配依據(jù)。農(nóng)民的日常生活、社會(huì)活動(dòng)都由組織安排。農(nóng)民要按照生產(chǎn)隊(duì)的指派出工，即使到隊(duì)辦企業(yè)做工，也是由公社或生產(chǎn)大隊(duì)指派；農(nóng)民外出打工必需獲得生產(chǎn)大隊(duì)的批準(zhǔn)，甚至在自留地里種什么都要得到生產(chǎn)隊(duì)的同意。嚴(yán)格的社會(huì)管理制度，使農(nóng)民幾乎喪失了支配自身生活、勞動(dòng)的權(quán)利，個(gè)人完全成為集體的附屬物。因而，在人民公社體制建立前的大量農(nóng)村人口流向城市的狀況不復(fù)存在，從而實(shí)現(xiàn)了國(guó)家通過(guò)基層政權(quán)對(duì)農(nóng)民的全方位控制。

改革開(kāi)放后，人民公社體制嚴(yán)重脫離農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展實(shí)際的弊端越來(lái)越突出，于是，一些地方悄悄地搞起了各種形式的責(zé)任制。1980年6月，四川省廣漢縣向陽(yáng)公社在前期工商聯(lián)合公司的基礎(chǔ)上，將公社組織一分為三：鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府、農(nóng)工商總公司。1982年憲法用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)取代人民公社管理體制，宣告了延續(xù)24年的鄉(xiāng)村政社合一的人民公社體制歷史的終結(jié)。

隨著政社合一的農(nóng)村社會(huì)管理體制的解體，農(nóng)民重新獲得了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和流動(dòng)自由。一是農(nóng)民不再是集體的附屬物――社員，而是一個(gè)可自由選擇職業(yè)的勞動(dòng)者；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者，對(duì)農(nóng)民的社會(huì)控制力大大削弱；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再參與農(nóng)民的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，勞動(dòng)什么，怎樣勞動(dòng)，勞動(dòng)地點(diǎn)在哪里，由農(nóng)民自主支配；四是村民自治制度使農(nóng)民對(duì)村務(wù)管理有了更多的發(fā)言權(quán)和選擇權(quán)，農(nóng)民有了現(xiàn)代民主社會(huì)公民的基本權(quán)利。

四、新中國(guó)前三十年農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)政策得失探討

我國(guó)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)權(quán)利的喪失及限制政策的形成和發(fā)展，既有當(dāng)時(shí)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也有黨對(duì)農(nóng)民權(quán)利的忽視和對(duì)農(nóng)民本質(zhì)屬性判斷失誤的問(wèn)題。

第一，怎樣在農(nóng)村建設(shè)社會(huì)主義，我黨的方針是向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)，實(shí)行農(nóng)業(yè)集體化，統(tǒng)一生產(chǎn)，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。國(guó)家通過(guò)初級(jí)合作社、高級(jí)合作社、人民公社化這種形式，雖然在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率有較大提高，但在社會(huì)管理方面大大強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的控制。在嚴(yán)格管制沒(méi)有個(gè)人的自由情況下的勞動(dòng)，人的積極性怎能有效發(fā)揮，必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低下，使整個(gè)國(guó)家基本的日常生活物資（特別是糧、棉、油）供應(yīng)緊張，進(jìn)而拖了工業(yè)現(xiàn)代化的后腿。

第二，保證城市和重工業(yè)發(fā)展是鞏固新生革命政權(quán)的需要，沒(méi)有強(qiáng)大的國(guó)民經(jīng)濟(jì)就無(wú)以保證社會(huì)主義事業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展，這有合理的一面；但片面強(qiáng)調(diào)工業(yè)和城市發(fā)展，忽視農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民發(fā)展，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下和不同身份居民的巨大差別。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，雖然工業(yè)和城市得到了較快發(fā)展，但這種發(fā)展以犧牲農(nóng)民的利益為前提，離開(kāi)了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的支撐，發(fā)展的基礎(chǔ)不穩(wěn)固，結(jié)果不但農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率得不到較快發(fā)展，而且由于工業(yè)和城市發(fā)展得不到農(nóng)產(chǎn)品的支援，使城鎮(zhèn)居民生活艱難，反過(guò)來(lái)不得不重新考慮發(fā)展農(nóng)業(yè)的問(wèn)題

第三，黨對(duì)農(nóng)民本身的經(jīng)濟(jì)屬性判斷也有誤差。把農(nóng)民看成小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的天然產(chǎn)物，必須進(jìn)行社會(huì)主義改造，實(shí)行合作化運(yùn)動(dòng)，走集體主義道路，實(shí)現(xiàn)人民公社制度。實(shí)際上，根據(jù)改革開(kāi)放后的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)農(nóng)民的社會(huì)主義改造的方式可以多種多樣的，如通過(guò)工業(yè)和城市的發(fā)展，將一部分農(nóng)民轉(zhuǎn)移進(jìn)城，用市場(chǎng)化方式導(dǎo)入現(xiàn)代制造業(yè)、建筑業(yè)等進(jìn)行鍛煉，逐步轉(zhuǎn)化成現(xiàn)代工人，并非一定要在農(nóng)村就地進(jìn)行合作化改造。

第四，農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)既是社會(huì)公正公平正義的必然要求，也是促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力不斷提高的重要源泉，這是西方國(guó)家現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展史業(yè)已證明了的真理。當(dāng)然由于中國(guó)人口多、耕地少、就業(yè)壓力較大，在一定時(shí)期控制人口流向也許能減輕城市的壓力，但強(qiáng)力控制人口流動(dòng)并不能真正解決社會(huì)問(wèn)題，唯有城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展才能解決人口壓力。改革開(kāi)放以來(lái)的農(nóng)民工大量涌入城市，并沒(méi)有使中國(guó)的發(fā)展進(jìn)程遲緩，反而促進(jìn)了城市化進(jìn)程。日本、韓國(guó)等并沒(méi)有限止農(nóng)民進(jìn)城，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展卻比較快。這充分說(shuō)明，改革開(kāi)放以來(lái)的對(duì)外開(kāi)放、工業(yè)現(xiàn)代化、城市化發(fā)展等方法和路徑才是解決我國(guó)農(nóng)村人口流向城市問(wèn)題的正確之路。

第五，1984年，中國(guó)共產(chǎn)黨調(diào)整了農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)政策，允許農(nóng)民自帶口糧在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)工作，為此打開(kāi)的城市大門，使農(nóng)民重獲職業(yè)選擇自由，形成了中國(guó)歷史上最波瀾壯闊的農(nóng)民工社會(huì)流動(dòng)，促進(jìn)了我國(guó)工業(yè)的快速發(fā)展和城市的持續(xù)繁榮。我們回顧黨的農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)政策演變歷史，分析從限制走向開(kāi)放的原因和過(guò)程，認(rèn)為

“三農(nóng)”問(wèn)題的核心之一就是農(nóng)民自由就業(yè)權(quán)的保護(hù)問(wèn)題。

［注釋］

① 《中國(guó)財(cái)政統(tǒng)計(jì)（1950～1985）》，中國(guó)財(cái)政出版社1987年版，第66頁(yè)。

②參見(jiàn)武力：《社會(huì)主義改造完成后引入市場(chǎng)機(jī)制的先聲》，《當(dāng)代中國(guó)史研究》2007年第5期。

③《1986年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社1986年版，第43頁(yè)。

④《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（第三冊(cè)），第286～287頁(yè)。

⑤ 同上，第293頁(yè)。

⑥ 參見(jiàn)《陳云文選》（第2卷），人民出版社1995年版，第190頁(yè)。

⑦ 1953年10月16日，中共中央作出《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購(gòu)與計(jì)劃供應(yīng)的決議》，確定在12月初在全國(guó)范圍內(nèi)糧食的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷。11月23日，《政務(wù)院關(guān)于糧食的計(jì)劃收購(gòu)與計(jì)劃供應(yīng)的命令》發(fā)布，規(guī)定了實(shí)行糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的具體辦法。參見(jiàn)《陳云文選》（第2卷），人民出版社1995年版，第203頁(yè)。

⑧參見(jiàn)《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（第七冊(cè)），第115～133頁(yè)。

⑨ 1956年12月30日國(guó)務(wù)院的《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，1957年3月2日國(guó)務(wù)院的《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的補(bǔ)充指示》，1957年9月14日的國(guó)務(wù)院《關(guān)于防止農(nóng)民盲目流入城市的通知》，1957年12 月13日，國(guó)務(wù)院的《關(guān)于各單位從農(nóng)村中招用臨時(shí)工的暫行規(guī)定》，1957年12月18日的中共中央和國(guó)務(wù)院《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》。

⑩ 肖冬連：《中國(guó)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)形成的歷史考察》，《中共黨史研究》2005年第1期。

責(zé)任編輯：劉華安

D669.2

A

1008-4479（2016）01-0080-05

2015-05-14

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“農(nóng)民工城市化發(fā)展機(jī)制與評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究”（編號(hào)：12BRK005）；浙江農(nóng)林大學(xué)中國(guó)農(nóng)民發(fā)展研究中心課題“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中浙江有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化研究（編號(hào)：13NFYY10）”。

楊黎源，中共寧波市委黨校研究員，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)民工問(wèn)題。