上海市建設用地減量化運作機制研究

王克強，馬克星，劉紅梅（1.上海財經(jīng)大學公共政策與治理研究院，上海 004；.上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院，上海 004；.上海師范大學商學院，上海 004）

上海市建設用地減量化運作機制研究

王克強1，2，馬克星2，劉紅梅3
（1.上海財經(jīng)大學公共政策與治理研究院，上海 200433；2.上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院，上海 200433；3.上海師范大學商學院，上海 200234）

研究目的：系統(tǒng)總結(jié)上海市建設用地減量化的運作機制，提出減量化機制完善方向。研究方法：描述分析和政策分析方法。研究結(jié)果：“五量調(diào)控”是上海市建設用地減量化的基礎運作機制；資本深化和技術積累是上海市建設用地減量化的驅(qū)動機制；建設用地減量化與規(guī)劃發(fā)展空間需進行動態(tài)優(yōu)化；指標轉(zhuǎn)移機制較為完善，指標使用形式多樣；市場與政府宏觀調(diào)控相結(jié)合推進了減量化；實現(xiàn)了土地發(fā)展權的還原。建設用地減量化是對現(xiàn)行土地管理制度的創(chuàng)新發(fā)展，還需在相關政策配套方面進一步完善。研究結(jié)論：上海市建設用地減量化吸收和借鑒國內(nèi)其他省市建設用地管理創(chuàng)新經(jīng)驗，是國家土地管理政策基礎上的發(fā)展創(chuàng)新，提供了一個解決建設用地配置效率與公平矛盾的新視角。

土地管理；建設用地；減量化；運作機制

1　引言

上海城市發(fā)展面臨著生態(tài)化、人文化、網(wǎng)絡化、社會化、數(shù)據(jù)化、法制化6個“新常態(tài)”特征［1］。建設用地減量化政策是上海市國土規(guī)劃和管理在現(xiàn)有土地管理框架下的制度創(chuàng)新，通過基于存量建設用地優(yōu)化調(diào)整的資源配置方式，解決上海市建設用地實際需求量大、增量過快，同時又存在存量過多、用地效率相對較低的實際問題，以實現(xiàn)“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”即“五量調(diào)控”的土地利用總目標。對上海市建設用地減量化運作機制的研究有助于建設用地減量化政策的完善和減量化經(jīng)驗的總結(jié)推廣。

2　文獻評述

土地是社會、經(jīng)濟發(fā)展的重要載體，社會和經(jīng)濟發(fā)展很大程度上依賴建設用地增長。當一個國家或地區(qū)發(fā)展到一定程度后，都會采取一定的措施，控制建設用地過度增長，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)［2］。美國俄勒岡州首創(chuàng)了城市增長界線（Urban Growth Boundaries，UGBs），芝加哥都市區(qū)嚴格限制城市增長邊界，以提高土地的集約利用程度［3］；馬里蘭州提出“精明增長”，強調(diào)對城市外圍有所控制，注重發(fā)展現(xiàn)有城區(qū)［4］，鼓勵再開發(fā)工業(yè)棄置地。緊湊城市理念在歐洲獲得了廣泛認同，是西方國家應對城市建設用地擴張的一種可持續(xù)發(fā)展策略［5-6］。日本在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型時期，轉(zhuǎn)變了土地利用方式，實現(xiàn)建設用地的總量控制和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，如日本從重工業(yè)為主轉(zhuǎn)為知識密集型產(chǎn)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)升級使工業(yè)用地的集約程度顯著提高［7］，政府實行土地高度集約發(fā)證。此外，日本經(jīng)歷了大規(guī)模的町村合并，對控制建設用地總量，合理布局用地結(jié)構(gòu)都有積極意義。

多數(shù)國家和地區(qū)都是基于發(fā)展理念限制建設用地的過度擴張，在全域范圍推行建設用地總量規(guī)劃減少的比較少，而中國上海市是第一個在全域范圍開展建設用地減量化政策的省級市。上海市明確提出建設用地減量化的時間較短，目前文獻對上海建設用地減量化的研究相對較少。莊少勤［1］將“減量化”視為土地增量管理的關鍵點；董祚繼［8］以上海松江區(qū)為例，從必要性、操作和資金平衡等方面總結(jié)了建設用地減量化的實施路徑；顧守柏等［9］對“198”區(qū)域建設用地減量化的政策設計進行了總結(jié)；劉紅梅等［10］分析了建設用地減量化的內(nèi)涵、必要性和理論基礎，總結(jié)了建設用地減量化經(jīng)驗。

現(xiàn)有研究主要集中在上海市建設用地減量化的必要性、對經(jīng)濟社會的影響以及進一步推進減量化政策等方面，而對建設用地減量化的運行機制研究較少，對該方面的研究亟待深入。為此，本文將重點研究上海市建設用地減量化機制的建立和存在的問題，提出上海市建設用地減量化運作機制完善的方向。

3　上海市建設用地減量化的機制

3.1 上海市建設用地“五量調(diào)控”的基礎運作機制

上海市建設與發(fā)展中，大量建設項目需要落地，需要占用近郊農(nóng)村土地，而每年下?lián)艿男略鼋ㄔO用地指標（即計劃指標）不能滿足建設的需要，“耕地總量動態(tài)平衡”還要求占用耕地時“占一補一”。若沒有建設用地指標和耕地占補平衡指標，項目就無法落地①若建設項目只占用非耕農(nóng)用地，僅需要建設用地指標即可，但現(xiàn)實中建設項目落地，多難以避免占用部分耕地。。建設用地減量化政策把郊野地區(qū)低效建設用地復墾為耕地，并將產(chǎn)生的建設用地指標和耕地占補平衡指標用于集建區(qū)和類集建區(qū)建設，復墾后的耕地所有權保持不變。

新常態(tài)下的經(jīng)濟增長是質(zhì)量效益性增長［11］，上海市建設用地減量化以城鄉(xiāng)建設用地結(jié)構(gòu)統(tǒng)籌優(yōu)化為基本目標，通過建設用地指標和耕地占補平衡指標將郊野地區(qū)分散低效的建設用地轉(zhuǎn)移到集中建設區(qū)和類集建區(qū)，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、要素優(yōu)化組合和產(chǎn)業(yè)集聚。

建設用地減量化過程，即為“五量調(diào)控”的土地利用目標實現(xiàn)的過程。如圖1所示，通過對低效的農(nóng)村宅基地、工礦倉儲用地和其他建設用地的減量復墾，位置固定的建設用地轉(zhuǎn)化為可流轉(zhuǎn)的建設用地指標和耕地占補平衡指標（即減量化“雙指標”），為存量建設用地優(yōu)化提供可能；減量化指標根據(jù)土地邊際收益，配置到產(chǎn)出效益高的區(qū)域，同時對復墾耕地和周邊農(nóng)用地進行綜合整治，實現(xiàn)流量增效；最終存量建設用地轉(zhuǎn)移到集建區(qū)和類集建區(qū)，建設用地布局結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，耕地質(zhì)量提高。盤活低效建設用地存量，為新增建設用地遞減提供了可能，最終實現(xiàn)建設用地“零增長”，甚至是“負增長”，完成建設用地總量鎖定目標。

圖1中有三個層次，第一個層次是“存量優(yōu)化—空間騰讓”，即低效利用的建設土地，放棄建設用地的“身份”，改變?yōu)檗r(nóng)業(yè)用地或生態(tài)用地，騰讓出的指標得到認可，可挪到其他地方使用或賣給他人；或現(xiàn)有的建設用地身份不變，但要升級，單位建設用地上容納更多的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，取得更高的產(chǎn)出，和周圍更好地和諧發(fā)展。第二個層次是“流量增效—空間落地”，通過建立指標交易機制和政府的宏觀規(guī)劃和調(diào)控機制，使騰挪出的建設用地指標在空間上進一步優(yōu)化落地。第三個層次是“質(zhì)量提高—達到目的”，通過建設用地和農(nóng)業(yè)用地及生態(tài)用地各自內(nèi)部及相互間的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地生產(chǎn)能力提高、生態(tài)用地生態(tài)環(huán)保功能提高和得以落地、建設用地更好地滿足發(fā)展需求，實現(xiàn)工業(yè)化、城市化、生態(tài)化、綠色化、現(xiàn)代化、宜居化的多重目標。

3.2 建設用地減量化驅(qū)動機制

在經(jīng)濟發(fā)展初期，基本生產(chǎn)要素是發(fā)展優(yōu)勢的重要來源，生產(chǎn)要素的擴張會隨著經(jīng)濟的發(fā)展而加劇。達到臨界水平之后，隨著資本深化和技術積累，經(jīng)濟發(fā)展就會面臨發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，通過技術效應、結(jié)構(gòu)效應等的積極作用，實現(xiàn)從粗放型增長轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型增長，生產(chǎn)要素投入將逐步減少，形成資源環(huán)境“庫茲涅茲曲線”。

圖1　上海市建設用地減量化政策土地利用模式圖（規(guī)劃空間不調(diào)整）Fig.1　The model of construction land reduction in Shanghai City without the dynamically optimize the developing area

資本深化和技術積累，推進經(jīng)濟發(fā)展從粗放型轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型，是建設用地減量化的內(nèi)在驅(qū)動機制。建設用地減量化將技術進步和資本積累緊密結(jié)合，使經(jīng)濟發(fā)展擺脫對土地資源的依賴。通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、合理化、高級化推動產(chǎn)業(yè)升級，通過產(chǎn)業(yè)升級減少土地資源消耗［10］。

3.3 建設用地減量化與規(guī)劃發(fā)展空間動態(tài)優(yōu)化機制

在上海，耕地轉(zhuǎn)化為建設用地，必須有建設用地指標和耕地占補平衡指標，并落在規(guī)劃發(fā)展空間內(nèi)。城市開發(fā)邊界一旦劃定，整個規(guī)劃期內(nèi)就確定了區(qū)域的發(fā)展空間。減量化指標在不同區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的轉(zhuǎn)移，一段時間后，可能出現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域發(fā)展空間用完，即使可以購買到用地指標，也沒有發(fā)展空間可以落地，而經(jīng)濟發(fā)展落后區(qū)域，規(guī)劃發(fā)展空間大面積閑置。規(guī)劃發(fā)展空間與區(qū)域發(fā)展配置的不協(xié)調(diào)，將會影響全市整體的發(fā)展建設。因此，規(guī)劃空間必然會根據(jù)減量化指標交易情況進行一定的彈性調(diào)整，如圖2所示。

目前，上海市各區(qū)縣均有部分規(guī)劃發(fā)展空間，建設用地指標和耕地占補平衡指標還有落地空間，但隨著建設項目和減量化的推進，減量化所得指標與規(guī)劃空間的不匹配狀況將會逐漸顯現(xiàn)。因此需要將減量化指標轉(zhuǎn)移與規(guī)劃發(fā)展空間調(diào)整相結(jié)合，對規(guī)劃空間進行動態(tài)調(diào)整。動態(tài)調(diào)整包含三種可能方式：一是在下一輪規(guī)劃時進行調(diào)整，由于規(guī)劃的長期性，這種情況下，規(guī)劃發(fā)展空間長期不變，可能出現(xiàn)規(guī)劃空間與減量化指標脫節(jié)的問題；二是在減量化指標轉(zhuǎn)移時，對規(guī)劃空間進行同步動態(tài)調(diào)整，將規(guī)劃空間從減量化指標轉(zhuǎn)出區(qū)域直接調(diào)整到轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)域；三是根據(jù)年度減量化指標轉(zhuǎn)移狀況，市級部門對規(guī)劃空間統(tǒng)籌調(diào)整。

圖2　上海市建設用地減量化政策土地利用模式圖（規(guī)劃空間調(diào)整）Fig.2　The model of construction land reduction in Shanghai City with the dynamically optimize the developing area

3.4減量化指標轉(zhuǎn)移機制

建設用地減量化的實質(zhì)是建設用地指標轉(zhuǎn)移并優(yōu)化配置，那么，一個建設用地減量化項目能夠有序運行必須具備4個要素條件：減量化區(qū)域、建新區(qū)域、減量化指標的量化以及指標使用方式。

（1）減量化區(qū)域：即低效建設用地減量復墾區(qū)域。基本位于上海市“兩規(guī)合一”規(guī)劃城鎮(zhèn)用地范圍外，其主體是集中建設區(qū)外擬拆除的各類農(nóng)村建設用地，主要為“高投入、高能耗、高污染、低效益”的工礦倉儲用地、零散布局的農(nóng)村宅基地和相應的配套建設用地。

（2）建新區(qū)域：即上海市建設用地減量化指標使用區(qū)域，主要為上海市的集中建設區(qū)和建設用地減量獲得的類集建區(qū)空間。集建區(qū)是規(guī)劃期內(nèi)城鎮(zhèn)集中建設和產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的引導建設區(qū)域。根據(jù)郊野單元規(guī)劃原則，類集建區(qū)是指利用存增轉(zhuǎn)化規(guī)模落圖的建設用地規(guī)劃空間，選址一般緊鄰集建區(qū)集中連片成規(guī)模建設，空間規(guī)模原則上控制在減量化建設用地面積的1/3以內(nèi)，原則上不納入工業(yè)區(qū)塊。

（3）減量化指標的量化：建設用地減量化指標認定以“二調(diào)”為底版，產(chǎn)生的建設用地指標為“二調(diào)”底版認定的減量化區(qū)域減量的所有建設用地總面積；耕地占補平衡指標為減量化區(qū)域減量后實際復墾出的耕地面積，通常為減量建設用地面積的85%—95%。指標轉(zhuǎn)移以平面轉(zhuǎn)移的形式進行，轉(zhuǎn)移的是土地開發(fā)的權利，建新區(qū)域的開發(fā)強度在轉(zhuǎn)移時沒有要求，建新區(qū)域開發(fā)強度，以其編制的控制性詳細規(guī)劃予以控制。

上海市建設用地減量化后指標的使用可分為指標自用、指標收購和指標交易三種模式。

（1）指標自用模式。上海市集中建設區(qū)內(nèi)仍有較大面積農(nóng)用地和未利用地，根據(jù)郊野單元規(guī)劃編制的獎勵政策，建設用地減量后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可獲得減量化建設用地面積1/3以內(nèi)的類集建區(qū)的空間①在上海市新一輪城市規(guī)劃中，集中建設區(qū)和類集建區(qū)將合并到城市開發(fā)邊界內(nèi)，以控制城市規(guī)模的擴張。。建設用地減量化后，減量化鄉(xiāng)鎮(zhèn)為提高本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平，將減量化指標優(yōu)先用于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)集建區(qū)和類集建區(qū)建設，剩余指標才會用于區(qū)域間的平衡。

（2）指標收購模式。減量化指標多于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設需求時，多余的指標將由市或者區(qū)（縣）收購。各區(qū)縣均制定了減量化指標收購政策，而市級尚未明確出臺指標收購政策，根據(jù)調(diào)研，市級政府有收購減量化指標的意愿。市級政府收購指標，一方面可滿足市級項目落地對用地指標的需要，另一方面，可用于對未來指標交易市場的調(diào)控。區(qū)縣收購指標后，首先統(tǒng)籌用于區(qū)縣范圍內(nèi)集中建設區(qū)和類集建區(qū)的建設，剩余進行區(qū)縣之間的調(diào)劑，獲得指標交易收益。目前，上海市還沒有明確的跨區(qū)縣指標交易政策，根據(jù)調(diào)研，建設需要的土地指標較少而減量化潛力相對較大的區(qū)縣，如崇明縣、金山區(qū)等，建設需要指標多而減量化潛力相對較小的區(qū)縣，如閔行區(qū)、寶山區(qū)等，具有指標跨區(qū)縣交易的強烈意愿。

（3）指標自由交易模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還不能作為獨立主體進行減量化指標跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)縣的自由交易。減量化指標除自用外，剩余指標只能由所在區(qū)縣收購，而收購價格普遍較低，如奉賢區(qū)制定的“雙指標”收購價格最高為80萬元/畝，松江區(qū)對工礦倉儲用地減量化凈增的“雙指標”按80萬元/畝給予補貼，對宅基地減量化凈新增的“雙指標”按120萬元/畝給予補貼，僅能在一定程度上彌補建設用地減量化成本。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)減量化指標可以自由交易，則指標剩余的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可選擇將指標出售給指標價格更高的區(qū)縣或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可獲得更多的資金收入，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)減量化的積極性②上海市正在研究減量化指標的跨區(qū)域交易，交易主體是鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）還是區(qū)（縣），目前仍在研究探索。。

3.5 市場與政府的宏觀調(diào)控相結(jié)合的減量化推進機制

在減量化工作初始階段，社會和公眾對減量化工作的認識和參與度不高，政府必須承擔起減量化推進和調(diào)控的主導作用，加大宣傳，推進試點，協(xié)調(diào)各部門關系，調(diào)動社會力量積極參與。政府主導具有多方面的優(yōu)勢：

（1）政府主導能有效協(xié)調(diào)市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）和相關職能部門。建設用地減量化是一個全新的政策，涉及各級政府和不同職能部門，起始階段，各級政府和部門的職責分工不清、工作程序有待完善，需要政府主導予以明確。

4.4 出血的護理 白淑俠等［44］對90例白血病患者采用漱口液漱口以及口腔護理等預防措施，針對齒齦滲血問題，采用無菌棉球或明膠海綿局部壓迫止血，或用2%碘甘油涂于齒齦邊緣處，有消炎止痛和止血作用。止血效果不明顯時，可用腎上腺素棉球或明膠海綿片貼附牙齦止血，云南白藥和大黃止血膜對口腔出血均有效。另外，口腔黏膜及舌部有多個血泡者在進行口腔護理時動作應輕柔，用冰水和冰鹽水漱口可使血管收縮減少出血。血小板低下出血不止時可遵醫(yī)囑及時輸注血小板懸液。

（2）減量化可能引發(fā)的社會問題需要政府協(xié)調(diào)。建設用地減量化推進經(jīng)驗的欠缺，可能導致利益分配不公平、減量化企業(yè)和農(nóng)民得不到足額補償?shù)葐栴}，均需要政府部門主導解決，并對問題進行總結(jié)，形成經(jīng)驗。

（3）政府推進有助于減量化價值的顯化。起始階段，減量化價值還未顯現(xiàn)，不可能吸引社會資本的進入。通過政府主導推進部分減量化項目，顯現(xiàn)減量化價值，調(diào)動社會力量，逐步吸收社會資本的參與。

（4）政府主導能保證全域效益最大化。政府是社會矛盾的公正協(xié)調(diào)者，通過政府主導，制定符合全域發(fā)展的減量化總體規(guī)劃，能夠確保減量化對社會、經(jīng)濟、生態(tài)建設的全面提升。

上海市建立了市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）三級減量化領導小組，全面協(xié)調(diào)減量化工作的推進。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均制定明確的減量化流程和職能部門分工，圖3是鎮(zhèn)減量化流程圖，在項目庫、立項、收購、復墾、驗收等環(huán)節(jié)，都有相應的職能部門負責，確保項目順利推進。為促進減量化工作順利落實，上海市將新增建設用地計劃與建設用地減量化相關聯(lián)，經(jīng)營性用地所需的建設用地指標均需通過低效建設用地減量化獲得。

到社會對減量化工作有了足夠認識，減量化指標價值充分顯化之后，建設用地減量化應逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌鰴C制為主，政府宏觀調(diào)控為輔。市場機制的優(yōu)勢為效率，根據(jù)指標供需情況可將指標配置到用地效率最高、最需要建設用地的區(qū)域。但是，市場機制往往會以犧牲公平為代價，需要政府進行一定的宏觀調(diào)控，主要是減量化配套政策的制定，調(diào)控指標轉(zhuǎn)移的方向是否符合規(guī)劃要求，指標交易的價格是否合理，以及對指標交易規(guī)模的調(diào)控，為市場機制的發(fā)揮提供良好的制度環(huán)境。同時，市級政府要協(xié)調(diào)市、區(qū)、鎮(zhèn)三級之間的博弈關系，特別是全市范圍內(nèi)建設用地的合理布局以及減量化集體經(jīng)濟組織“造血機制”的建立。

上海市積極研究BOT、PPP等融資模式，將社會力量引入減量化項目中，探索構(gòu)建減量化指標交易平臺，通過市場機制，優(yōu)化配置減量化指標，培育社會力量成為減量化的主體。市場與政府的宏觀調(diào)控相結(jié)合的減量化推進機制，將緩解政府財政壓力，提高建設用地減量化效率，并為社會資本提供一個新的投資領域。

3.6 土地發(fā)展權還原機制

土地發(fā)展權是土地所有者提高土地開發(fā)強度的權利。土地發(fā)展權轉(zhuǎn)移是將一塊土地進行非農(nóng)開發(fā)的權利通過市場機制轉(zhuǎn)移到另一塊土地［12］。土地發(fā)展權轉(zhuǎn)移的基本原理是政府制定土地的總體開發(fā)水平并且規(guī)定發(fā)送區(qū)和接收區(qū)，對接收區(qū)的開發(fā)或發(fā)展目的給予一定的限制，賦予發(fā)送區(qū)土地產(chǎn)權所有者一定數(shù)量的發(fā)展權，使其能夠與接收區(qū)進行交易［13-14］。

上海市建設用地減量化后，建設用地使用權轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)地承包經(jīng)營權，實質(zhì)上土地的所有權和使用權并沒有轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變的只是土地的使用形式。通過將農(nóng)村低效建設用地的使用權轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)地承包經(jīng)營權，還原了農(nóng)地初始狀態(tài)，然后將耕地進行非農(nóng)開發(fā)的權利轉(zhuǎn)移出去，實質(zhì)上形成土地發(fā)展權利還原機制［15］。

4　上海市建設用地減量化對現(xiàn)行土地管理制度的創(chuàng)新完善

4.1 上海建設用地減量化是對國家現(xiàn)行建設用地管理機制的積極創(chuàng)新

中國采用計劃模式配置新增建設用地，實行“總量控制、統(tǒng)一分配、層層分解、指令性管理”的指標管理體制［16-17］。中央政府通過計劃管理模式控制建設占用耕地數(shù)量，通過耕地占補平衡政策，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。因此，區(qū)域新增建設用地的落地規(guī)模，在很大程度上取決于新增建設用地指標（“規(guī)劃指標”和“計劃指標”）和耕地占補平衡指標（“基本農(nóng)田保護率”和“補充耕地量”）［18］。

圖3　上海市××鎮(zhèn)減量化流程圖Fig.3　The flowchart of construction land reduction in a town of Shanghai City

計劃模式成功的必要條件是中央政府能取得有關土地資源和土地供需情況的完全信息以及地方政府、經(jīng)濟主體與中央利益完全一致，這在現(xiàn)實中極難實現(xiàn)。在新增建設用地指標分解時，中央政府追求區(qū)域間平衡發(fā)展，土地指標的配置達不到效率最大化。這些將導致經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對建設用地需求量大，在計劃指標不足的情況下違法占地，而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)有剩余的建設用地指標，可以廉價供地，土地利用粗放。

發(fā)達城市地區(qū)新增建設用地不足的同時，農(nóng)村地區(qū)建設用地利用粗放，空心村、工礦企業(yè)用地效率低甚至廢棄較多。2004年國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》明確提出“鼓勵農(nóng)村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤”，正式提出城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的政策。2006年，山東、天津、江蘇、湖北、四川5省市被列為城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤第一批試點，之后，試點范圍進一步擴大，并取得一定效果。

上海市建設用地減量化是在國家新增建設用地指標管理體制、耕地占補平衡政策和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策基礎上的發(fā)展創(chuàng)新。首先，建設用地減量化對建設用地規(guī)模進行“總量控制”，不要求增加建設用地年度計劃指標；其次，建設用地減量化“以減定增”，以低效建設用地減量復墾后的建設用地指標和耕地占補平衡指標確定新增建設用地規(guī)模，不占用建設用地年度計劃指標，并確保耕地占補平衡；最后，建設用地減量化是對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的進一步發(fā)展和完善，增減掛鉤封閉運行，項目周期長，難以合理安排增減掛鉤布局和時序，而上海市建設用地減量化，項目更加靈活，程序統(tǒng)一，并在全域范圍做好減量布局和時序安排。

4.2 上海市的建設用地減量化管理是在借鑒其他地方建設用地管理制度有益經(jīng)驗基礎上的再突破

由于新增建設用地計劃指標難以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要，浙江省、重慶市、天津市等地土地管理均進行了一定的制度創(chuàng)新，這些制度創(chuàng)新與上海建設用地減量化存在一定共性與差異。

（1）浙江省：浙江等地推行“土地整理新增耕地折抵建設用地指標”，形成了以“折抵指標”為主要內(nèi)容的土地管理制度創(chuàng)新?！罢鄣种笜恕笔侵附?jīng)過農(nóng)用地整理新增有效耕地折抵建設用地指標，但是，由于建設用地指標來源于農(nóng)用地，“折抵指標”會導致建設用地總量失控，這一方式已被叫停。與之相比，上海市“以減定增”，指標來源于建設用地減量化，雖然成本較高，但不會造成建設用地總量的失控。

（2）天津市：2005年，天津市提出“在符合規(guī)劃并在依法取得建設用地范圍內(nèi)建設小城鎮(zhèn)，實施農(nóng)民宅基地換房試點”。農(nóng)民用宅基地無償換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅，原有宅基地統(tǒng)一整理復墾，小城鎮(zhèn)中規(guī)劃一塊可供市場開發(fā)出讓的土地，以平衡小城鎮(zhèn)建設資金。宅基地換房嚴格控制范圍，建設用地置換的范圍窄，建設用地指標用于特定的具體地塊，在城郊結(jié)合部具有一定的推廣意義［19］。而上海市建設用地減量化，通過指標化形式將建設用地減量與新增分離，遠郊指標可以配置到近郊甚至中心城區(qū)，擴大了減量區(qū)域范圍，提高了建設用地配置效率。

（3）重慶市：地票交易是重慶市土地管理制度方面的創(chuàng)新。地票是農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等農(nóng)村集體建設用地復墾為耕地后形成的可用于交易的用地指標。通過地票交易， 農(nóng)戶可直接獲得貨幣收益，但地票的價格取決于市場交易的活躍度，可能會造成“暴損”或“暴利”［20］，甚至擴大城鄉(xiāng)收益差距。上海市建設用地減量多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織進行，指標可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自用于區(qū)域內(nèi)建設用地的出讓，也可由區(qū)縣收購，各區(qū)縣均制定了80—120萬元/畝的指標收購價格，確保減量化指標價格相對穩(wěn)定。

5　上海市建設用地減量運作機制需要配套完善的建議

5.1 完善公眾參與機制

公眾參與，對政府優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)項目決策的民主公平等方面起著關鍵性的作用。減量化政策的制定、擬減量化項目的立項，既要有利益相關者的參與，也要爭取非利益相關者的參與。

利益相關者參與可使相關者的利益訴求得到充分表達，保證決策的民主性，并確立誰決策誰負責的責任終身追究制度，保證決策的嚴肅性［21］；非利益相關者，由不同經(jīng)濟水平、社會階層、職業(yè)的人組成，能夠確保減量化項目的討論更加充分和客觀，減少項目可能帶來的負外部性。

5.2 建立減量化信息公開發(fā)布機制

黨的十八大報告提出“推進權力運行公開化、規(guī)范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度”。信息公開發(fā)布是完善公眾參與的必要前提。目前，上海市建設用地減量化是政府主導并推進的調(diào)控上海市用地結(jié)構(gòu)，改善上海市經(jīng)濟、社會和生態(tài)的重要政策。建立信息公開發(fā)布機制有助于監(jiān)督減量化項目的科學性和政府資金使用的合理性。

上海市應建立減量化信息整理和發(fā)布平臺，定期向社會公布減量化推進情況。公開發(fā)布的信息主要包括：（1）新的減量化項目的論證和立項情況；（2）已立項項目的推進實施進程；（3）減量化涉及企業(yè)和農(nóng)民的補償安置狀況；（4）減量化項目中政府資金的投入和使用績效；（5）減量復墾耕地的后期管護；（6）已完成項目的績效。

5.3 建立與建設用地減量化相協(xié)調(diào)的農(nóng)民減量化“人地掛鉤”機制

建設用地減量化后，農(nóng)村地區(qū)的土地利用將嚴格限制為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。上海市城鎮(zhèn)和郊區(qū)發(fā)展差異很大，農(nóng)村的建設和發(fā)展較為落后。一旦失去建設用地這一重要發(fā)展載體，工商業(yè)等就很難大規(guī)模在農(nóng)村地區(qū)落地。集建區(qū)外建設用地減量減少了郊區(qū)農(nóng)民的發(fā)展空間，甚至存在著城鄉(xiāng)區(qū)域間出現(xiàn)“馬太效應”的風險。因此，有必要做好農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民的減量。建設用地減量化涉及大量農(nóng)民的搬遷和安置，這為農(nóng)民的減量提供契機。在減量化安置過程中，建立建設用地減量與農(nóng)民減量的協(xié)同機制，“人地掛鉤”，同步推進農(nóng)民市民化。

5.4 完善減量化區(qū)域集體經(jīng)濟組織“造血機制”

上海市農(nóng)村有部分剩余勞動力，農(nóng)村地區(qū)工礦倉儲用地為他們提供了就業(yè)機會，并為集體經(jīng)濟組織帶來一定收益。建設用地，特別是工業(yè)用地減量化后，鎮(zhèn)村，尤其是遠郊鎮(zhèn)村，將面臨較大的剩余勞動力安置的挑戰(zhàn)。

上海市強調(diào)建立減量化集體經(jīng)濟組織的“造血機制”，然而，單純在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)縣行政區(qū)內(nèi)難以實現(xiàn)。減量化促進城市資金向農(nóng)村回流，應制定打破行政區(qū)界限的集體經(jīng)濟組織“造血機制”支持政策，將回流資金在全市范圍內(nèi)配置優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，以農(nóng)村低效建設用地減量化置換新城、新市鎮(zhèn)區(qū)位優(yōu)良、可持續(xù)經(jīng)營的高品質(zhì)物業(yè)。

此外，減量化后農(nóng)村地區(qū)應合理留存部分建設用地，滿足農(nóng)村地區(qū)工商業(yè)發(fā)展的需求，對留存建設用地，引導研發(fā)總部類優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)落地，提高經(jīng)營收益，以建設用地經(jīng)營收益水平的增加抵消建設用地數(shù)量的減少。

5.5 建立集建區(qū)外農(nóng)用地復合利用機制，提高生態(tài)質(zhì)量

現(xiàn)行農(nóng)用地管控方式過度重視糧食生產(chǎn)，忽視了農(nóng)用地生態(tài)功能、休閑景觀功能等，在一定程度上限制了現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)的發(fā)展。為了完成耕地保護的任務，減量復墾的土地主要登記為耕地。而事實上這些土地往往受到污染，生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品不安全，因此應該利用這些土地發(fā)展生態(tài)，待土壤改良后，再生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品。

上海市應建立更加適宜大都市發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變耕地保護觀念，將糧食生產(chǎn)面積保護轉(zhuǎn)變?yōu)榧Z食生產(chǎn)能力保護。在堅持“農(nóng)地農(nóng)用”的原則下，發(fā)展農(nóng)用地復合利用，推進農(nóng)用地時間、空間和功能三個方向上的復合。在農(nóng)業(yè)地類管控上，實行“大類管住，小類放開”，在確保上海市基本糧食生產(chǎn)任務和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的前提下，重點推進郊區(qū)生態(tài)空間優(yōu)化、核心生態(tài)空間保護和生態(tài)網(wǎng)絡建設。

6　研究結(jié)論及啟示

上海市建設用地減量化是充分吸收和借鑒國內(nèi)其他省市建設用地管理創(chuàng)新經(jīng)驗基礎上的創(chuàng)新，是在新增建設用地計劃指標不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實情況下，通過全域建設用地的再配置保障社會經(jīng)濟健康有序發(fā)展，對中國建設用地管理具有重要的示范意義。特別是東部地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)達、資金充足、城市化水平高，而建設用地計劃指標普遍不足，因此，東部地區(qū)有需要和能力通過郊區(qū)低效建設用地的減量滿足區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展。

建設用地減量化提供了一個解決建設用地配置效率與公平矛盾的新視角。在現(xiàn)行土地管理的法規(guī)體系下，土地利用總體規(guī)劃批準后，各地區(qū)建設用地空間基本確定，調(diào)整程序復雜，在長期內(nèi)會限制減量化指標配置的效率，因此，在土地利用規(guī)劃編制時需增加建設用地空間的彈性，并簡化調(diào)整程序。

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（本文責編：仲濟香）

Study on the Operating Mechanism of Construction Land Reduction in Shanghai City

WANG Ke-qiang1，2，MA Ke-xing2，LIU Hong-mei3
（1. Institute of Pubic Policy and Governance， Shanghai University of Finance and Economics， Shanghai 200433， China；2. School of Pubic Economics and Administration， Shanghai University of Finance and Economics， Shanghai 200433，China； 3. School of Business， Shanghai Normal University， Shanghai 200234， China）

The purpose of this paper is to summarize the mechanism and to analyze the direction of construction land reduction in Shanghai City. Methods of descriptive and policy analysis were employed. In Shanghai City， the strategy of “Five Regulations”is the basic operating mechanism. Capital deepening and technology accumulation are incentive power of construction land reduction. It is necessary to dynamically optimize the developing area in future. The transformation mechanism of quotas is relatively complete. And the modes of using quotas are diverse. The cooperation of society and government is effective. The reduction policy could transfer construction land to farmland successfully. The development of land administration policies is required， which should be improved in the aspect of supportive policies in future. The reduction policy learned experience of management innovation from other provinces. It is also a great innovation based on the national land management policies. Andit provides a new perspective to solve the contradiction between efficiency and equity of construction land allocation.

land administration； construction land； reduction； operating mechanism

10.11994/zgtdkx.20160616.142744

F301.2

A

1001-8158（2016）05-0003-10

2016-01-01；

2016-04-30

國家社科基金項目“經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)建設用地管理模式從增量化向減量化轉(zhuǎn)軌機理及政策研究”（15BJL159）；上海市教育委員會科研創(chuàng)新項目“地方政府經(jīng)營土地政策對城鎮(zhèn)化的影響及改革研究”（15ZS038）；上海社科基金“基于自然生態(tài)空間視角的中國全國和典型省份環(huán)境稅制度構(gòu)建和政策模擬研究”（15GJ017）；上海市曙光學者項目“中國農(nóng)業(yè)虛擬水資源戰(zhàn)略調(diào)整及影響模擬研究”（10SG42）；上海財經(jīng)大學講席教授項目和上海財經(jīng)大學研究生創(chuàng)新基金項目“經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)建設用地管理從增量到減量模式轉(zhuǎn)變機制研究——以上海市為例”（CXJJ-2015-392）。

王克強（1969-），男，甘肅平?jīng)鋈?，博士，教授。主要研究方向為土地?jīng)濟與管理。E-mail: wkqlhm@163.com