我國(guó)政府采購救濟(jì)制度存在的問題與對(duì)策

陸悅　陳兵

?

我國(guó)政府采購救濟(jì)制度存在的問題與對(duì)策

陸悅陳兵

政府采購救濟(jì)制度承載著保障供應(yīng)商合法權(quán)益、及時(shí)有效化解爭(zhēng)議、規(guī)范約束政府采購行為的基本功能。政府采購救濟(jì)制度的完善與否已成為衡量一國(guó)政府采購制度整體水平的重要標(biāo)尺。然而，我國(guó)的政府采購救濟(jì)制度尚存在著一些問題，如救濟(jì)事由和對(duì)象范圍過窄、受理機(jī)關(guān)設(shè)置不合理等。本文從我國(guó)政府采購救濟(jì)制度的現(xiàn)狀入手，分析該制度存在的問題，并提出與之相對(duì)應(yīng)的解決措施，從而盡可能地完善我國(guó)的政府采購救濟(jì)制度，促進(jìn)我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為人民帶來更多的福祉。

政府采購 救濟(jì) 供應(yīng)商

一、政府采購救濟(jì)制度概述

（一）政府采購救濟(jì)制度的內(nèi)涵

政府采購的救濟(jì)制度，是指供應(yīng)商在參加政府采購活動(dòng)過程中，認(rèn)為其合法權(quán)益受到侵害，依法進(jìn)行質(zhì)疑、投訴、行政復(fù)議或行政訴訟的一項(xiàng)制度。WTO《政府采購協(xié)定》以及各國(guó)政府采購法都規(guī)定了政府采購救濟(jì)制度。我國(guó)政府采購法規(guī)定的救濟(jì)制度包括詢問、質(zhì)疑、投訴、行政復(fù)議和行政訴訟五種途徑，同時(shí)也確定了政府采購的司法審查制度，具體內(nèi)容如下：

第一，詢問。供應(yīng)商在參加政府采購活動(dòng)過程中對(duì)政府采購活動(dòng)事項(xiàng)有疑問的，可以向采購人或采購代理機(jī)構(gòu)提出詢問，采購活動(dòng)的事項(xiàng)內(nèi)容廣泛，但主要是對(duì)采購活動(dòng)的方式和程序、采購文件不明確而產(chǎn)生的疑問。

第二，質(zhì)疑。質(zhì)疑是供應(yīng)商認(rèn)為在政府采購活動(dòng)過程中其合法權(quán)益受到侵害，在規(guī)定的時(shí)間向采購人提出請(qǐng)求，以恢復(fù)其合法權(quán)益的救濟(jì)程序。質(zhì)疑是內(nèi)部的救濟(jì)程序，質(zhì)疑的范圍包括采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果。

第三，投訴。投訴是外部救濟(jì)途徑，質(zhì)疑供應(yīng)商對(duì)采購人或采購代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意或者采購人或采購代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)的，質(zhì)疑供應(yīng)商可以在答復(fù)期滿后15個(gè)工作日內(nèi)向同級(jí)政府采購監(jiān)督管理部門投訴。

第四，行政復(fù)議。投訴人對(duì)政府采購監(jiān)督管理部門的投訴處理決定不服或者政府采購監(jiān)督管理部門逾期未作處理的，投訴人可以依據(jù)《行政復(fù)議法》向作出投訴決定的政府采購監(jiān)督管理部門的上級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議。

第五，行政訴訟。政府采購的投訴人對(duì)政府采購監(jiān)督管理部門的投訴處理決定不服或者政府采購監(jiān)督管理部門逾期未作處理的，投訴人可以提起行政復(fù)議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。

（二）政府采購救濟(jì)制度現(xiàn)狀

為了規(guī)范政府采購活動(dòng)，我國(guó)在政府采購救濟(jì)制度的法制建設(shè)方面一直在不斷地努力、探索，先后于2000年、2003年和2004年頒布實(shí)施《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購法》和《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》，對(duì)推動(dòng)采購活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展具有重要意義。［1］2015年3月1日正式頒布實(shí)施的《政府采購法實(shí)施條例》是對(duì)《政府采購法》的進(jìn)一步補(bǔ)充、完善，也是我國(guó)政府采購救濟(jì)制度的又一建設(shè)成果。然而，近年來陸續(xù)出現(xiàn)的一系列諸如格力采購案、黑龍江采購案等政府采購糾紛，這些案例都曾轟動(dòng)一時(shí)，吸引著大眾的眼球，也使人們開始關(guān)注政府采購制度的不足，尤其是救濟(jì)制度的不完善。

二、我國(guó)政府采購救濟(jì)制度存在的主要問題

（一）救濟(jì)事由和對(duì)象范圍過窄

在質(zhì)疑和投訴程序方面，GPA對(duì)受理范圍的規(guī)定較為寬泛。如果認(rèn)為政府采購過程中的行為可能與GPA規(guī)定相悖，任何與此項(xiàng)政府采購活動(dòng)存在或曾經(jīng)存在利益關(guān)系的供應(yīng)商均可以向受理或?qū)徸h機(jī)關(guān)提出質(zhì)疑。相比之下，我國(guó)《政府采購法》對(duì)受理范圍的規(guī)定相對(duì)較為明確，但比較狹窄，采用枚舉法列明了啟動(dòng)救濟(jì)程序的三種情況，即“采購文件”“采購過程”和“中標(biāo)、成交結(jié)果”。這樣規(guī)定的結(jié)果就是，那些期待利益受到損害的潛在供應(yīng)商將無權(quán)尋求救濟(jì)而被關(guān)在權(quán)利救濟(jì)制度的大門外。在政府采購中，對(duì)于同一采購項(xiàng)目，往往就會(huì)有眾多不同的供應(yīng)商響應(yīng)招標(biāo)文件，參加投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)。一般情況下，競(jìng)標(biāo)成功、獲得采購合同的供應(yīng)商，基本都達(dá)到了其組織既定的交易或商業(yè)目標(biāo)，權(quán)益很少或基本不會(huì)遭受侵害，反而是那些競(jìng)標(biāo)失敗的供應(yīng)商權(quán)益受損的可能性更大，因?yàn)樵趶?fù)雜的采購過程中，要掌握專業(yè)的采購技術(shù)，又要面臨采購實(shí)體的自由裁量權(quán)，一旦競(jìng)標(biāo)失敗，投入的時(shí)間、人力、財(cái)力等成本都將付諸東流。

（二）受理機(jī)關(guān)設(shè)置不合理

從我國(guó)政府采購中受理詢問、質(zhì)疑的機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，詢問、質(zhì)疑的法定受理機(jī)構(gòu)是采購人或其代理機(jī)構(gòu)。這樣一來，采購人或其代理機(jī)構(gòu)將一身扮演兩個(gè)角色：既是采購人，又是受理詢問、質(zhì)疑的指定機(jī)構(gòu)。從受理投訴的機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，財(cái)政部門是受理供應(yīng)商投訴的法定機(jī)構(gòu)，但從我國(guó)各級(jí)政府機(jī)關(guān)及辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況來看，財(cái)政部門與政府采購人或多或少地存在關(guān)聯(lián)或直接隸屬關(guān)系。而GPA規(guī)定，法院或者其他申訴處理組織都可以作為受理各項(xiàng)質(zhì)疑的審議機(jī)構(gòu)，但其他申訴處理組織必須獨(dú)立于政府采購活動(dòng)，與政府采購活動(dòng)無涉，并且要求其成員資格符合采購回避規(guī)定，以保證處理結(jié)果的公正性。我國(guó)這種“既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員”的機(jī)構(gòu)設(shè)置嚴(yán)重違反正義程序規(guī)則中的中立規(guī)則，與GPA之規(guī)定也有沖突，不利于實(shí)現(xiàn)政府采購公平公正的目標(biāo)。

（三）行政救濟(jì)程序設(shè)置不合理

我國(guó)政府采購救濟(jì)制度為供應(yīng)商提供質(zhì)疑、投訴以及行政復(fù)議和行政訴訟等行政救濟(jì)途徑的同時(shí)，又以前置條件的方式對(duì)供應(yīng)商行使這些權(quán)利作出了程序限制。即要想行使投訴權(quán)必須先質(zhì)疑，要想行使行政復(fù)議或行政訴訟權(quán)又必須先投訴。按照規(guī)定，供應(yīng)商在權(quán)益受損后，從提出質(zhì)疑并依次啟動(dòng)相關(guān)程序開始，一般需經(jīng)過52個(gè)工作日，才有可能提起行政訴訟、行使訴訟權(quán)利。［2］顯然，上述政府采購救濟(jì)程序設(shè)置不利于政府采購供應(yīng)商及時(shí)有效地獲得救濟(jì)。

三、完善我國(guó)政府采購救濟(jì)制度的對(duì)策

（一）擴(kuò)大救濟(jì)事由和對(duì)象的范圍

我國(guó)《政府采購法》中對(duì)救濟(jì)事由和對(duì)象的規(guī)定采取的是列舉窮盡式規(guī)定，而法條是滯后的，現(xiàn)實(shí)情況是多變的，立法應(yīng)當(dāng)充分考慮“新情況”的出現(xiàn)。首先，可將條文中枚舉式列明的三種救濟(jì)情況的款項(xiàng)修改為“供應(yīng)商只要認(rèn)為自己的合法權(quán)益在政府采購活動(dòng)中受到損害即可提出質(zhì)疑”；其次，供應(yīng)商行使救濟(jì)權(quán)利時(shí)，只需證明采購活動(dòng)關(guān)系著自己的正當(dāng)權(quán)益，而不必局限于實(shí)際損害，包括期待利益關(guān)系。這樣，就擴(kuò)大了供應(yīng)商提請(qǐng)救濟(jì)機(jī)制的情由范圍，也賦予了潛在供應(yīng)商尋求權(quán)益救濟(jì)的權(quán)利。

（二）設(shè)立獨(dú)立的受理機(jī)構(gòu)

GPA和國(guó)際規(guī)制對(duì)政府采購審議機(jī)構(gòu)“獨(dú)立公正”的規(guī)定，是司法獨(dú)立原則和中立正義程序規(guī)則的體現(xiàn)和要求，而受理或?qū)徸h機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是救濟(jì)制度的核心要素和重要保證。只有這樣，在司法的監(jiān)督審查下，由其來受理政府采購糾紛，才能保證公正。因此，為確保政府采購爭(zhēng)議解決的效率性和公正性，應(yīng)設(shè)立與政府采購結(jié)果無利害關(guān)系的獨(dú)立審議機(jī)構(gòu)，比如在設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府設(shè)立政府采購仲裁法庭等，力求最大限度地保護(hù)供應(yīng)商權(quán)益。

（三）重新規(guī)范質(zhì)疑、投訴、行政復(fù)議或行政訴訟的關(guān)系

政府采購活動(dòng)中，救濟(jì)程序?qū)τ诠?yīng)商的有效救濟(jì)具有重要意義。救濟(jì)程序不當(dāng)，就很難及時(shí)阻止采購人或采購監(jiān)管部門的違法行為，致使?jié)撛诠?yīng)商、投標(biāo)供應(yīng)商可能遺失商業(yè)機(jī)會(huì)，中標(biāo)供應(yīng)商權(quán)益遭受更大損失，所以各國(guó)政府采購立法都較為重視供應(yīng)商救濟(jì)程序。因而我國(guó)也應(yīng)該吸取別國(guó)的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定質(zhì)疑和投訴不必要成為前置程序。供應(yīng)商可以自由選擇質(zhì)疑、投訴、行政復(fù)議或行政訴訟等救濟(jì)途徑，以尋求權(quán)利的及時(shí)救濟(jì)。

（作者單位為安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院）

［1］馬曉雪，馬曉博，王蕾.我國(guó)政府采購權(quán)利救濟(jì)制度研究［J］.沈陽建筑大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015，17（2）：185-189.

［2］侯小星，鄭海靜.政府采購供應(yīng)商救濟(jì)制度初探［J］.商品與質(zhì)量，2011（6）：12-15.

［3］劉麗麗.歐盟政府采購救濟(jì)制度及其對(duì)我國(guó)的啟示［D］.長(zhǎng)沙：湖南師范大學(xué)出版社，2008.