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    農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼“三合一”透視

    2016-08-15 01:32:33卞瑞鶴綜合整理
    關(guān)鍵詞:三合一種糧農(nóng)資

    本刊記者 卞瑞鶴 綜合整理

    農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼“三合一”透視

    本刊記者卞瑞鶴綜合整理

    今年6月30日前,各地農(nóng)民拿到了一筆“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”,而非以往的“種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼”“農(nóng)作物良種補(bǔ)貼”和“農(nóng)資綜合補(bǔ)貼”三筆補(bǔ)貼。

    這是“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革試點(diǎn)推向全國(guó)的結(jié)果。此舉既是由于世貿(mào)組織規(guī)則的約束,也旨在調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策意圖,即由刺激生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Wo(hù)耕地,促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),推動(dòng)農(nóng)村金融發(fā)展。

    黃箱轉(zhuǎn)綠箱,價(jià)格補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為收入補(bǔ)貼

    “三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革的重要原因,是由于包括良種補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼在內(nèi)的黃箱政策空間不多,快要接近世貿(mào)組織規(guī)定的“天花板”,因此需轉(zhuǎn)向無約束的綠箱政策,從價(jià)格補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為收入補(bǔ)貼。

    此次“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革,是在2015年5月改革試點(diǎn)基礎(chǔ)上的全面推進(jìn)。2016年,在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,在全國(guó)全面推開農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革,即在全國(guó)范圍內(nèi)將農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼,政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

    據(jù)了解,農(nóng)業(yè)稅取消后,中國(guó)逐步建立了包括農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼在內(nèi)的四大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度,此次將其中三項(xiàng)合并,可謂是對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的一項(xiàng)重大調(diào)整。

    中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥介紹,中國(guó)加入WTO最初是不允許中國(guó)給農(nóng)業(yè)提供補(bǔ)貼的,但是經(jīng)過艱苦的談判最終實(shí)現(xiàn)了“微量允許”,即黃箱支持補(bǔ)貼總量不能超過產(chǎn)值的8.5%。

    根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)研報(bào)告,糧食的黃箱支持已逐步逼近黃箱8.5%的“天花板”,其中大豆在2012年黃箱支持政策,占大豆產(chǎn)值的7.2%。

    綠箱政策不受限,中國(guó)致力于將黃箱補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)變?yōu)榫G箱政策。黃箱政策和綠箱政策最關(guān)鍵的區(qū)別,在于是否扭曲生產(chǎn)和價(jià)格。

    農(nóng)作物良種補(bǔ)貼與某一些農(nóng)產(chǎn)品直接掛鉤,刺激了該種農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn),影響了其價(jià)格;農(nóng)資綜合補(bǔ)貼是對(duì)化肥、農(nóng)藥、柴油的補(bǔ)貼,降低了生產(chǎn)成本,刺激了生產(chǎn)。這兩項(xiàng)屬于黃箱政策。

    合并成為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼后,其中用于耕地地力保護(hù)的資金按照面積給予農(nóng)戶補(bǔ)貼,即便農(nóng)民不種地也能得到補(bǔ)貼,不會(huì)扭曲生產(chǎn),屬于綠箱政策。

    國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員徐小青表示,多數(shù)國(guó)家、主要是發(fā)達(dá)國(guó)家皆經(jīng)歷過由農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民收入補(bǔ)貼的過程。特別是20世紀(jì)90年代末以來,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)向農(nóng)民收入補(bǔ)貼的趨勢(shì)明顯。

    中國(guó)農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革,從黃箱政策轉(zhuǎn)為綠箱政策,由價(jià)格補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為收入補(bǔ)貼,從刺激生產(chǎn)到保護(hù)耕地,正是在WTO規(guī)則約束下學(xué)習(xí)了世界各國(guó)經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果。

    調(diào)整政策意圖,從刺激糧食生產(chǎn)到保護(hù)耕地地力

    “三項(xiàng)補(bǔ)貼”調(diào)整了其政策意圖,從刺激糧食生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Wo(hù)耕地,原因在于糧食供大于求。

    從刺激生產(chǎn)到保護(hù)耕地,李國(guó)祥認(rèn)為,這是糧食供應(yīng)供大于求帶來的變化,現(xiàn)階段不如把耕地地力培育好,規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展起來,未來需要糧食的時(shí)候有增長(zhǎng)潛力。

    中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田說,過去的補(bǔ)貼是鼓勵(lì)農(nóng)民使用化肥農(nóng)藥,現(xiàn)在要調(diào)整理念,重視對(duì)土地地力的培育和土壤的整治等。

    “三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革后,用于耕地地力保護(hù)的資金,按照面積發(fā)放給擁有承包權(quán)的農(nóng)戶。為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地地力的初衷,各地都嚴(yán)格核實(shí)補(bǔ)貼面積,更改用途和達(dá)不到質(zhì)量要求的耕地都將排除在補(bǔ)貼之外。如江西省按照“村組登記、兩榜公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)初核、縣級(jí)確認(rèn)”的程序,對(duì)農(nóng)戶補(bǔ)貼耕地面積進(jìn)行核實(shí),層層把關(guān)和確認(rèn),以保證此補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地地力的目標(biāo)。

    相關(guān)文件并未明確用于耕地地力保護(hù)的資金和用于適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的資金各占多少,但多位專家認(rèn)為,此次資金安排可能延續(xù)2015年試點(diǎn)中“存量資金二八分成、增量資金用于規(guī)模經(jīng)營(yíng)”的原則。即在全國(guó)范圍內(nèi),80%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼存量資金,加上種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)作物良種補(bǔ)貼,用于耕地地力保護(hù);20%的農(nóng)資綜合存量補(bǔ)貼,加上種糧大戶補(bǔ)貼試點(diǎn)資金和農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”增量資金,統(tǒng)籌用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

    李國(guó)祥直言,將存量資金的大頭交給擁有承包權(quán)的農(nóng)民,是為了使改革平穩(wěn)過渡,減少來自承包農(nóng)戶和小農(nóng)戶的阻力。

    擁有承包權(quán)的農(nóng)戶不僅有使用土地的權(quán)利,還承擔(dān)著保護(hù)耕地的責(zé)任和義務(wù)。中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)民問題研究所所長(zhǎng)朱啟臻稱,耕地是集體所有的,但是集體無法有效監(jiān)督土地的使用和維護(hù)提高耕地的質(zhì)量,因此擁有承包權(quán)的農(nóng)民有義務(wù)保護(hù)耕地,即便流轉(zhuǎn)出去也應(yīng)行使監(jiān)督權(quán)。因此,耕地保護(hù)補(bǔ)貼給承包戶是有依據(jù)的,是對(duì)其保護(hù)耕地的補(bǔ)償。

    朱啟臻同時(shí)提醒,擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶也有保護(hù)耕地的義務(wù),甚至是更直接的責(zé)任,因此保護(hù)耕地的補(bǔ)貼應(yīng)照顧到土地使用者和農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者。

    促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng),提高流轉(zhuǎn)農(nóng)戶積極性

    “三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革的第三個(gè)原因,在于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。“三項(xiàng)補(bǔ)貼”的增量資金全部用于促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),有利于提高流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的積極性,長(zhǎng)遠(yuǎn)看將有效促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。

    貸款一直以來都是發(fā)展土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的掣肘。徐小青分析,農(nóng)民貸款難問題的根源,在于缺乏有效的抵押物,因此國(guó)家考慮建立信用貸款體系,讓省級(jí)和市縣級(jí)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)為新型經(jīng)營(yíng)主體提供擔(dān)保,使其可以獲得信用貸款。針對(duì)貸款貴問題,各地可動(dòng)用農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼中用于適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的補(bǔ)貼資金,對(duì)貸款提供貼息補(bǔ)助,補(bǔ)貼的利息不超過貸款利息的50%。

    倘若延續(xù)試點(diǎn)期間對(duì)于合并后的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)資金的安排,20%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、種糧大戶補(bǔ)貼試點(diǎn)資金和農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”增量資金,將用于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

    鄭風(fēng)田透露,之所以在原來的補(bǔ)貼中開這樣一道口子,將一部分補(bǔ)貼給擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)的種糧大戶等新型經(jīng)營(yíng)主體,是因?yàn)槊磕甓加腥舜蟠硐蜣r(nóng)業(yè)主管部門提出,不種地但有土地承包權(quán)的農(nóng)民可以獲得補(bǔ)貼,但流轉(zhuǎn)土地后得到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民卻沒有補(bǔ)貼,這樣無法對(duì)種糧大戶有所激勵(lì),無法有效促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

    專家對(duì)安徽省施橋鎮(zhèn)的案例調(diào)查顯示,不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),靠出租土地,一戶家庭中每個(gè)人可以得到約50公斤稻谷的地租和約100元的各項(xiàng)補(bǔ)貼,一戶家庭每年可得到約600元的收入。種糧大戶和規(guī)模經(jīng)營(yíng)者,除每畝5元的良種補(bǔ)貼外,不能按照實(shí)際耕作面積得到糧食直補(bǔ)和綜合補(bǔ)貼,還要付出地租,規(guī)模經(jīng)營(yíng)成本優(yōu)勢(shì)不明顯。

    多位受訪專家表示,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向規(guī)模經(jīng)營(yíng)逐漸傾斜是改革方向,但原來的補(bǔ)貼涉及太多擁有承包權(quán)的小農(nóng)戶,不可能一次將其補(bǔ)貼全部取消。因此須將農(nóng)資綜合補(bǔ)貼存量資金的80%給擁有承包權(quán)的農(nóng)戶。

    李國(guó)祥同時(shí)稱,“三項(xiàng)補(bǔ)貼”的增量資金將全部用于適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),以后國(guó)家根據(jù)需要增加的“三項(xiàng)補(bǔ)貼”將全部用于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

    “存量資金大頭歸擁有承包權(quán)的農(nóng)戶是為了改革向前順利推進(jìn),增量資金全部歸擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)的種糧大戶等新型經(jīng)營(yíng)主體,才是改革未來發(fā)展的方向,以后這部分的比重會(huì)越來越大。”李國(guó)祥稱。

    徐小青提醒,短期內(nèi)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”政策對(duì)承包農(nóng)戶和流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的影響不大,因?yàn)楦鶕?jù)他的調(diào)研發(fā)現(xiàn),如果補(bǔ)貼給了流轉(zhuǎn)農(nóng)戶,承包農(nóng)戶會(huì)在地租上找補(bǔ)回來,比如通過提高地租等方式,因此短期內(nèi)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶并不會(huì)因此有明顯受益。長(zhǎng)期來看,這是方向和趨勢(shì),未來對(duì)種糧大戶等新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜的力度會(huì)逐漸明顯。

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