共建全球治理新秩序：聯(lián)合國(guó)改革十策（專(zhuān)稿）

【澳大利亞】陸克文

聯(lián)合國(guó)已走過(guò)七十載。今日之世界與七十年前不可同日而語(yǔ)。自上一次世界大戰(zhàn)以降，全球地緣政治正處于第三次大轉(zhuǎn)型時(shí)期：從歷時(shí)四十年的冷戰(zhàn)，到蘇聯(lián)解體后的二十載“暫時(shí)和平”，再到當(dāng)今時(shí)代。在美俄關(guān)系、中美關(guān)系、以及現(xiàn)在不斷強(qiáng)化的中俄戰(zhàn)略協(xié)同之中，我們看到全球地緣政治格局的不穩(wěn)定與日俱增。從二戰(zhàn)后美國(guó)一家主導(dǎo)，到美、中、歐三分天下，再到如今中國(guó)經(jīng)濟(jì)世紀(jì)的大幕徐徐展開(kāi),全球地緣經(jīng)濟(jì)格局亦悄然改變。

國(guó)際秩序支撐基礎(chǔ)發(fā)生根本性變化的同時(shí)，全球化正在席卷一切。應(yīng)對(duì)高度全球性的挑戰(zhàn)，諸如金融危機(jī)、恐怖主義、氣候變化以及人員國(guó)際流動(dòng)的爆炸性增長(zhǎng)等，都需要同等水平的國(guó)際協(xié)作來(lái)應(yīng)對(duì)。然而，各國(guó)外交面臨的一大挑戰(zhàn)是：對(duì)高效的全球治理需求日益上升，但有效的治理供應(yīng)卻不見(jiàn)增長(zhǎng)。國(guó)際秩序的碎片化已然發(fā)生。

那么，我們要問(wèn)：為戰(zhàn)后秩序“量身定制”的聯(lián)合國(guó)這一多邊機(jī)制，在未來(lái)幾十年里，是否還能滿(mǎn)足國(guó)際社會(huì)之所需？如若不然，我們又該如何革新聯(lián)合國(guó)之使命、架構(gòu)與資源配置，使之得以因應(yīng)今日之挑戰(zhàn)？

雖未崩潰，但的確身處困局

盡管遭受諸多貶損，聯(lián)合國(guó)仍有威望。作為戰(zhàn)后國(guó)際秩序的核心構(gòu)成，聯(lián)合國(guó)作用重大——若任其日漸式微，蹣跚不前，乃至衰敗，都將使已經(jīng)脆弱不堪的國(guó)際秩序更加動(dòng)蕩。70年的存在與發(fā)展，聯(lián)合國(guó)已然是國(guó)際秩序不可或缺的組成部分，持續(xù)而穩(wěn)定地維系著國(guó)際關(guān)系的廣泛發(fā)展。但我們卻時(shí)常將其視為理所當(dāng)然：用或不用，都在那里。

歷史如鏡，提醒我們?nèi)f物更替，無(wú)一永存。全球機(jī)制并非歷史久遠(yuǎn)，也遠(yuǎn)非根深葉茂，甚至也不乏失敗的先例。倘若有一天聯(lián)合國(guó)不復(fù)存在，哪怕僅僅是緩緩落入被忽視的邊緣，那時(shí)我們才會(huì)清楚地意識(shí)到，聯(lián)合國(guó)對(duì)國(guó)際秩序的不可或缺。若沒(méi)有聯(lián)合國(guó)，國(guó)家間的關(guān)系將愈發(fā)緊張。在危機(jī)之際，沒(méi)有了聯(lián)合國(guó)從中調(diào)節(jié)與斡旋，戰(zhàn)事或一觸即發(fā)。那時(shí)再惋惜追逝，恐怕為時(shí)已晚。

聯(lián)合國(guó)有諸多核心優(yōu)勢(shì)。“聯(lián)合國(guó)憲章”和“國(guó)家主權(quán)平等原則”賦予其無(wú)可比擬的國(guó)際合法性。因此，聯(lián)合國(guó)的發(fā)聲具有普世性，而其他機(jī)制難以望其項(xiàng)背。聯(lián)合國(guó)擁有獨(dú)特的全球號(hào)召力。應(yīng)對(duì)當(dāng)下世界面臨的挑戰(zhàn)，可以以聯(lián)合國(guó)名義發(fā)出全球性倡議，形成國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力。聯(lián)合國(guó)通過(guò)一系列國(guó)際條約法案制定國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)合國(guó)有特權(quán)去開(kāi)展合法性的集體安全行動(dòng)以維持國(guó)際和平與安全。聯(lián)合國(guó)還可以設(shè)立全球經(jīng)濟(jì)和社會(huì)項(xiàng)目以加強(qiáng)全球社會(huì)公正與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。即便過(guò)去多年聯(lián)合國(guó)既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有失敗的教訓(xùn)，這種力量?jī)?yōu)勢(shì)依然是無(wú)法被取代的，獨(dú)立于成敗之外。

今天，我們這些聯(lián)合國(guó)堅(jiān)定且自豪的守護(hù)者，將盡己所能緊握保護(hù)這個(gè)機(jī)構(gòu)的劍柄。但讓人不安的事實(shí)是，聯(lián)合國(guó)雖未崩潰，但的確身處困局。危險(xiǎn)在于，在國(guó)際社會(huì)的重大關(guān)切上，國(guó)家日漸游走于聯(lián)合國(guó)體系之外，通過(guò)其他方式尋求解決方案，使得聯(lián)合國(guó)日益變得“無(wú)關(guān)緊要”，僅被各國(guó)視為一團(tuán)和氣的“事后外交”。

從伊朗和朝鮮核問(wèn)題、到恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)安全、再到全球性傳染病，以及難民潮問(wèn)題，我們?cè)谥T多全球事件中看到聯(lián)合國(guó)這種越發(fā)凸顯的“無(wú)關(guān)性”。重大的系統(tǒng)性變革與挑戰(zhàn)正在肆意改造國(guó)際社會(huì)，但是聯(lián)合國(guó)卻依舊采用上世紀(jì)的體制結(jié)構(gòu)與文化，終究難以適應(yīng)21世紀(jì)的新形勢(shì)。諸多有識(shí)之士一致認(rèn)為，如果聯(lián)合國(guó)不能與時(shí)俱進(jìn)改革自身，則難免如諸多老牌國(guó)內(nèi)、國(guó)際組織一樣不可避免地逐漸滑入歷史的陰影之中。

聯(lián)合國(guó)有能力重塑自我,深化改革

然而，上述命運(yùn)并非注定。我堅(jiān)信聯(lián)合國(guó)有能力重塑自我，并更上層樓。所有身處21世紀(jì)的機(jī)構(gòu)都應(yīng)該調(diào)整自我，從而在應(yīng)對(duì)環(huán)境變化的節(jié)奏和復(fù)雜性中得以存續(xù)與發(fā)展。將聯(lián)合國(guó)完全推倒重來(lái)是不切實(shí)際的，但我們可以在現(xiàn)有基礎(chǔ)上深化改革。如下淺見(jiàn)，列為聯(lián)合國(guó)改革十策：

1.我們需要一個(gè)結(jié)構(gòu)上有機(jī)整合的聯(lián)合國(guó)，將和平與安全、可持續(xù)發(fā)展、人道與人權(quán)這幾個(gè)組成機(jī)構(gòu)視為一個(gè)戰(zhàn)略整體，而非任其“各掃門(mén)前雪”，各自為戰(zhàn)。這樣的整合路徑表明聯(lián)合國(guó)需要強(qiáng)化基礎(chǔ)性協(xié)作，通過(guò)各運(yùn)營(yíng)部門(mén)及各相關(guān)領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展以共同實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)使命。

2.我們需要一個(gè)有能力制定未來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)政策規(guī)劃的聯(lián)合國(guó)，而非僅僅著眼于應(yīng)對(duì)當(dāng)下的危機(jī)。

3.我們需要一個(gè)具有綜合預(yù)防機(jī)制的聯(lián)合國(guó)，而非只能簡(jiǎn)單應(yīng)對(duì)問(wèn)題。這應(yīng)在聯(lián)合國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)、文化和資源配置中體現(xiàn)出來(lái)：未來(lái)聯(lián)合國(guó)機(jī)制改革的方向應(yīng)是前瞻性、計(jì)劃性和預(yù)防性的，而非簡(jiǎn)單的反應(yīng)、安慰或祈福。

4.我們同樣需要一個(gè)具備綜合應(yīng)對(duì)能力的聯(lián)合國(guó)，在毫無(wú)征兆的危機(jī)突發(fā)時(shí)能夠提供有效的安全保障措施以及緊急的人道援助。

5.我們需要一個(gè)將前沿落實(shí)置于首位的聯(lián)合國(guó)。未來(lái)的聯(lián)合國(guó)將由其在全世界范圍內(nèi)救死扶傷和提供生存發(fā)展機(jī)遇的能力被世人評(píng)判，而非其發(fā)表報(bào)告的多少。實(shí)際上，聯(lián)合國(guó)將過(guò)多精力耗在筆頭。

6.我們需要一個(gè)“團(tuán)隊(duì)合作”的聯(lián)合國(guó)，通過(guò)打破僵硬的體制隔閡，整合團(tuán)結(jié)而又多元的工作隊(duì)伍，以從根本上應(yīng)對(duì)各種具體挑戰(zhàn)，并賦予聯(lián)合國(guó)派駐各國(guó)的當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)以落實(shí)。

7.我們需要一個(gè)“知行合一”的聯(lián)合國(guó)，注重腳踏實(shí)地的厚重，而非文山會(huì)海的優(yōu)雅。

8.我們需要一個(gè)珍視“我們聯(lián)合國(guó)人民”這一認(rèn)同的聯(lián)合國(guó)，加強(qiáng)全球范圍內(nèi)的伙伴關(guān)系建設(shè)，深化與市民社會(huì)及私人部門(mén)的合作。目前聯(lián)合國(guó)在這一方面的進(jìn)度已經(jīng)開(kāi)始但有待提速，否則我們將難以在2030年發(fā)展議程中落實(shí)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，因?yàn)檫@些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)大規(guī)模的私有資本的支持，而全球公共資本的供給在其中不過(guò)是滄海一粟。這種新型的伙伴關(guān)系意識(shí)在聯(lián)合國(guó)最高管理層及各傳統(tǒng)部門(mén)之間必須加強(qiáng)。當(dāng)然，建設(shè)這一新型伙伴關(guān)系需要在維護(hù)聯(lián)合國(guó)成員國(guó)的核心地位及其政策關(guān)切優(yōu)先性的情況下推進(jìn)。

9.我們需要一個(gè)在所有議程中落實(shí)“性別平等”原則的聯(lián)合國(guó)，而非僅在部分議程中強(qiáng)調(diào)。性別不平等則不利于和平、安全、發(fā)展及人權(quán)。實(shí)現(xiàn)性別平等才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。我們同樣需要一個(gè)關(guān)懷年輕人的聯(lián)合國(guó)，讓他們得以在聯(lián)合國(guó)的各個(gè)平臺(tái)上發(fā)出心聲、表達(dá)關(guān)切，而非僅僅與他們進(jìn)行家長(zhǎng)式的事后互動(dòng)。唯有如此，才能真正借助當(dāng)今數(shù)十億年輕人的力量締造未來(lái)。

10.我們需要一個(gè)基于未來(lái)財(cái)政經(jīng)費(fèi)有限假設(shè)下，依然運(yùn)轉(zhuǎn)高效、行動(dòng)見(jiàn)效、體系靈活的聯(lián)合國(guó)，因?yàn)橘Y金緊張?jiān)诙唐趦?nèi)并不易轉(zhuǎn)緩。

以聯(lián)合國(guó)為基礎(chǔ)共建全球治理新秩序

以上十點(diǎn)并非驚人之語(yǔ)，也未能極盡周延討論聯(lián)合國(guó)體系所面臨的全部體制與政策挑戰(zhàn)，但這些平實(shí)觀點(diǎn)或可為未來(lái)聯(lián)合國(guó)體系管理層的持續(xù)改革撥開(kāi)些陰云。此前，包括現(xiàn)任秘書(shū)長(zhǎng)任期內(nèi)，已經(jīng)有許多良好的改革方案得以推行。但是每一屆領(lǐng)導(dǎo)層都有責(zé)任對(duì)當(dāng)下的重大變遷與時(shí)代挑戰(zhàn)深入思考，力求與時(shí)俱進(jìn)。而這一重任即將落在下一任聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)先生（或女士）的肩上。

這一責(zé)任也是我過(guò)去兩年來(lái)作為多邊機(jī)構(gòu)獨(dú)立委員會(huì)（由國(guó)際和平機(jī)構(gòu)于2014年9月創(chuàng)立）主席所力圖踐行的?？v然現(xiàn)今我不能成為澳大利亞提名的聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)候選人，我仍誠(chéng)愿為下一任秘書(shū)長(zhǎng)先生（或女士）及其工作團(tuán)隊(duì)、聯(lián)合國(guó)秘書(shū)處的工作人員，以及最為重要的——聯(lián)合國(guó)成員國(guó)提供以上的建議。一份更為翔實(shí)的政策報(bào)告亦將獻(xiàn)上，作為我過(guò)去兩年來(lái)，經(jīng)由國(guó)際和平機(jī)構(gòu)多邊機(jī)構(gòu)獨(dú)立委員會(huì)與諸位聯(lián)合國(guó)摯友多次反復(fù)討論重大國(guó)際議題的一個(gè)總結(jié)集合。

聯(lián)合國(guó)的式微緩慢而持續(xù)，以聯(lián)合國(guó)為基礎(chǔ)的廣泛多邊體系在日趨動(dòng)蕩的世界中亦將遭受重創(chuàng)。大國(guó)之間分歧日增、國(guó)家間傳統(tǒng)糾紛重現(xiàn)、恐怖分子四處行兇、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)陷入混亂、工作機(jī)會(huì)流失殆盡，種種問(wèn)題使得各國(guó)人民不禁質(zhì)疑：“是否還有人可以一錘定音？”人們開(kāi)始懷疑，是否我們已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)入一個(gè)戰(zhàn)后秩序的深層危機(jī)全面爆發(fā)的時(shí)期？

我本人依舊是聯(lián)合國(guó)矢志不渝的支持者，并將始終秉持樂(lè)觀主義精神為其奔走呼告。然而，現(xiàn)如今，確實(shí)到了聯(lián)合國(guó)必須深入改革的時(shí)候。如若不然，在隨后的數(shù)十年里，聯(lián)合國(guó)雖不會(huì)消亡，也會(huì)悄然衰落，徒有表面光輝，卻無(wú)實(shí)質(zhì)影響。我始終相信，我們可以避免這個(gè)悲劇，只要大國(guó)小國(guó)，東方西方，可以共同支撐這個(gè)戰(zhàn)后國(guó)際秩序的核心，一起建設(shè)我們的命運(yùn)共同體?！?/p>

（作者是澳大利亞第26任總理、國(guó)際和平機(jī)構(gòu)多邊機(jī)構(gòu)獨(dú)立委員會(huì)主席，特別致謝錢(qián)鏡先生在本文撰寫(xiě)、翻譯過(guò)程中的貢獻(xiàn)）

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