基于管治理念的婁底城鎮(zhèn)帶協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制研究

宋明印，周　配（湖南省建筑設(shè)計(jì)院，湖南　長(zhǎng)沙　410000）

?

基于管治理念的婁底城鎮(zhèn)帶協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制研究

宋明印，周配（湖南省建筑設(shè)計(jì)院，湖南長(zhǎng)沙410000）

城鎮(zhèn)群（帶）的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是提升區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵，婁底城鎮(zhèn)帶是位于湘中地區(qū)的重要城鎮(zhèn)走廊，本文通過(guò)分析婁底城鎮(zhèn)帶發(fā)展現(xiàn)狀，得出其發(fā)展存在用地空間碎片化、生態(tài)壓力加大、資源枯竭、區(qū)域集聚力不強(qiáng)、行政區(qū)經(jīng)濟(jì)突出、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)等問(wèn)題和挑戰(zhàn)，指出其協(xié)調(diào)發(fā)展的必要性和問(wèn)題解決辦法。并為婁底城鎮(zhèn)帶的發(fā)展提供指導(dǎo)，以提升婁底城鎮(zhèn)帶的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)為中部地區(qū)管治與城鎮(zhèn)帶協(xié)調(diào)發(fā)展研究提供參考思路。

城鎮(zhèn)帶；協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制；管治

1　前言

城鎮(zhèn)群（帶）的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的重要主題，是促進(jìn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，提升區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力的主要前提。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。十八屆三中全會(huì)提出“推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)”。如何構(gòu)建城鎮(zhèn)群（帶）的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)城鎮(zhèn)群（帶）的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，在規(guī)劃實(shí)踐和理論構(gòu)建中均具有重要的意義。

2　婁底城鎮(zhèn)帶協(xié)調(diào)發(fā)展的必要性

2.1婁底城鎮(zhèn)帶發(fā)展現(xiàn)狀

婁底城鎮(zhèn)帶范圍包括婁星區(qū)、漣源市區(qū)、冷水江市區(qū)、新化縣城區(qū)、雙峰縣城區(qū)以及婁底大道（規(guī)劃中）兩側(cè)的重要城鎮(zhèn)和特色城鎮(zhèn)，范圍共包括39個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和12個(gè)街道，人口總計(jì)230.1萬(wàn)，占婁底市域人口的60.3%，面積總計(jì)3326.3km2，占婁底市域面積的41%，是婁底主要經(jīng)濟(jì)發(fā)展軸線。

婁底城鎮(zhèn)帶位于湖南省主要發(fā)展軸線之一株洲-懷化城鎮(zhèn)發(fā)展軸上，屬環(huán)長(zhǎng)株潭城市群的重要組成部分，交通便捷，具有良好的區(qū)位優(yōu)勢(shì)；擁有國(guó)家級(jí)文保單位、省級(jí)歷史文化名鎮(zhèn)、名人故居等眾多文化資源，文化資源卓越；產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)良好，能源工業(yè)、冶金工業(yè)、材料產(chǎn)業(yè)等傳統(tǒng)工業(yè)基礎(chǔ)扎實(shí)；景觀基礎(chǔ)優(yōu)越，周邊坐擁大熊山國(guó)家森林公園、湄江風(fēng)景旅游區(qū)、梅山龍宮國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、紫鵲界梯田旅游區(qū)等眾多旅游資源。

然而婁底城鎮(zhèn)帶也存在諸多的問(wèn)題與挑戰(zhàn)：①城鎮(zhèn)用地空間碎片化；②生態(tài)壓力增大；③資源枯竭型城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力較大；④區(qū)域集聚力和輻射作用不強(qiáng)；⑤行政區(qū)經(jīng)濟(jì)突出，缺乏整體意識(shí)；⑥產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象。

2.2婁底城鎮(zhèn)帶協(xié)調(diào)發(fā)展的必要性和迫切性

2.2.1提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的要求

全球化時(shí)代城市競(jìng)爭(zhēng)成為發(fā)展主題和主導(dǎo)趨勢(shì)，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，這不僅給婁底帶來(lái)危機(jī)感，也對(duì)婁底提出了新的要求。通過(guò)婁底城鎮(zhèn)帶的規(guī)劃建設(shè)，以城鎮(zhèn)帶的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)代替單個(gè)城市的競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)城鎮(zhèn)之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和組團(tuán)發(fā)展來(lái)提高區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)力，防止在新一輪的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中被邊緣化。實(shí)現(xiàn)區(qū)域?qū)樱e極融入長(zhǎng)株潭城市群。同時(shí)利用區(qū)域快速干道婁底大道的修建契機(jī)，進(jìn)行婁底城鎮(zhèn)帶的規(guī)劃協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)交通與土地利用的良性互動(dòng)，帶動(dòng)沿線城鎮(zhèn)的發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，是不可錯(cuò)過(guò)的發(fā)展機(jī)遇。

2.2.2落實(shí)國(guó)家省委政策要求

根據(jù)國(guó)家及湖南省轉(zhuǎn)型發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略要求，只有通過(guò)協(xié)調(diào)不同發(fā)展單元發(fā)展訴求，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，產(chǎn)業(yè)合理分布，空間良好對(duì)接，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與開發(fā)的有效銜接，把整個(gè)城鎮(zhèn)帶尤其是中心城市做大做強(qiáng)，成為拉動(dòng)區(qū)域增長(zhǎng)的新引擎，帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，落實(shí)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略要求。

2.2.3解決城鎮(zhèn)帶發(fā)展中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

據(jù)上文分析，城鎮(zhèn)帶發(fā)展在空間結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)體系職能體系和產(chǎn)業(yè)體系完善、基礎(chǔ)設(shè)施共享、土地資源的開發(fā)與利用、環(huán)境保護(hù)等諸多方面存在現(xiàn)實(shí)難題。通過(guò)協(xié)調(diào)發(fā)展有助于解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，同時(shí)也是解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的必然選擇，是做大區(qū)域發(fā)展的引擎，實(shí)現(xiàn)區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展，提高區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的必然選擇。

3　管治理念在區(qū)域協(xié)調(diào)中的應(yīng)用

3.1管治的主要內(nèi)容

管治主要在兩個(gè)層面上展開。第一個(gè)層面是改進(jìn)政府之間的關(guān)系，包括國(guó)家（中央）政府和城市（地方）政府之間管治的集權(quán)或分權(quán)，以及不同層次地方政府之間的管治關(guān)系（如對(duì)“區(qū)域管治形式”和“行政區(qū)劃”的討論。城市管治討論的第二個(gè)層面在地方，涉及一個(gè)城市內(nèi)部政府、社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系，或政府和“市民社會(huì)”的關(guān)系。

3.2管治理念在區(qū)域協(xié)調(diào)中的運(yùn)用

城市管治是在全球化引起新挑戰(zhàn)的環(huán)境下城市作出的反應(yīng)。城市管治關(guān)注的中心是“政府”（或“管理權(quán)力”）的地位，目的是為了提高城市在全球競(jìng)爭(zhēng)中的競(jìng)爭(zhēng)力。管治理念的引入為我們完善婁底城鎮(zhèn)帶區(qū)域協(xié)調(diào)提供了一個(gè)新的思路。婁底城鎮(zhèn)帶區(qū)域協(xié)調(diào)，可以通過(guò)采用一種管治機(jī)制，建立一種專門的機(jī)構(gòu)或委員會(huì)，運(yùn)用和動(dòng)員社會(huì)及非政府組織的力量，在充分尊重并鼓勵(lì)公眾參與下，進(jìn)行一種解決婁底城鎮(zhèn)帶宏觀和微觀區(qū)域問(wèn)題的政治過(guò)程。用管治理念指導(dǎo)婁底城鎮(zhèn)帶區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，無(wú)論是規(guī)劃編制、還是具體實(shí)施過(guò)程中都引入專家咨詢、非政府組織、相關(guān)利益團(tuán)體、個(gè)人間的對(duì)話協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展中出現(xiàn)的區(qū)域城鎮(zhèn)等級(jí)結(jié)構(gòu)不合理、過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)和無(wú)序發(fā)展、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、環(huán)境污染、基礎(chǔ)設(shè)施低效能、地方保護(hù)等問(wèn)題，形成區(qū)域間相互促進(jìn)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的發(fā)展，達(dá)到各利益集團(tuán)的協(xié)調(diào)。

4　婁底城鎮(zhèn)帶區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制構(gòu)建

4.1管制理念下的婁底城鎮(zhèn)帶區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵

管治理念指導(dǎo)下的婁底城鎮(zhèn)帶區(qū)域協(xié)調(diào)，其核心在于加強(qiáng)多元主體的協(xié)調(diào)溝通，突破行政壁壘，減少行政區(qū)劃帶來(lái)的外部性，通過(guò)各類資源的整合和優(yōu)化，引導(dǎo)城鄉(xiāng)要素合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)之間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、城鄉(xiāng)之間資源共享的互利共贏和可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)之間和城鄉(xiāng)之間整體效益的最大化。具體而言就是融合構(gòu)建一個(gè)集經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)五位一體的城鎮(zhèn)帶。最終目的是為了提升整個(gè)區(qū)域的綜合競(jìng)爭(zhēng)力，有效參與長(zhǎng)株潭城市群以及長(zhǎng)三角、珠三角等地區(qū)資金、技術(shù)、人才、信息、市場(chǎng)等要素的配置和產(chǎn)業(yè)分工，最終將婁底打造成湖南城鎮(zhèn)體系中新的亮點(diǎn)。

4.2協(xié)調(diào)發(fā)展主要框架

該機(jī)制是一套從目標(biāo)內(nèi)容到實(shí)際操作的完善體系，具體包括區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的根本目標(biāo)、協(xié)調(diào)內(nèi)容、協(xié)調(diào)主體、協(xié)調(diào)手段、協(xié)調(diào)程序等。婁底城鎮(zhèn)帶的協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)主要包括空間結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)布局協(xié)調(diào)、基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)、資源環(huán)境協(xié)調(diào)、資源城市轉(zhuǎn)型及各種行政關(guān)系協(xié)調(diào)，減少不同行政主體帶來(lái)的外部不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，達(dá)到系統(tǒng)整體效率的提升。

從系統(tǒng)的角度分析，婁底城鎮(zhèn)帶的協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：①內(nèi)部協(xié)調(diào)。婁底城鎮(zhèn)帶區(qū)域內(nèi)部各個(gè)要素系統(tǒng)在不同的地域空間上的整體發(fā)展，強(qiáng)調(diào)的是區(qū)域內(nèi)部子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)，包括地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展、環(huán)境資源開發(fā)與保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展以及區(qū)域內(nèi)部各種行政關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展。重點(diǎn)在推進(jìn)婁漣雙、冷新一主一副兩大板塊的城鎮(zhèn)化建設(shè)；②區(qū)際協(xié)調(diào)。婁底城鎮(zhèn)帶區(qū)域作為一個(gè)利益整體對(duì)外與不同區(qū)域利益主體之間的協(xié)調(diào)，主要指積極對(duì)接和融入長(zhǎng)株潭城市群及正確處理與其他地區(qū)性城鎮(zhèn)群體的競(jìng)合關(guān)系，例如岳陽(yáng)長(zhǎng)江城鎮(zhèn)群、郴州大十字城鎮(zhèn)群，具體包括如何建立完善區(qū)域規(guī)劃?rùn)C(jī)制以及區(qū)域發(fā)展合作機(jī)制。

協(xié)調(diào)手段是協(xié)調(diào)行為主體為協(xié)調(diào)矛盾、解決問(wèn)題而采取的方法、措施，概括性地講包括經(jīng)濟(jì)手段、行政手段和法律手段等。經(jīng)濟(jì)手段包括制定財(cái)政支持政策、稅收優(yōu)惠政策、金融服務(wù)政策等，行政手段主要包括制定區(qū)域合作政策、產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)政策、調(diào)整行政區(qū)劃，其中最快速最有效的手段即調(diào)整行政區(qū)劃。法律手段包括制定各種法律，將政策法定化，包括通過(guò)修編總規(guī)、制定控制性規(guī)劃落實(shí)戰(zhàn)略發(fā)展要求，制定區(qū)域生態(tài)保護(hù)政策、社會(huì)保障政策等。

協(xié)調(diào)的程序是指在協(xié)調(diào)過(guò)程中關(guān)于協(xié)調(diào)行為發(fā)生和利益主體介入的順序、期限的詳細(xì)規(guī)定，它應(yīng)當(dāng)是公開的、公平的和高效的。主要包括區(qū)域協(xié)調(diào)組織的程序和區(qū)域協(xié)調(diào)工作的基本程序。其具體程序根據(jù)實(shí)際情況確定，主要由政府部門組織。

圖1　婁底城鎮(zhèn)帶協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制框架

5　結(jié)論

文章探索了基于管治理念的婁底城鎮(zhèn)帶發(fā)展模式，構(gòu)建了城鎮(zhèn)帶協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。目前的探索還停留在框架性層面，具體運(yùn)作過(guò)程還需要進(jìn)一步研究與實(shí)踐檢驗(yàn)。

［1］黃春萍.基于管治理念的滇中城市群區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制探究［J］.云南地理環(huán)境研究，2009（4）：47～51.

［2］孫海燕.區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制構(gòu)建［J］.經(jīng)濟(jì)地理，2007（5）：362～365.

［3］覃成林.區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制體系研究［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2011（4）：63～70.

宋明?。?975-），男，高級(jí)工程師，本科，主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)工作。

F299.2

A

2095-2066（2016）19-0174-02

2016-6-22