地震應(yīng)急軍地一體保障機(jī)制研究

張鵬 謝鏹 蔣璀 肖丹 袁修德 丁亮文

地震應(yīng)急軍地一體保障機(jī)制研究

張鵬 謝鏹 蔣璀 肖丹 袁修德 丁亮文

張鵬，四川蓬溪人。1995 年8月 至1999年7月，在解放軍濟(jì)南陸軍學(xué)院學(xué)習(xí)步兵分隊(duì)指揮與管理專業(yè)，獲軍事學(xué)學(xué)士學(xué)位。1999年8月至2013年1月，在解放軍后勤工程學(xué)院主要從事軍事基礎(chǔ)教育研 究（2010年3月 至2013 年6月，在解放軍后勤指揮學(xué)院在職攻讀后勤指揮專業(yè)，獲軍事碩士學(xué)位）。2013 年1月至今，在重慶市地震局主要從事政務(wù)工作。

2015年1月至10月，由重慶市地震局、重慶市民政局、重慶市公安消防總隊(duì)、武警重慶市總隊(duì)6名人員組成的課題組，通過走訪調(diào)研、分析數(shù)據(jù)、查閱文獻(xiàn)，對四川汶川“5?12”8.0級特大地震以來，幾次破壞性地震應(yīng)急中軍地聯(lián)動存在的不足進(jìn)行了剖析，從推動“健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制”和“軍民深度融合”的角度，初步探討了地震應(yīng)急軍地一體有關(guān)理論和實(shí)踐問題。

研究課題的由來

2009年，中國地震局對汶川地震進(jìn)行了科學(xué)總結(jié)與反思，客觀指出現(xiàn)場應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動方面存在的問題：“在應(yīng)急救援初期，多數(shù)部門、行業(yè)和各類救援力量由于平時(shí)沒有建立協(xié)調(diào)和聯(lián)動工作機(jī)制，基本處于各自為戰(zhàn)狀態(tài)，難以有效協(xié)同開展工作。軍隊(duì)、職業(yè)救援隊(duì)伍、醫(yī)療隊(duì)、志愿者之間缺乏協(xié)同配合，未能充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，取得最佳救援效果?！?/p>

四川蘆山“4?20”7.0級地震應(yīng)急中，“條件保障極大滯后，考慮得不夠周全?！钪匾囊粭l是廁所問題?！婈?duì)成建制參加救援，有豐富的野戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，后勤保障不是問題。主要是來自地方的各種救援力量，其后勤保障很差，又沒有專門協(xié)調(diào)的綜合部門考慮這個(gè)事，小事成為大事”。

參加汶川、玉樹抗震救災(zāi)的部隊(duì)失去了物資“預(yù)儲于民”優(yōu)勢，部分保障工作無法按“預(yù)有儲備、隨到隨取、取之即用”的預(yù)案進(jìn)行；跨區(qū)機(jī)動部隊(duì)保障需求受體制編制限制，難以精確獲取；任務(wù)區(qū)兵站與各類保障實(shí)體不互聯(lián)不互通；救災(zāi)部隊(duì)各種保障力量自發(fā)部署、盲目部署，缺乏統(tǒng)籌；救災(zāi)物資分發(fā)效率低下。

以上現(xiàn)象和情況，反映出地震應(yīng)急中軍地之間尚未形成高效有序的救援合力，聯(lián)動程度不夠，在大震巨災(zāi)面前，表現(xiàn)得尤為明顯。要改變這種狀況，需要深入思考地震應(yīng)急軍地聯(lián)動若干理論和現(xiàn)實(shí)問題。

習(xí)總書記指出，“軍民融合發(fā)展作為一項(xiàng)國家戰(zhàn)略，關(guān)乎國家安全和發(fā)展全局，既是興國之舉，又是強(qiáng)軍之策。在更廣范圍、更高層次、更深程度上推進(jìn)軍民融合，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于增強(qiáng)國家戰(zhàn)爭潛力和國防實(shí)力”?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制”，并上升到健全公共安全體系的高度。

課題組認(rèn)為，習(xí)總書記關(guān)于軍民深度融合的科學(xué)論斷和“健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制”的深化改革目標(biāo)，是軍地各方共同做好防震減災(zāi)工作，特別是抗震救災(zāi)工作的方法論和指南針，為地震應(yīng)急軍地聯(lián)動指明了新方向和新路徑。如何沿著指引的方向、按照規(guī)劃的路徑實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，建立起相應(yīng)的保障機(jī)制，則需要大膽探索和深入研究。

地震應(yīng)急救援隊(duì)建筑物垮塌人員搜救

對地震應(yīng)急軍地一體的初步認(rèn)識

所謂地震應(yīng)急軍地一體，是指在地震應(yīng)急期內(nèi)，災(zāi)區(qū)政府及其各部門、救災(zāi)部隊(duì)（包括解放軍、武警、公安消防部隊(duì)、民兵預(yù)備役人員等武裝力量的集合）聯(lián)合實(shí)施的一體化抗震救災(zāi)的行動，是軍地聯(lián)動的高級形態(tài)。

認(rèn)清地震應(yīng)急軍地一體的內(nèi)涵和本質(zhì)，首先要搞清楚何為“一體化”。從廣義的角度看，“一體化”就是指構(gòu)成事物的各部分之間的緊密聯(lián)系，突出組成要素的結(jié)構(gòu)性互補(bǔ)匹配和效能性協(xié)調(diào)耦合，強(qiáng)調(diào)資源的科學(xué)配置和整體通聯(lián)。將“一體化”的概念引入抗震救災(zāi)領(lǐng)域，其實(shí)質(zhì)就在于將各種抗震救災(zāi)資源通過無縫隙連接形成有機(jī)整體，以追求救災(zāi)效能最大化。其次要搞清楚何為“聯(lián)動”以及“聯(lián)動”的幾個(gè)發(fā)展階段。所謂“聯(lián)動”，是指若干個(gè)相關(guān)聯(lián)的事物，一個(gè)運(yùn)動或變化時(shí)，其他的也跟著運(yùn)動或變化。在外部形態(tài)上，表現(xiàn)為各相關(guān)聯(lián)事物共同運(yùn)動或變化的聯(lián)合行動。聯(lián)動的最佳表現(xiàn)形式是同步反應(yīng)、同步變化，如果一個(gè)事物的變化已經(jīng)質(zhì)變而其他相關(guān)聯(lián)事物還未反應(yīng)，或者變化滯后，那就不是聯(lián)動。抗震救災(zāi)軍地聯(lián)動，就是群眾、救災(zāi)部隊(duì)、災(zāi)區(qū)政府等相關(guān)聯(lián)事物中，群眾因?yàn)榈卣鹱優(yōu)槭転?zāi)群眾，狀態(tài)發(fā)生變化，救災(zāi)部隊(duì)、災(zāi)區(qū)政府等其他各關(guān)聯(lián)事物的狀態(tài)隨之即時(shí)發(fā)生變化，對受災(zāi)群眾實(shí)施救助。

黔江區(qū)消防支隊(duì)地震應(yīng)急救援拉練

通常情況下，地震應(yīng)急軍地聯(lián)動需要經(jīng)歷初級、中級、高級三個(gè)發(fā)展階段。初級階段，災(zāi)區(qū)政府和救災(zāi)部隊(duì)除了救災(zāi)目的相同外，在抗震救災(zāi)行動上沒有實(shí)現(xiàn)密切協(xié)調(diào)和相互之間的直接支援，是救災(zāi)目的一致性的聯(lián)合抗震救災(zāi)，類似“幾個(gè)生雞蛋放在一個(gè)碗里的聯(lián)合”。中級階段，災(zāi)區(qū)政府和救災(zāi)部隊(duì)抗震救災(zāi)過程中，在部分領(lǐng)域相互協(xié)調(diào)配合，相互資源共享，如救災(zāi)部隊(duì)對抗震救災(zāi)指揮部進(jìn)行野營保障，地方政府派出的救援專家指導(dǎo)救災(zāi)部隊(duì)搶救埋壓人員，類似“幾個(gè)打開殼的生雞蛋放在一個(gè)碗里的聯(lián)合”。高級階段，在信息時(shí)代，地震應(yīng)急軍地聯(lián)動進(jìn)入到新的發(fā)展階段。軍地聯(lián)動的體系結(jié)構(gòu)和功能運(yùn)行產(chǎn)生了質(zhì)的飛躍，救災(zāi)中能夠運(yùn)用信息技術(shù)的聯(lián)通性和融合性，災(zāi)區(qū)政府和救災(zāi)部隊(duì)在救災(zāi)空間、救災(zāi)力量、組織指揮、救災(zāi)手段、救災(zāi)行動各方面，能夠?qū)崿F(xiàn)高度融合，形成你中有我、我中有你，相互交融、同步變化的狀態(tài)，能夠?qū)崿F(xiàn)救災(zāi)效能的最大化，類似“三個(gè)打開的生雞蛋放在一個(gè)碗里充分?jǐn)嚢韬蟮穆?lián)合”。

基于上述分析，課題組認(rèn)為，地震應(yīng)急軍地一體，是基于信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)支持的，軍地各方抗震救災(zāi)力量和資源融為一體的實(shí)時(shí)聯(lián)動救災(zāi)，是信息化時(shí)代背景下抗震救災(zāi)的基本形式，是抗震救災(zāi)軍地聯(lián)動的高級形態(tài)。這個(gè)定義包括四層含義：一是信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)是地震應(yīng)急軍地一體的技術(shù)支撐，沒有這一支撐平臺，應(yīng)急軍地一體猶如空中樓閣、水中浮萍，難以實(shí)現(xiàn)“一體化”；二是遂行地震應(yīng)急軍地一體的多元力量必須成為一體化信息網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)或終端，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)各種力量間的無縫連接和高度融合，不是節(jié)點(diǎn)或終端的力量沒有進(jìn)入一體化的入場券；三是信息共享、效能融合、即時(shí)聯(lián)動、反應(yīng)靈敏是地震應(yīng)急軍地一體的主要標(biāo)志，精確救災(zāi)、科學(xué)救災(zāi)是地震應(yīng)急軍地一體的主要目標(biāo)；四是地震應(yīng)急軍地一體各種行動都是在信息的主導(dǎo)下展開實(shí)施，并以信息為紐帶，進(jìn)行環(huán)環(huán)相扣的無間隙實(shí)時(shí)聯(lián)動的精確救災(zāi)行動。

形成地震應(yīng)急軍地一體的體系要素

地震應(yīng)急軍地一體體系主要由情報(bào)信息、組織指揮、力量投送、應(yīng)急行動等子系統(tǒng)構(gòu)成。

——情報(bào)信息子系統(tǒng)。這是地震應(yīng)急軍地一體體系得以高速運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)與支撐，是體系內(nèi)其他子系統(tǒng)發(fā)揮功能的前提條件，對整個(gè)體系的運(yùn)行起著牽引與主導(dǎo)作用。在未來一體化地震應(yīng)急行動中，震害災(zāi)情主要依靠情報(bào)信息網(wǎng)搜集提供，情報(bào)信息網(wǎng)由通信、偵察、測地、地球資源等各類衛(wèi)星和北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)、無人飛行器、機(jī)器人、各類傳感器、單兵偵查系統(tǒng)組成，災(zāi)情監(jiān)控、信息傳輸、導(dǎo)航定位、力量投送，都依賴情報(bào)信息網(wǎng)的支持。有了情報(bào)信息網(wǎng)，抗震救災(zāi)指揮部了解震害災(zāi)情的能力和指揮應(yīng)急的效率將大幅度提高，決策將更加具體正確，隨時(shí)都可以掌握震區(qū)烈度、災(zāi)區(qū)范圍、人員傷亡、應(yīng)急力量、物資儲備、物資運(yùn)輸、物資分發(fā)等各方面情況，災(zāi)區(qū)狀況是什么、需要什么、誰去滿足需求、怎么滿足需求等每次地震都會面臨的難題將迎刃而解。

——組織指揮子系統(tǒng)。這是地震應(yīng)急軍地一體體系的核心，是生成一體化抗震救災(zāi)能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。構(gòu)建一體化組織指揮子系統(tǒng)，需要確立以行動為中心的指揮理念，建立基于信息流程的指揮體制，以便對動態(tài)的災(zāi)區(qū)情況進(jìn)行實(shí)時(shí)精確指揮。強(qiáng)化一體化聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)，指揮部人員組成要合理，副指揮長應(yīng)該有同級軍事機(jī)關(guān)的主要指揮員，必要時(shí)可將承擔(dān)主要應(yīng)急行動部隊(duì)的指揮員臨時(shí)增補(bǔ)為副指揮長。指揮部各成員單位應(yīng)安裝統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)制式的文電圖表和共享的綜合數(shù)據(jù)庫，嚴(yán)格按照信息使用權(quán)限接收或發(fā)布災(zāi)情信息。以各省（區(qū)、市）現(xiàn)有的應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)指揮平臺和突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布平臺為基礎(chǔ)，逐步建成一體化指揮通信網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)指揮部與行動實(shí)體之間的互聯(lián)互通性，軍地各種救災(zāi)力量與指揮部同時(shí)了解災(zāi)情、動態(tài)掌握各種需求，實(shí)現(xiàn)決策過程與執(zhí)行過程的高度融合，達(dá)成近實(shí)時(shí)的指揮控制。

衛(wèi)星應(yīng)用于防震減災(zāi)

——力量投送子系統(tǒng)。這是地震應(yīng)急軍地一體體系取得救災(zāi)實(shí)效的重要載體，按照先生命、再生活、再生產(chǎn)的施救重心，不同的救災(zāi)力量分批次按需求抵達(dá)災(zāi)區(qū)。提高立體投送、直接投送、遠(yuǎn)程投送綜合能力，從根本上解決因?yàn)榈孛娼煌ú粫场⒌缆穱?yán)重?fù)p毀造成的“望路興嘆”難題，解決應(yīng)急人員到災(zāi)區(qū)，特別是到極震區(qū)進(jìn)不去、進(jìn)不準(zhǔn)、出不來的問題。

——應(yīng)急行動子系統(tǒng)。這是地震應(yīng)急軍地一體體系在震災(zāi)現(xiàn)場的具體體現(xiàn)，包括交通管制、人員搜救、醫(yī)療救護(hù)、衛(wèi)生防疫、物資分發(fā)、后勤保障、次生（衍生）災(zāi)害隱患排除、受損生命線工程搶修等行動。與投送到災(zāi)區(qū)的力量類型相對應(yīng)，各應(yīng)急行動采取模塊融合式編組，指揮部抽組若干防震減災(zāi)工作聯(lián)席會議成員單位所屬的模塊功能力量，編組成聯(lián)合力量遂行一體化地震應(yīng)急任務(wù)。各模塊功能力量平時(shí)由所在領(lǐng)域的政府部門或部隊(duì)負(fù)責(zé)訓(xùn)練和管理，震時(shí)根據(jù)受領(lǐng)任務(wù)的性質(zhì)，嵌入某個(gè)一體化聯(lián)合力量。

加速形成地震應(yīng)急軍地一體的保障機(jī)制

歷次破壞性地震發(fā)生后，軍地各方迅速投入救災(zāi)力量，軍地聯(lián)動在地震應(yīng)急中發(fā)揮了極其關(guān)鍵的作用。但受軍地天然分割、指揮體制分離、基礎(chǔ)設(shè)施分散、認(rèn)識觀念分歧等影響，當(dāng)前我國軍地聯(lián)動至多進(jìn)入中級階段，距離地震應(yīng)急軍地一體還有相當(dāng)長的路要走。從國情軍情現(xiàn)實(shí)出發(fā)，主要考慮以下五個(gè)方面確立保障機(jī)制。

制定專門的地震應(yīng)急法律法規(guī)

由于法律法規(guī)不完備等頂層設(shè)計(jì)問題，在歷次破壞性地震應(yīng)急中，軍隊(duì)各救援力量之間、政府各部門之間、軍地之間在組織領(lǐng)導(dǎo)、力量投送、任務(wù)區(qū)分等各方面還處于粗放式配合階段。

目前，國家層面相關(guān)法律法規(guī)主要有《中華人民共和國防震減災(zāi)法》、《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》和《破壞性地震應(yīng)急條例》。這些法律法規(guī)，個(gè)別條款涉及軍隊(duì)和地方聯(lián)動應(yīng)急，但只勾勒了粗略線條和大致輪廓，實(shí)踐中強(qiáng)制性、可操作性不夠。如《破壞性地震應(yīng)急條例》，涉及軍隊(duì)的條款，僅有1條，且非?；\統(tǒng)（中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊(duì)是地震應(yīng)急工作的重要力量）；即便是專門為軍隊(duì)量身打造的《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》，也僅有1條（軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)應(yīng)當(dāng)在人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，具體任務(wù)由搶險(xiǎn)救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)賦予，部隊(duì)的搶險(xiǎn)救災(zāi)行動由軍隊(duì)負(fù)責(zé)指揮）。

《國家地震應(yīng)急預(yù)案》對軍地聯(lián)動的約束相對詳細(xì)，在第八部分保障措施中提出“國務(wù)院有關(guān)部門、解放軍、武警部隊(duì)、縣級以上地方人民政府加強(qiáng)地震災(zāi)害緊急救援、公安消防、陸地搜尋與救護(hù)、礦山和危險(xiǎn)化學(xué)品救護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生救援等專業(yè)搶險(xiǎn)救災(zāi)隊(duì)伍建設(shè)，配備必要的物資裝備，經(jīng)常性開展協(xié)同演練，提高共同應(yīng)對地震災(zāi)害的能力”。但遺憾的是，上述法律法規(guī)和相關(guān)制度關(guān)于軍地聯(lián)合演練的時(shí)間、層次、規(guī)模等涉及抗震救災(zāi)行動效果的條文，出現(xiàn)了集體空白。

制定專門的地震應(yīng)急法律法規(guī)難度極大。1995年制定的《破壞性地震應(yīng)急條例》，從2010年啟動修訂以來，至今還未正式頒布實(shí)施?！兜卣饝?yīng)急救援條例》已列入國務(wù)院2015年立法計(jì)劃，建議中國地震局在牽頭制定專門的地震應(yīng)急法律法規(guī)時(shí)，理念上可適度超前，就軍地一體化聯(lián)合行動的指揮機(jī)構(gòu)設(shè)置、指揮權(quán)限、日常訓(xùn)練（演練）、保障條件等各個(gè)環(huán)節(jié)予以細(xì)化、實(shí)化、具體化。

建立震災(zāi)情報(bào)分級共享機(jī)制

目前，獲取震害災(zāi)情的手段較為單一陳舊，尚未具備實(shí)時(shí)獲取、傳遞、處理的能力，直接影響對極震區(qū)位置、災(zāi)區(qū)損失、道路通行能力、物資調(diào)配發(fā)放統(tǒng)計(jì)等基本情況的分析研判。四川蘆山地震應(yīng)急，中央調(diào)撥以及各省市的支援物資源源不斷運(yùn)往災(zāi)區(qū)，民間人士也送來了災(zāi)區(qū)急需的食品和生活用品，但救援隊(duì)伍到了災(zāi)區(qū)找不到救援對象，對哪里需要救援、需要多少物資不甚清楚，救災(zāi)力量和救災(zāi)物資在應(yīng)急初期過于集中在蘆山縣城，救援力量沒有及時(shí)準(zhǔn)確到達(dá)最需要的地方。斷水?dāng)嗉Z的受災(zāi)群眾不得已在路邊舉起“缺水、缺糧”的牌子，受災(zāi)同樣嚴(yán)重的天全縣距蘆山縣不過35公里，卻一度被人遺忘。出現(xiàn)這些問題的根本原因，就是震害災(zāi)情獲取難、傳遞難、處理難，情報(bào)信息系統(tǒng)不成熟。雖然有的政府部門配有應(yīng)急通信車輛、車載應(yīng)急通信系統(tǒng)、便攜式微波設(shè)備、海事衛(wèi)星電話、應(yīng)急VSAT系統(tǒng)，但也只能向后方回傳音視頻信號，對整個(gè)災(zāi)區(qū)的情況難以做到數(shù)據(jù)信息化。

未來地震應(yīng)急軍地一體聯(lián)合行動，依托分布在太空、空中、地面、地下、水面、水下各個(gè)空間的情報(bào)信息平臺，震害災(zāi)情的獲取能力將大大增強(qiáng)，從國家層面上講，將具備快速準(zhǔn)確獲取、處理、傳輸海量數(shù)據(jù)的能力。但如果將所有獲取到的震害災(zāi)情，都不加限制地隨意公開公布，無疑會對國家安全造成隱患，更不利于維護(hù)災(zāi)區(qū)社會穩(wěn)定。為此，應(yīng)該建立嚴(yán)格的震災(zāi)情報(bào)分級共享機(jī)制，不同指揮權(quán)限的指揮員，通過身份認(rèn)證，依法正確使用。

建立統(tǒng)一高效的組織指揮機(jī)制

地震應(yīng)急的組織指揮必須效率第一、統(tǒng)一指揮。建立統(tǒng)一高效的組織指揮機(jī)制，需要做到兩個(gè)統(tǒng)一、兩個(gè)一致。

一是地震應(yīng)急行動由抗震救災(zāi)指揮部統(tǒng)一指揮。從歷次破壞性地震應(yīng)急實(shí)踐看，應(yīng)急行動不僅在于減輕震災(zāi)造成的損失，還關(guān)乎黨和政府的威望和我國國際形象。軍隊(duì)各級指揮員、地方政府各級各部門領(lǐng)導(dǎo)，必須從戰(zhàn)略高度準(zhǔn)確把握地震應(yīng)急的目的意義，牢固樹立大局觀念，深刻領(lǐng)會上級意圖，切實(shí)把思想統(tǒng)一到上級決策指示上，在全局上要服從國務(wù)院和地方政府抗震救災(zāi)指揮部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在確定軍隊(duì)內(nèi)部指揮關(guān)系時(shí)，要以災(zāi)區(qū)所在戰(zhàn)區(qū)為主。

二是平時(shí)對防震減災(zāi)工作實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。為了加強(qiáng)平時(shí)對防震減災(zāi)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮調(diào)度，各級政府均應(yīng)建立防震減災(zāi)工作聯(lián)席會議制度，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本地區(qū)的防震減災(zāi)工作。截至目前，各?。▍^(qū)、市）政府均在地震應(yīng)急預(yù)案中明確了抗震救災(zāi)指揮部，建立了防震減災(zāi)工作聯(lián)席會議制度，絕大多數(shù)?。▍^(qū)、市）抗震救災(zāi)指揮部和防震減災(zāi)工作聯(lián)席會議做到了人員相同、合署辦公。

三是平時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和震時(shí)的指揮機(jī)構(gòu)要一致。早在2000年2月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于成立國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部和建立國務(wù)院防震減災(zāi)工作聯(lián)席會議制度的通知》（國辦發(fā)〔2000〕17號）就對此做出設(shè)計(jì)，要求國務(wù)院防震減災(zāi)工作聯(lián)席會議制度及其辦公室的組成人員與國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部及其辦公室組成人員相同。只有震時(shí)的指揮和平時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)做到人員相同、部門相同，一旦發(fā)生破壞性地震，組織指揮才能順利過渡，才不會脫節(jié)斷檔，才不會出現(xiàn)指揮壁壘。

建立常態(tài)化的聯(lián)合演練機(jī)制

軍地一體化聯(lián)合演練是提高指揮效能的必經(jīng)通道和主要途徑，目的是模擬過程、熟悉任務(wù)、發(fā)現(xiàn)問題、積累經(jīng)驗(yàn)。地震應(yīng)急軍地一體化聯(lián)合行動能力，同樣需要通過聯(lián)合演練來提升。聯(lián)合演練有其特殊的規(guī)律，通常按照以下路徑展開：各個(gè)功能模塊單元演練—軍地多模塊聯(lián)合演練—軍地一體全要素聯(lián)合演練。

一是省級抗震救災(zāi)指揮部要編制好演練規(guī)劃（計(jì)劃）。演練規(guī)劃可以結(jié)合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃中關(guān)于防震減災(zāi)的目標(biāo)設(shè)定，五年為一個(gè)編制周期，明確五年內(nèi)本地區(qū)抗震救災(zāi)的綜合能力，確保五年內(nèi)各個(gè)功能模塊力量聯(lián)合訓(xùn)練至少一次。演練計(jì)劃可以年度為階段，明確每年的軍地聯(lián)合演練計(jì)劃，對演練批次、各次演練的目的、參演單位、兵力規(guī)模、經(jīng)費(fèi)保障提出框架性意見。在制訂計(jì)劃的基礎(chǔ)上，再交由相關(guān)部門和部隊(duì)制訂詳細(xì)的演練方案。

二是各功能模塊的單元演練要練精練扎實(shí)。這是聯(lián)合演練的基礎(chǔ)。時(shí)間上要全過程、響應(yīng)級別上要全方位、專業(yè)技術(shù)力量上要全覆蓋，既有臨震應(yīng)急期內(nèi)的演練，也有應(yīng)急期內(nèi)的演練，還有應(yīng)急期結(jié)束后的演練；從Ⅳ級響應(yīng)到Ⅰ級響應(yīng)、從無震災(zāi)的駐地到可能的“震區(qū)”、從遂行抗震救災(zāi)的任務(wù)部隊(duì)到地方政府及其各個(gè)部門，都應(yīng)組織系統(tǒng)內(nèi)的演練。

三是常態(tài)化的聯(lián)合演練要突出實(shí)戰(zhàn)化。演練必須帶著情況背景，按照地震應(yīng)急各項(xiàng)工作的實(shí)際流程，把人員、裝備、指揮、機(jī)動、救援等各種行動都擺進(jìn)去。聯(lián)合演練要盡量在全生疏環(huán)境進(jìn)行，如果始終在同一個(gè)地域、同一種地形條件、同一類天候條件下搞演練，參演人員、包括參演裝備就只會“一招鮮”，一旦離開熟悉的地域、地形、天候，就可能水土不服，就會在一定程度上制約應(yīng)急能力的提升。地震應(yīng)急行動能否高效，全在于正確的組織指揮，全在于指揮長和指揮部堅(jiān)定不間斷的指揮行動，杜絕忽略指揮長和指揮機(jī)構(gòu)、只練應(yīng)急隊(duì)員不練指揮員的現(xiàn)象。演練要做到全員全要素全覆蓋，按照應(yīng)急預(yù)案靈活編成配置訓(xùn)練分組，每次設(shè)置各種險(xiǎn)難條件和復(fù)雜情況，有意逼迫指揮部成員之間、軍地各應(yīng)急行動實(shí)體之間協(xié)調(diào)配合、相互磨合，不斷提高解決地震應(yīng)急中各種復(fù)雜問題的能力，最大程度縮小訓(xùn)練環(huán)境與實(shí)際應(yīng)急的差距。

建立專業(yè)化的保障資源共建機(jī)制

應(yīng)急救援黃金七十二小時(shí)之后，地震應(yīng)急工作的重點(diǎn)將逐漸從“生命”過渡到“生活”，首要的就是保證受災(zāi)群眾有飯吃、有地方住、有干凈水喝。我國幅員遼闊，震區(qū)氣候特點(diǎn)和地形地貌差異極大，不同的氣候特點(diǎn)和地形地貌，生活保障的重點(diǎn)也不同。生活保障的專業(yè)性質(zhì)很強(qiáng)。除了方便面、手電、帳篷等通用救災(zāi)物資外，還有飲水、衛(wèi)生、防疫等其他基本生活物資。在高溫地區(qū)，還需要實(shí)施淋浴保障；在高寒地區(qū)，又離不開供暖保障。凈水車、淋浴車、取暖車、野戰(zhàn)廁所等專用生活保障裝備，主要是為軍隊(duì)作戰(zhàn)而研發(fā)列裝，地方政府儲備很少，是地震應(yīng)急中的寶貴資源，既要保障災(zāi)區(qū)群眾，也要保障現(xiàn)場應(yīng)急人員。在應(yīng)急期較長的大震巨災(zāi)中，這些專用生活保障裝備會顯得極為匱乏。

歷次抗震救災(zāi)，由于沒有專業(yè)水電保障力量，使救災(zāi)整體行動遇到了許多困難，大批部隊(duì)和救援人員即便進(jìn)入災(zāi)區(qū)，也因缺水?dāng)嚯姸鵁o法迅速施救，極大地消減了救災(zāi)效果。汶川“5?12”地震應(yīng)急中，初期只能展開兩個(gè)供水站和洗浴站，根本無法滿足災(zāi)區(qū)所需；緊急從解放軍后勤工程學(xué)院、總后建筑設(shè)計(jì)研究院、總后建筑工程研究所抽調(diào)后，達(dá)到十五個(gè)供水站和洗浴站規(guī)模。即便如此，仍遠(yuǎn)未覆蓋震區(qū)內(nèi)的五個(gè)任務(wù)區(qū)，對救災(zāi)部隊(duì)和受災(zāi)群眾的供水保障和洗浴保障遠(yuǎn)未消除所有盲區(qū)。蘆山“4?20”地震中的如廁難題，再次凸顯了專用生活保障裝備的重要性。

建立專業(yè)化的資源共建共享機(jī)制，需要各省（區(qū)、市）政府在同級軍事機(jī)關(guān)的統(tǒng)籌下，與當(dāng)?shù)伛v軍，特別是具備專業(yè)保障能力的部隊(duì)，建立專業(yè)高效、精干靈活的保障力量體系。一是共建共享專業(yè)保障力量，震時(shí)集中開展專業(yè)化保障。如建立集凈水、供水、供電等于一體的水電應(yīng)急保障力量，同時(shí)兼顧宿營、洗浴、維修等保障要素。二是拓寬共建共享渠道。既可以從部隊(duì)、科研院所抽組，也可以從裝備生產(chǎn)廠家和地方民兵預(yù)備役中動員，在國家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案框架內(nèi)，以地方政府為主、軍隊(duì)參與為輔，籌建抗震救災(zāi)野營保障隊(duì)伍。三是加強(qiáng)特色研發(fā)，提高裝備保障針對性。針對震災(zāi)對裝備的特殊需求，有選擇、有重點(diǎn)地研發(fā)一批小型化、便攜式保障裝備，以適應(yīng)雪域高原地形、高寒高海拔地形等復(fù)雜地理環(huán)境，適應(yīng)不同的氣候特點(diǎn)，切實(shí)做到管用、好用、頂用。

中國地震局趙和平副局長致辭

重慶市綦江區(qū)地震應(yīng)急演練

武警參加地震應(yīng)急救援演練

重慶市防震減災(zāi)志愿者

展望

通過地震應(yīng)急軍地一體保障機(jī)制的建立和運(yùn)用，軍地各方“優(yōu)化資源配置、發(fā)揮各方優(yōu)勢、形成救災(zāi)合力、取得最佳效果”，并為軍地一體應(yīng)對其他自然災(zāi)害提供借鑒。作為政策研究和理論設(shè)計(jì)的目標(biāo)，建立軍地一體的定位是清晰的，也是值得追求的。關(guān)鍵在于，建立這五項(xiàng)保障機(jī)制本身有多大的可行性。目前看，健全保障機(jī)制確有困難，不可能一朝一夕就完全實(shí)現(xiàn)。但辯證地看，加速進(jìn)入軍地聯(lián)動的高級形態(tài)，有利條件較多，可行性較強(qiáng)。

一是軍民深度融合發(fā)展戰(zhàn)略已成為黨的意志和國家戰(zhàn)略?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》把深化國防和軍隊(duì)改革納入國家全面深化改革總體布局，關(guān)于推動軍民融合深度發(fā)展，明確要“在國家層面建立推動軍民融合發(fā)展的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍地協(xié)調(diào)、需求對接、資源共享機(jī)制”?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》進(jìn)一步指出，要“實(shí)施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，形成全要素、多領(lǐng)域、高效益的軍民深度融合發(fā)展格局”。十八大以來，中央既有堅(jiān)決破除制約軍民深度融合政策性障礙和體制性痼疾的決心意志，也有大力推進(jìn)軍民深度融合的全景勾勒和具體操作，軍民深度融合發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的歷史階段。

二是防震減災(zāi)融合式發(fā)展軍地合作成效明顯。中國地震局黨組提出“防震減災(zāi)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相融合”以來，不斷推進(jìn)省局全方位合作，與解放軍、武警部隊(duì)、中央國有企業(yè)深入開展了系列合作項(xiàng)目，在軍民融合方面更是可圈可點(diǎn)。2001年成立國家地震災(zāi)害緊急救援隊(duì)，第38集團(tuán)軍、武警總醫(yī)院均為組成單位；2011年，中國地震局與武警部隊(duì)共同組建了三十三支武警部隊(duì)?wèi)?yīng)急救援隊(duì)，共同制定了《關(guān)于武警部隊(duì)?wèi)?yīng)急救援隊(duì)建設(shè)若干意見》；2015年7月，中國地震局與武警部隊(duì)首批簽署了軍民融合項(xiàng)目合作協(xié)議。通過需求對接、搭建平臺，加快互動、實(shí)體融合，推動軍地優(yōu)質(zhì)資源持續(xù)雙向流動和優(yōu)化配置。

三是當(dāng)今世界正處于新科技革命的前夜，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)正加速發(fā)展。面對全球新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革的重大機(jī)遇和挑戰(zhàn)，中央提出實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新是提高社會生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國家發(fā)展全局的核心位置。據(jù)中科院組織的專家研究，未來可能發(fā)生的重大突破有六大科技領(lǐng)域，其中之一就是信息網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域。在國家支持、社會進(jìn)步、科學(xué)家更加富于創(chuàng)新精神的今天，我們有理由相信，作為軍地一體化的技術(shù)基礎(chǔ)和平臺支撐，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在不久的將來，必將迎來重大突破，進(jìn)而加速推進(jìn)信息化社會全面發(fā)展，促進(jìn)包括地震應(yīng)急在內(nèi)的各種形態(tài)的軍地一體早日形成。

中國地震局2015年度政策研究課題（課題批準(zhǔn)號：CEA-ZC/2-04-01/2015）