城市化進(jìn)程中土地規(guī)劃利用探析

殷進(jìn)春（安徽中誠(chéng)建工程質(zhì)量檢測(cè)有限公司，安徽宣城242000）

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城市化進(jìn)程中土地規(guī)劃利用探析

殷進(jìn)春（安徽中誠(chéng)建工程質(zhì)量檢測(cè)有限公司，安徽宣城242000）

近幾年，隨著我國(guó)農(nóng)村城市化步伐的加快，使得城市周邊的土地迅速地被開(kāi)發(fā)利用，引發(fā)了大量土地規(guī)劃利用方面的問(wèn)題。如何對(duì)城市化進(jìn)程中的土地進(jìn)行合理利用，進(jìn)而解決這些問(wèn)題已成為當(dāng)務(wù)之急。本文就提高城市化進(jìn)程中的土地利用率進(jìn)行了研究。

城市化；土地規(guī)劃；合理利用

1　農(nóng)村城市化過(guò)程中遇到的問(wèn)題

（1）城市化使得土地的擁有者變得不明確。自土地公有制以來(lái)，在農(nóng)村集體所有制的背景下，許多人不知道土地的所有者應(yīng)該是誰(shuí)。按照現(xiàn)在的土地?fù)碛袡?quán)的有關(guān)條例來(lái)分析，土地并不屬于農(nóng)民自身或者村子，而是應(yīng)該歸各基層政府所有，各基層政府有分配土地的權(quán)利。正因?yàn)槿绱?，各基層政府便僅憑本身想法而不參考土地的真正使用者——農(nóng)民的意見(jiàn)就將土地處理掉。這樣的處理方式肯定會(huì)產(chǎn)生矛盾。各基層政府必然會(huì)盡可能的維護(hù)自身的利益，在政府與農(nóng)民之間，必然會(huì)存在利益糾紛，再加上政府與農(nóng)民之間的溝通成本過(guò)高、政策信息理解上的差異，導(dǎo)致一些人可能借機(jī)進(jìn)行一些暗箱操作，通過(guò)損害農(nóng)民的利益來(lái)滿足自身的欲望。政府可以向農(nóng)民行使征收土地的權(quán)利，而農(nóng)民卻不能真正意義上的對(duì)政府征收土地的權(quán)利進(jìn)行監(jiān)督。這樣造成的后果便是在土地被征收后的所有問(wèn)題的處理和解決全是政府的一家之言，而農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益便有可能因此受到損害。而且我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)村的土地處理權(quán)歸各基層政府所有，導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)法對(duì)自身土地形成有力的保護(hù)。這一系列問(wèn)題導(dǎo)致部分農(nóng)民對(duì)政府征收土地的安排很不理解，甚至?xí)纯?，也就出現(xiàn)了所謂的“釘子戶”，形成了矛盾。如果矛盾不能夠及時(shí)得到解決，一定會(huì)對(duì)城市化進(jìn)程造成影響。

（2）農(nóng)民缺少保護(hù)土地的手段，導(dǎo)致一系列的糾紛。根據(jù)我國(guó)制定的法律，處理土地的權(quán)力屬于農(nóng)民。但是現(xiàn)實(shí)情況并不是這樣，土地實(shí)際的處理權(quán)歸各個(gè)基層政府所有，農(nóng)民只是在行使使用土地的權(quán)利。各基層政府通常都是自行決定土地如何使用，而不管農(nóng)民的想法。一旦農(nóng)村城市化需要使用土地，土地的使用權(quán)是由國(guó)家購(gòu)買(mǎi)再銷(xiāo)售給購(gòu)買(mǎi)土地使用權(quán)的人，而不是由農(nóng)民自行出售給購(gòu)買(mǎi)土地使用權(quán)的人。土地使用權(quán)的擁有者本應(yīng)當(dāng)由各基層政府、農(nóng)民和土地的開(kāi)發(fā)商共同決定，但是在這三方中，農(nóng)民是弱勢(shì)的一方，而各基層政府則是強(qiáng)勢(shì)的一方。農(nóng)民沒(méi)有強(qiáng)力、有效的手段去保護(hù)自身的權(quán)益，而各基層政府卻能夠利用一些強(qiáng)制的手段征收土地。一旦開(kāi)發(fā)商帶給各基層政府的利益大于農(nóng)民使用土地帶給各基層政府的利益時(shí)，農(nóng)民便有可能失去土地的使用權(quán)，自身的利益也不一定能夠得到充分的保障。某些基層政府正是看中了開(kāi)放商能夠帶給他們的巨大利益，將土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)交給了開(kāi)發(fā)商，而并不顧及這一做法是否侵害了農(nóng)民的利益，導(dǎo)致靠土地生存的農(nóng)民無(wú)法確保土地帶給他們的利益。農(nóng)民沒(méi)有足夠的手段參與到土地所有權(quán)的決策當(dāng)中，土地所有權(quán)的歸屬可以說(shuō)全在各基層政府的一念之間。農(nóng)民的利益和生存權(quán)受到了侵害，自然會(huì)心生不滿，對(duì)土地征用抱有抵觸的態(tài)度。長(zhǎng)期以往，哪怕是合理合法的能夠給他們足夠補(bǔ)償?shù)耐恋卣饔靡矔?huì)被農(nóng)民抵制，矛盾就此產(chǎn)生。

（3）土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓程序仍存在漏洞。在農(nóng)村城市化進(jìn)程中，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式無(wú)非有兩種：①?lài)?guó)家對(duì)土地的征用；②土地使用權(quán)的買(mǎi)賣(mài)交易。國(guó)家對(duì)土地的征用一般只有在建設(shè)公路、橋梁等公共基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)才會(huì)發(fā)生。國(guó)家征用土地自然不會(huì)侵害廣大農(nóng)民的利益，而各基層政府在進(jìn)行土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)就不一定能夠保證不會(huì)侵害農(nóng)民的利益了。目前，我國(guó)在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓這一領(lǐng)域的制度還不完善，仍然存在一些漏洞。這就讓一些利欲熏心的不法分子有了可乘之機(jī)。一些基層政府認(rèn)為開(kāi)發(fā)商能夠帶給他們的利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于將土地作為農(nóng)用地供農(nóng)民使用所帶給他們的利益，這甚至導(dǎo)致了一些基層政府為了吸引開(kāi)發(fā)商購(gòu)買(mǎi)土地而將土地的使用權(quán)低價(jià)出售，或者是違反規(guī)定，出售土地的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于各級(jí)政府權(quán)限之內(nèi)的范圍的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象都將損害農(nóng)民自身的切實(shí)利益，對(duì)處于弱勢(shì)地位上的農(nóng)民來(lái)說(shuō)并不夠公允。然而城市化的不斷進(jìn)行又是一種必然，因此我國(guó)急需修補(bǔ)在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方面的一些漏洞，以此來(lái)保護(hù)廣大農(nóng)民群眾的利益。

2　城市化進(jìn)程中主要矛盾的解決方案

（1）合理的對(duì)土地使用方式進(jìn)行規(guī)劃。在“十一五”期間，我國(guó)政府規(guī)劃了“長(zhǎng)三角”地區(qū)（圖1）和“京津冀”地區(qū)（圖2）未來(lái)的建設(shè)方向。隨著時(shí)間的不斷向前，每個(gè)地方的情況都是不斷變化的，即使是同一地點(diǎn)，政府也應(yīng)當(dāng)將規(guī)劃與時(shí)俱進(jìn)，不能一成不變。應(yīng)該是現(xiàn)實(shí)與規(guī)劃相結(jié)合，得出最科學(xué)有效的規(guī)劃模式，以追求土地利用率的最大化。

圖1　

圖2　

（2）適度控制人口總量。我國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家。一個(gè)人若是想要在這個(gè)世界中生存，土地是必不可少的。人類(lèi)的衣食住行都離不開(kāi)土地，一旦人口過(guò)多，滿足人類(lèi)各方面需求所需要使用的土地也就越多。由于我國(guó)人口的不斷增加，住房等非農(nóng)業(yè)用地與農(nóng)業(yè)用地的矛盾越來(lái)越大，所以我國(guó)只有控制人口增長(zhǎng)，才能從根本上解決這一矛盾，緩解各方面的土地使用的壓力，使我國(guó)的可使用土地面積滿足我國(guó)人民的衣食住行各方面需求。

（3）加強(qiáng)保護(hù)農(nóng)業(yè)用地，填補(bǔ)制度漏洞。民以食為天，只有農(nóng)業(yè)又好又快發(fā)展才能滿足人民對(duì)食物的需求。因此我們既要進(jìn)行農(nóng)村城市化，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，又要保證農(nóng)業(yè)用地的面積能夠得到保障。農(nóng)民在土地使用權(quán)的分配上處于弱勢(shì)地位，因此農(nóng)民需要國(guó)家法律制度的支持才能夠有效地保護(hù)自身利益不被侵犯。國(guó)家應(yīng)當(dāng)重視土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度方面的漏洞，避免不法之徒利用這些漏洞為自身尋求利益。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地是農(nóng)民賴(lài)以生存的根本，如果農(nóng)民失去了土地，不僅農(nóng)民自身失去了經(jīng)濟(jì)來(lái)源，其他人也就失去了生存的根本——糧食。對(duì)土地轉(zhuǎn)讓過(guò)程中漏洞的修補(bǔ)，不僅是保護(hù)廣大農(nóng)民的利益，也是保證我們自身生存的前提。為此，國(guó)家應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)土地的控制，統(tǒng)一管理土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑖?yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為他用，保障農(nóng)民的切實(shí)利益。同時(shí)還要在監(jiān)管方面增加力度，堅(jiān)決杜絕某些黑色交易的發(fā)生，增加農(nóng)民保護(hù)自身利益的手段，避免城市化進(jìn)程中農(nóng)民與開(kāi)發(fā)商、政府之間矛盾的產(chǎn)生。

（4）在土地使用規(guī)劃上多下功夫，達(dá)到土地使用效率最大化。一片土地的價(jià)值不僅僅在于建造樓房、建造工廠，其用途完全可以是多樣化的。在土地使用規(guī)劃的過(guò)程中，我們完全可以拓寬思路，發(fā)散思維，將一片土地的價(jià)值發(fā)揮得淋漓盡致。比如需要建造一片果園，我們便可以將果園按照公園的樣式進(jìn)行設(shè)計(jì)，一片土地多種用途，不僅僅收獲了果實(shí)，還改善了人們的生活環(huán)境。甚至可以據(jù)此發(fā)展旅游業(yè)，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)。同時(shí)工業(yè)用地在使用方面也不能僅僅追求效益的最大化，要注重可持續(xù)發(fā)展。不應(yīng)該為了所謂的GDP將一片土地變成一片死地。比如將工廠盡量集中開(kāi)辦，既可充分利用供水、供電、道路等公共服務(wù)設(shè)施，又有利于管理。在規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡量注意經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)，城市化發(fā)展與農(nóng)業(yè)用地相協(xié)調(diào)，建立民、農(nóng)、工三者協(xié)調(diào)配置的局面。政府也應(yīng)該起到“和事老”的作用，在國(guó)家法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，處理好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與工業(yè)發(fā)展之間的矛盾，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)用地與工業(yè)用地之間的矛盾。更可以建立農(nóng)民與工廠之間的合作網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)二者的共贏。

3　結(jié)束語(yǔ)

農(nóng)村城市化是我國(guó)在未來(lái)發(fā)展道路的上必須邁出的一步，政府應(yīng)該對(duì)土地資源進(jìn)行合理調(diào)控，完善城市化進(jìn)程中的土地利用規(guī)劃，修補(bǔ)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度當(dāng)中的漏洞，協(xié)調(diào)農(nóng)、工、民三大土地使用者之間的矛盾，保障所有人應(yīng)得的利益，為我國(guó)未來(lái)城市化發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

［1］王 靜，邵曉梅.土地節(jié)約集約利用技術(shù)方法研究：現(xiàn)狀、問(wèn)題與趨勢(shì)［J］.地理科學(xué)進(jìn)展，2008（3）：68～74.

［2］周頌紅.城市化進(jìn)程中的土地集約利用［J］.國(guó)土資源，2006（4）：26～27.

2016-3-8

F301

A

2095-2066（2016）10-0151-02