四個直轄市，三個進(jìn)入“無縣時代”

程子彥

7月22日，上海市委、市政府舉行“崇明撤縣設(shè)區(qū)”工作大會。上海市委書記韓正強(qiáng)調(diào)，崇明撤縣設(shè)區(qū)，標(biāo)志著縣級行政建制在上海成為歷史。

一周后，也就是7月31日，天津市最后一個縣——薊縣也華麗轉(zhuǎn)身為薊州區(qū)，原行政區(qū)域和政府所在地不變。從此，天津市縣級行政建制也成為歷史，全部實現(xiàn)城區(qū)化管理。

至此，繼北京市在2015年撤銷密云、延慶最后兩縣，最先變成無縣的直轄市后，四個直轄市中，已有三個進(jìn)入無“縣”狀態(tài)。

崇明定位“生態(tài)島”，是上海唯一沒有GDP 指標(biāo)要求的區(qū)縣

據(jù)悉，上海崇明縣轄崇明、長興、橫沙三島，總面積1411平方公里。崇明島是僅次于臺灣島、海南島的中國第三大島，陸域總面積1267平方公里（編者注：崇明島大部屬上海市崇明區(qū)，另有兩塊“飛地”，分屬于江蘇省啟東市啟隆鎮(zhèn)和海門市海永鎮(zhèn)，位于崇明島北端）。

改革開放以來，上海行政區(qū)劃經(jīng)歷過多次調(diào)整。20世紀(jì)60年代中期，上海行政區(qū)劃是相對較穩(wěn)定的“10區(qū)10縣”格局。在市郊10縣中，最早撤縣設(shè)區(qū)的是寶山，1988年1月原寶山縣和原吳淞區(qū)合并為寶山區(qū)。1992年9月，原上?？h和原閔行區(qū)合并為閔行區(qū)。1992年10月，原川沙縣以及原上?？h三林鄉(xiāng)，黃浦、南市、楊浦區(qū)的浦東部分合并成立浦東新區(qū)，嘉定縣撤縣設(shè)區(qū)。1997年到1999年，金山縣、松江縣、青浦縣先后撤縣設(shè)區(qū)。2001年1月，南匯、奉賢撤縣社區(qū)。此時，只剩下崇明一個縣。

上海市政府對崇明島總體定位就是“生態(tài)島”。2015年10月，韓正調(diào)研崇明時強(qiáng)調(diào)，“規(guī)劃實施一定要堅持底線思維，凡與生態(tài)島不符項目都要拒之門外”“三島生態(tài)建設(shè)得越好，對全市貢獻(xiàn)、對全國貢獻(xiàn)就越大”“崇明應(yīng)成為上海市民‘菜籃子工程和綠色農(nóng)業(yè)基地”“橫沙島建設(shè)必須‘留白，把這塊寶貴的資源留給后人”。

崇明“十三五”規(guī)劃更是列出了建設(shè)時間表： 2020年崇明將全面完成崇明生態(tài)島建設(shè)綱要，生態(tài)文明建設(shè)取得新突破，奠定現(xiàn)代化生態(tài)島基本框架；到2030年，崇明自然生態(tài)、產(chǎn)業(yè)生態(tài)和人居生態(tài)高度協(xié)調(diào)發(fā)展，現(xiàn)代化生態(tài)島基本建成，向世界級生態(tài)島總目標(biāo)邁出堅實步伐。

據(jù)悉，崇明是上海唯一一個沒有GDP指標(biāo)要求的區(qū)縣。每年專項撥款補(bǔ)貼，專門用于生態(tài)建設(shè)。

上海正在積極研究推進(jìn)生態(tài)島建設(shè)新的制度安排

據(jù)了解，此次崇明撤縣設(shè)區(qū)是由上海市政府主動提出來的。有業(yè)內(nèi)人士分析：因為生態(tài)產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)被上海作為未來新突破點，需要崇明發(fā)揮更大作用。

韓正表示：上?！笆濉币?guī)劃建議明確提出，崇明要建設(shè)世界級生態(tài)島，這是崇明對上海、對國家最大的貢獻(xiàn)。撤縣設(shè)區(qū)，可以優(yōu)化生態(tài)功能布局，擴(kuò)大城市生態(tài)環(huán)境容量，實施最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，更好地保護(hù)上海水資源、涵養(yǎng)生態(tài)環(huán)境，進(jìn)一步提升上海城市競爭力。

7月27日，上海崇明撤縣設(shè)區(qū)后召開第一次區(qū)委全會，崇明區(qū)委書記馬樂聲強(qiáng)調(diào)：市級層面正在積極研究推進(jìn)生態(tài)島建設(shè)新的制度安排。

馬樂聲表示：要提升生態(tài)與各領(lǐng)域融合發(fā)展的能力，用好“生態(tài)+”，把生態(tài)文明建設(shè)融合到經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化建設(shè)的各方面和全過程，切實推動生態(tài)優(yōu)勢向發(fā)展優(yōu)勢轉(zhuǎn)化。

“生態(tài)島”的建設(shè)直接推動的是旅游業(yè)的發(fā)展。據(jù)了解，崇明島已經(jīng)陸續(xù)建成了東平國家森林公園、東灘鳥類國家級自然保護(hù)區(qū)和西沙濕地等景區(qū)。

同時，崇明島也在積極探索民宿旅游，上海市崇明區(qū)旅游局局長張立新表示，崇明將參照“農(nóng)家樂經(jīng)營管理辦法”組建民宿協(xié)會、制定民宿標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵島外崇明人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

作為上海目前唯一沒有開建軌交的行政區(qū)域，據(jù)悉，軌道交通線路——崇明線已納入計劃中。

有專家認(rèn)為：撤縣設(shè)區(qū)將使得崇明與上海其他區(qū)域的差距拉平，來自上海市級層面的支持將更直接，不僅對于崇明建設(shè)世界級生態(tài)島有重大推動作用，最直接的就是崇明人再也不用說 “明天要去上海一趟”這種話，今后對于求職者來說，或許會更加容易做出去崇明就業(yè)的決定。此后，崇明可以進(jìn)一步融入上海的建設(shè)和發(fā)展中，更多的醫(yī)療、教育等資源將向崇明輻射。

撤縣設(shè)區(qū)后不會改變原有好生態(tài)？

但是，有些崇明人害怕當(dāng)“崇明縣”改為“崇明區(qū)”后，城市化會改變原有好生態(tài)。

華東師大中國行政區(qū)劃研究中心主任林拓教授在此前接受上海本地媒體采訪時表示：縣區(qū)兩種體制，前者偏封閉，后者更體現(xiàn)融入。從某種程度來講，縣體制制約了崇明內(nèi)生發(fā)展及融入上海乃至長三角的進(jìn)程?？h體制原本就具有較大獨立性，縣體制下的城市規(guī)劃編制也限制了崇明與周邊地區(qū)的聯(lián)系，也難以融入滬寧、滬杭的經(jīng)濟(jì)發(fā)展軸。

一直以來，雖然崇明島地處于長江干流生態(tài)水廊與連云港—溫州沿海濕地的交匯口，但是崇明島與周邊地區(qū)的融入度并不夠。

近年來，不少城市的縣改區(qū)，恰恰是為了生態(tài)保護(hù)。

例如，天津薊縣有著先天生態(tài)優(yōu)勢和旅游資源。薊縣是天津市唯一的半山區(qū)縣，也是天津市的“后花園”，有山有水，有平原有洼地，土壤肥沃，山清水秀，空氣清新，水質(zhì)優(yōu)良，氣候宜人，被列為全國生態(tài)示范縣和全國首家綠色食品示范區(qū)，對于發(fā)展無污染、高品質(zhì)、高效益的種養(yǎng)業(yè)、綠色食品加工業(yè)等極為有利。

地處烏江上游的安順市平壩縣是實施生態(tài)保護(hù)、退耕還林的主要區(qū)域，但縣體制下鎮(zhèn)村資源無序開發(fā)卻使農(nóng)民人均耕地大幅減少，對生態(tài)保護(hù)構(gòu)成威脅，2014年通過撤縣設(shè)區(qū)構(gòu)建新的城鄉(xiāng)發(fā)展共同體，在轉(zhuǎn)移原縣域的人口，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時，還將更好地推動城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

上海市政府發(fā)展研究中心主任肖林建議：上?？梢砸猿缑鳛椤爸c”，共建長三角“江、海、湖”和“環(huán)、廊、區(qū)、源”的總體生態(tài)保護(hù)格局，以此實現(xiàn)整個長三角、長江流域生態(tài)保護(hù)的聯(lián)防聯(lián)控，更好地發(fā)揮上海在長三角生態(tài)文明建設(shè)中“先行者”和“排頭兵”的引領(lǐng)作用。