市政府的錢(qián)花哪兒了？

張璐晶

市政府怎么花錢(qián)？如何讓每一分財(cái)政資金的用途有跡可循？如何讓每一位納稅人知道錢(qián)用到了哪里？全國(guó)城市中財(cái)政透明度最高是哪些？5年來(lái)名列前茅的城市有什么共同點(diǎn)？

清華大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)、金融與治理研究中心最近5年連續(xù)定期推出的《中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》（下稱《報(bào)告》），一直試圖解答這些問(wèn)題。

與此同時(shí)，清華大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)、金融與治理研究中心每年授權(quán)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》獨(dú)家首發(fā)《報(bào)告》。2013年起，《報(bào)告》對(duì)全國(guó)除海南省三沙市以外的285個(gè)地級(jí)市和4個(gè)直轄市政府的財(cái)政透明度情況進(jìn)行了研究。2015年的研究范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，除了294個(gè)地級(jí)市和直轄市外（包括當(dāng)時(shí)剛建市的海南省儋州市，新疆維吾爾自治區(qū)吐魯番市，西藏自治區(qū)昌都市、林芝市、日喀則市，但不包括海南省三沙市），還包含了358個(gè)縣級(jí)市。2016年的研究范圍仍然為全國(guó)295個(gè)地級(jí)及地級(jí)以上的市政府（包括新建市的西藏自治區(qū)山南市）以及全國(guó)358個(gè)縣級(jí)市。

“課題組發(fā)布排名的目的并不是為了把哪個(gè)城市排下去，我們希望通過(guò)努力，改善政府管理水平，提高國(guó)家治理能力，爭(zhēng)取大家都是并列第一?！眻?bào)告課題組負(fù)責(zé)人、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授俞喬告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，“5年來(lái)，中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政公開(kāi)與透明情況有了較大進(jìn)步，這得益于《預(yù)算法》的通過(guò)、中央政府的重視、地方政府的配合，以及新聞媒體的持續(xù)關(guān)注，這都極大地推動(dòng)了各地政府部門(mén)財(cái)政的進(jìn)步。”

63個(gè)城市得分60以上，排名前三的還是北上廣

通過(guò)對(duì)全國(guó)295個(gè)地級(jí)及以上市政府財(cái)政透明度進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析和研究，課題組得出了“2016年地級(jí)及地級(jí)以上市政府財(cái)政透明度排行榜”。排名前6名為北京、廣州、上海、珠海、武漢、杭州；按百分制核算，得分80以上的城市有4家，得分70及以上的城市有20家，得分60以上的城市有63家，相較于去年有較大的進(jìn)步。

俞喬表示，不管是從總得分還是細(xì)項(xiàng)得分來(lái)看，相比于去年，地級(jí)及以上市政府在財(cái)政透明度建設(shè)上有了比較明顯的改進(jìn)。比如，今年公共財(cái)政的明細(xì)科目公開(kāi)情況要明顯好于去年，越來(lái)越多的市政府除了公布自己的財(cái)政報(bào)告，還在網(wǎng)上公布了詳細(xì)的收支明細(xì)表格，沒(méi)有提供表格的市政府中，也有一些在政府財(cái)政報(bào)告中細(xì)化了報(bào)告項(xiàng)目。

俞喬告訴記者，在地級(jí)及以上市政府中，北京、廣州、上海三個(gè)市政府的財(cái)政信息公開(kāi)做得最好，得分非常接近，為其他市級(jí)政府財(cái)政公開(kāi)起到了標(biāo)桿與示范作用。這三個(gè)市政府的財(cái)政公開(kāi)情況連續(xù)多年都名列前三位，而且交替排在首位。2016年的排位為北京第一、廣州第二、上海第三，與去年排名相同。

其他排名前10位的城市，如珠海、武漢、杭州、天津、清遠(yuǎn)、成都、溫州，財(cái)政透明度也較好，而這些城市主要集中在東部沿海地區(qū)，這說(shuō)明東部沿海城市在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)先的同時(shí)，對(duì)政府管理的制度建設(shè)也越來(lái)越重視。今年西部地區(qū)僅成都市排名進(jìn)入了前10，位列第9位。

而今年縣級(jí)政府財(cái)政透明度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與地級(jí)政府完全相同，與去年情況相似，縣級(jí)市得分普遍要低于地級(jí)市，其中得分70以上的縣級(jí)市僅有三個(gè)：云南省大理市（第一）、廣東省樂(lè)昌市（第二）、江蘇省江陰市（第三）。

排名前30位的城市有何共同點(diǎn)？

“四本賬”公開(kāi)情況好

在今年地級(jí)及地級(jí)以上市政府財(cái)政透明度排行榜中，排名前30的市政府在機(jī)構(gòu)公開(kāi)方面得分普遍都很高，平均得分接近該項(xiàng)總分的94%，而且?guī)缀醵冀o出了較為完善的2015年預(yù)算執(zhí)行以及2016年預(yù)算報(bào)告，財(cái)政收支預(yù)決算公開(kāi)到了較細(xì)的項(xiàng)目，“四本賬”公開(kāi)情況的平均得分達(dá)到了該項(xiàng)總分的80%以上。

衡量政府財(cái)政透明度的核心指標(biāo)是市級(jí)政府對(duì)預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行情況，即“四本賬”的公開(kāi)情況（編者注：“四本賬”包含公共財(cái)政、政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)以及社?；穑?。《報(bào)告》指出，“四本賬”的公開(kāi)情況雖然較去年有所提升，但仍有進(jìn)步的空間。對(duì)295個(gè)地級(jí)及以上市政府預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行公開(kāi)得分占該部分滿分百分比的情況進(jìn)行分析，295個(gè)城市中有86個(gè)市政府得分達(dá)到總分的60%以上，比去年增加31個(gè)。所有城市的平均得分雖僅占該部分滿分的43.23%，但比去年提升了9.3個(gè)百分點(diǎn)，進(jìn)步較大。

去年排在前30位的城市中，有一些城市的排名有所下降，這也反映了地級(jí)市政府在財(cái)政公開(kāi)方面的一種競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。值得一提的是，今年山東省地級(jí)市財(cái)政公開(kāi)情況有較大提升，在前30位中占到8個(gè)，包括濱州、臨沂、青島、濟(jì)南、濟(jì)寧、棗莊、東營(yíng)、威海。

“一旦公開(kāi)就很難再回頭”；市級(jí)人大預(yù)算審核亟須強(qiáng)化

在5年的課題組研究中，每一年的《報(bào)告》公布后，都會(huì)收到很多地方政府關(guān)于排名的反饋。有的地方政府會(huì)直接發(fā)函，表示他們非常重視財(cái)政透明度公開(kāi)情況，對(duì)排名的波動(dòng)情況共同探討如何在制度層面加以改進(jìn)。

俞喬表示，一方面是因?yàn)橹醒胍笳?wù)公開(kāi)、建立陽(yáng)光政府，通過(guò)《預(yù)算法》對(duì)地方政府的債務(wù)公開(kāi)情況做了剛性約束；另一方面5年來(lái)長(zhǎng)期排名靠前的城市如北京、上海、廣州、珠海、武漢、寧波、天津、南寧、成都、杭州等也反映了各地政府對(duì)財(cái)政公開(kāi)透明的重視程度。

“在5年的研究中，課題組積累了大量的數(shù)據(jù)，沒(méi)有和任何商業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作也不尋求有關(guān)政府部門(mén)的贊助，確保了本研究的學(xué)術(shù)性、獨(dú)立性和公正性?！庇釂陶f(shuō)。

通過(guò)地方政府的反饋，一些地方政府表示他們?cè)谔嵘?cái)政透明度的道路上存在實(shí)際的困難，比如一些省級(jí)政府對(duì)市級(jí)政府的信息公開(kāi)狀況有規(guī)定和約束，這與中央要求公開(kāi)財(cái)政透明的原則不符。其次，部分市級(jí)人大在審查本級(jí)政府財(cái)政報(bào)告的時(shí)間嚴(yán)重滯后，影響了市政府在年初兩會(huì)之后及時(shí)向全社會(huì)公布公共預(yù)算。舉例來(lái)說(shuō)，有的城市，市級(jí)人大對(duì)上一年工作的審議，尤其是對(duì)決算的審議，要到第三季度才能完成，而另一些地方的市級(jí)人大可能年初就完成了預(yù)算、決算的審議，這從客觀上也造成了兩者公開(kāi)情況的差異。而且還有一些人大代表對(duì)于非常專業(yè)的預(yù)算、決算存在“看不懂、搞不清、不開(kāi)腔”的現(xiàn)象，因此很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。

對(duì)此，俞喬表示，一方面，市級(jí)人大對(duì)預(yù)算審核亟須強(qiáng)化，應(yīng)該盡早把審議預(yù)算放在人大工作最為重要的位置；另一方面，人大代表要從業(yè)余人員逐步向?qū)Ｂ毴藛T改變，在現(xiàn)階段則要為人大代表配專業(yè)人員協(xié)助開(kāi)展預(yù)算審議。

“國(guó)外的議會(huì)里也有來(lái)自各行各業(yè)通過(guò)制度性競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的民意代表，但他們都會(huì)有專職的助手和專家?guī)椭斫鈱I(yè)性強(qiáng)的預(yù)算問(wèn)題?！庇釂陶f(shuō)，“一旦開(kāi)始財(cái)政公開(kāi)的制度建設(shè)，就很難再走回頭路。”

最難啃的骨頭：地方政府債務(wù)公開(kāi)；僅有37.2%的地級(jí)及地級(jí)以上市政府、22.9%的縣級(jí)市政府公布了債務(wù)情況

在其他重要財(cái)政信息公開(kāi)方面，政府性債務(wù)的公開(kāi)情況相比去年有所提升，但仍然最差，大額專項(xiàng)資金公開(kāi)情況有了比較明顯的進(jìn)步。

其實(shí)，地方政府的債務(wù)情況一直是財(cái)政透明度公開(kāi)中最難啃的骨頭。

《報(bào)告》對(duì)市級(jí)政府的債務(wù)情況進(jìn)行了重點(diǎn)分析。通過(guò)對(duì)全國(guó)地級(jí)及地級(jí)以上市政府、縣級(jí)市政府的債務(wù)公開(kāi)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、統(tǒng)計(jì)和處理，課題組發(fā)現(xiàn)僅有37.2%的地級(jí)及以上市政府、22.9%的縣級(jí)市政府公布了債務(wù)情況，而且公開(kāi)的口徑和統(tǒng)計(jì)方法不一。

對(duì)此，俞喬表示，目前從法律上還沒(méi)有給地方政府舉債合理、適當(dāng)?shù)慕忉?。地方政府債?wù)的統(tǒng)計(jì)口徑非常復(fù)雜，現(xiàn)實(shí)情況是各地都有自己的融資平臺(tái)，債務(wù)規(guī)模并不清晰。每年財(cái)政部、審計(jì)署在各地都要調(diào)查政府的債務(wù)情況，但最后統(tǒng)計(jì)出的數(shù)字往往沒(méi)有統(tǒng)一的指標(biāo)口徑。

2014年10月2日國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）》、2014年10月8日國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）》、2015年1月23日國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)〔2015〕3號(hào)）》，自此之后各地政府對(duì)債務(wù)公開(kāi)情況的重視程度不斷增加，且各地的債務(wù)置換呈現(xiàn)出更加透明的趨勢(shì)，這也是債務(wù)的顯性化標(biāo)志。國(guó)家層面的立法、規(guī)定對(duì)于地方債務(wù)信息透明化具有較大的約束力。

對(duì)比來(lái)看，2015年政府性債務(wù)的公開(kāi)情況較差：除了北京、廣州、上海、天津、寧波和廈門(mén)6個(gè)城市外，其他地級(jí)及以上市政府都未公布政府債務(wù)和舉債資金使用情況。而2016年政府性債務(wù)公開(kāi)有了較大改善，37個(gè)直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市中，有23個(gè)城市部分公開(kāi)了政府債務(wù)。

從內(nèi)容來(lái)看，我國(guó)地方政府的總體債務(wù)包括：地方政府債券、向金融機(jī)構(gòu)借款、政府投融資平臺(tái)負(fù)債、或有債務(wù)等項(xiàng)目。但是，市級(jí)政府公布的債務(wù)信息中，則僅僅披露政府債券的情況，還未能完整、全面地公開(kāi)所有政府債務(wù)。

俞喬表示，就目前政府債務(wù)公開(kāi)情況來(lái)看，缺少銀行借貸、投融資平臺(tái)負(fù)債、或有債務(wù)、政府投資類債務(wù)等重要內(nèi)容的公開(kāi)。其主要原因可能有以下幾方面：一、絕大部分地方政府通過(guò)下屬的投融資平臺(tái)公司來(lái)承擔(dān)政府性債務(wù)，市政府并未在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)中公布這些平臺(tái)公司的相關(guān)情況，也未公開(kāi)地方國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)情況；二、可能總體負(fù)債率較高，難以進(jìn)行披露；三、政府性債務(wù)除了直接債務(wù)外，還有大量的擔(dān)保債務(wù)，在公開(kāi)上存在困難和缺乏激勵(lì)機(jī)制；四、對(duì)或有負(fù)債界定的不一致問(wèn)題，統(tǒng)計(jì)口徑在技術(shù)上有很大的爭(zhēng)議。

俞喬表示，控制地方政府的借債規(guī)模、完善對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)管、增強(qiáng)地方政府債務(wù)的公開(kāi)度和透明度，這本身就是改善政府治理、防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重要內(nèi)容，也是大力發(fā)展我國(guó)金融市場(chǎng)的制度性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。