進一步深化財政體制改革的思考

黃穎

（重慶市江津區(qū)政府投資評審中心 重慶 402260）

進一步深化財政體制改革的思考

黃穎

（重慶市江津區(qū)政府投資評審中心 重慶 402260）

根據(jù)中央部署與要求，2016年要基本完成深化財稅體制改革的重點工作和任務，2020年各項改革基本到位，現(xiàn)代財政制度基本建立?；诖?，深化財稅體制改革愈加緊迫，本文即對此展開具體分析，以期實現(xiàn)我國財政體制的不斷完善。

財政體制；改革；問題

1 引言

2015年12月28日，全國財政工作會議總結(jié)了“十二五”時期財政工作，分析“十三五”時期財政改革發(fā)展面臨的形勢，研究部署2016年及今后一個時期財政工作。新一輪財稅體制改革是全面深化改革的突破口，是一場關系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，是立足全局、著眼長遠的制度創(chuàng)新。

2 我國現(xiàn)行財政稅收體制存在的問題分析

2.1 財政收入中稅制不完善

財政收入是國家經(jīng)濟實力的重要標志。從當前來看，我國財政收入存在的突出問題是稅收制度不完善，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

（1）稅制結(jié)構不合理。①間接稅太多，不能有效體現(xiàn)稅收公平原則。間接稅又稱流轉(zhuǎn)稅，主要包括增值稅、營業(yè)稅、消費稅、關稅等，這類稅占比過高，一方面影響了企業(yè)的生產(chǎn)積極性；另一方面也加重了消費者的稅負，不利于擴大消費需求，容易造成大量的消費外移。②具有調(diào)控作用、能夠體現(xiàn)公平的直接稅占比過低、作用弱化。我國屬于這類稅的稅種主要有個人所得稅和房產(chǎn)持有稅。先看個人所得稅。當前，對于一些收入來源多、綜合收入水平高、家庭負擔相對輕的高收入者，實行分類制個人所得稅的話，這些人的稅負反倒很輕，加之我國當前稅收征管水平跟不上，又使得大量應收稅款嚴重流失。再看房產(chǎn)持有稅。當前我國的房地產(chǎn)領域在建設、交易環(huán)節(jié)設置了比較多的稅和比較高的費，而在房產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的稅收幾乎為零。稅收在房地產(chǎn)領域的調(diào)控作用根本沒有有效發(fā)揮。

（2）稅收法定原則沒有完全落實。所謂稅收法定就是指稅收必須由法律作出明確規(guī)定，而政府收稅必須依據(jù)法律的規(guī)定，按照法定的程序來進行。但由于我國現(xiàn)行稅制下設置的18個稅種中，只有3個稅種（企業(yè)所得稅、個人所得稅、車船稅）是經(jīng)全國人大審批通過的法律，其他稅種都是全國人大授權國務院制定的稅收暫行條例，所以，我國當前的稅收法律級次比較低，于是在實際執(zhí)行過程中，有法不依、執(zhí)法不嚴、稅收法定意識淡薄的情況比較嚴重。

2.2 財權與事權背離，政府間財政關系缺乏穩(wěn)定性

分稅制改革以來，通過增大中央財政收入占比可增強中央宏觀調(diào)控能力，統(tǒng)籌國民經(jīng)濟發(fā)展。但是，財權相對集中在中央，地方各級政府又承擔了大部分事權，這給地方政府造成了沉重的財政負擔。表1顯示，2010～2012年，中央財政收入和地方財政收入各自占財政總收入的比重基本上維持在45～55%之間，換言之，中央財政收入與地方財政收入懸殊不大。但在財政支出方面，中央財政支出占財政總支出的比重一直呈現(xiàn)為逐年下降，而地方財政支出占財政總支出的比重逐年上升。究其原因，各級政府之間事權不確定導致財政關系缺乏穩(wěn)定性，“中央點菜，地方買單”成為財權與事權相背離的形象比喻和生動寫照。為解決地方公共支出，地方政府只有想方設法進行“創(chuàng)收”，增加財政收入，由此導致諸如土地財政、亂收費等現(xiàn)象。

2.3 財政法制化建設比較滯后，管理水平較低

就財政行為而言，其必須具有一定的法律制度保障，即以法律程序為依據(jù)開展財政工作。但是，當前我國還沒有關于整個財政體制的法律框架體系。由于缺少統(tǒng)一的財政法律規(guī)定和制約，我國政府間財權事權變更頻繁，財政收支隨意性較大，導致了“跑部錢進”、大量財政資金“體外循環(huán)”等現(xiàn)象，財政管理水平較低，這不利于國家整體財政體制的穩(wěn)定和市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。

表1 2005～2012年中央及地方財政收支（單位：億元）

3 深化財稅體制改革思路

3.1 通過完善稅制規(guī)范財政收入

3.1.1 推進相關稅種改革，做好稅收“加減法”

（1）減法

減少間接稅份額，降低間接稅占比。從當前來看實施間接稅減稅的一個主線就是營改增，通過對第三產(chǎn)業(yè)按全額征收的營業(yè)稅改征為按增值額征收的增值稅，可以消除重復征稅，減輕納稅人的稅收負擔，因此營改增具有一定的減稅效應。另外，第三產(chǎn)業(yè)如今已成為我國的第一大產(chǎn)業(yè)，實施營改增也體現(xiàn)了對大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的政策支持。2014年通過營改增減稅1918億元。那么由營改增而帶來的減稅實際實際上就是為增加直接稅騰挪空間，而營改增減稅效應實現(xiàn)后，緊跟著進行的是直接稅的調(diào)增改革。

（2）加法

第一道加法：對個人所得稅由分類制改為綜合制，實施綜合制是我國個人所得稅改革的方向。一方面可以讓收入來源多、收入水平高、家庭負擔輕的個人承擔更多的稅款；另一方面也可逐步提高個人所得稅占整個稅收總額的比重，從而有效地體現(xiàn)稅收公平的原則。與此同時還須加快推進信息化建設，改進征管手段：①要實現(xiàn)個人收入信息全國聯(lián)網(wǎng)；②要實現(xiàn)稅務部門與其他各相關部門信息共享，因為只有全面真實地掌握了個人的收入信息，才可能保證個人所得稅盡應收盡收。

第二道加法：研究實施居民房產(chǎn)持有稅。實施居民房產(chǎn)持有稅的難度比較大，它就好比一個艱巨的工程。①開征居民房產(chǎn)持有稅涉及的利益方太多，可以說涉及千家萬戶，幾乎每個人的利益都被觸及；②設計制度時必須考慮周全，既要避免重復征稅，又要防止納稅人轉(zhuǎn)嫁稅款，否則制度的設計可能適得其反。此外，開征房產(chǎn)持有稅還需具備一定的技術條件，如全國房產(chǎn)信息統(tǒng)一登記；所有家庭房房產(chǎn)信息全國聯(lián)網(wǎng)。稅務部門只有掌握了真實的房產(chǎn)信息，征收的稅款才是有效的，而實施這些配套改革都需要一定的時間和過程。因此，房產(chǎn)持有稅勢在必行，但又不能急于求成。

第三道加法：通過提高資源稅，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟方式；通過開征環(huán)境保護稅，促使企業(yè)節(jié)約資源，保護環(huán)境，加大節(jié)能減排的力度。

通過上述有增有減的稅收調(diào)整，來優(yōu)化稅制結(jié)構，從而使我國稅制更加體現(xiàn)公平的原則。

3.1.2 2020年前全面落實稅收法定的原則

根據(jù)新修改的立法法規(guī)定，今后稅種的設立、稅率的調(diào)整，以及稅收優(yōu)惠政策的實施，都必須通過法律進行明確規(guī)定。也就是說，我國現(xiàn)行稅種的法律級次將陸續(xù)由暫行條例升級為稅收法律。因此，隨著稅收法定原則的全面落實，政府對稅收政策的調(diào)整不可以再隨意任性。從當前來看，落實稅收法定原則主要做法就是全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。

3.2 厘清政府間財政關系，改革財政管理體制

3.2.1 上收一部分事權給中央，明確政府間職責分工

通過上收一部分事權給中央，一方面可以減少委托事項，提高全國的公共服務能力和水平，另一方面也可切實減輕地方負擔，防止地方提供公共服務的碎片化。

（1）像海防、邊境安全、國際界河管理是典型的全國性公共產(chǎn)品，涉及國家主權和利益，應該由中央統(tǒng)一協(xié)調(diào)和監(jiān)管，并承擔相應支出責任。

（2）將部分司法支出責任上移，跨地區(qū)糾紛、高級官員瀆職等犯罪行為應由更高法院審理，同時建立獨立的檢察、偵查體系，這有利于促進司法公正。同樣，對全國銷售的食品、藥品等安全監(jiān)督責任，應由中央政府承擔并提供相應的財力保障。

（3）跨區(qū)域重大項目的建設和維護職能也應集中到中央。如跨區(qū)域交通建設應由中央負責，然后地方與中央政府共同維護。海域、流域管理、航運、水利調(diào)度、大江大河治理、全國流域國土整治、全國性生態(tài)和環(huán)保重點建設等項目，也應由中央政府統(tǒng)一管理。但對地方性交通基礎設施建設等項目，責任應主要由地方承擔。

（4）中央政府要集中一部分公共衛(wèi)生和社會保障職能。對于傳染病防治及免疫業(yè)務等，其影響范圍往往是地方政府不能控制的，因此這些支出責任應該由中央承擔，對于普通的公共衛(wèi)生支出，其管理信息處理較為復雜，影響范圍比較有限，因此由地方政府負擔較為適宜。

（5）中央政府要承擔一部分教育職能。義務教育支出應該由地方政府管理，中央對部分財力困難地區(qū)進行均衡性轉(zhuǎn)移支付。高等教育和科研支出服務范圍較廣、跨地域外部性較大，其支出主要由中央和省級政府負責。

3.2.2 進一步調(diào)整中央和地方的收入劃分

盡管1994年的分稅制按稅種劃分了中央和地方的收入范圍，但隨著形勢的發(fā)展變化，特別是隨著稅制的改革，結(jié)合稅種屬性需要對中央和地方收入劃分進一步調(diào)整。①隨著營改增的全面落實，可以適當提高地方的增值稅分享比例；②所得稅的分配應進一步向中央傾斜；③下放中央稅中的部分稅目的消費稅及車輛購置稅給地方；④研究開征的房地產(chǎn)稅歸地方，并作為未來地方主體稅種。

3.3 構建財政體制改革的制度保障

市場經(jīng)濟屬于是契約與法治經(jīng)濟，因此必須推進財政立法，為財政公開奠定堅實的制度和法律基礎。財政立法必須明確財政預算、轉(zhuǎn)移支付與政府債務信息的公開方法與途徑，讓財政真正體現(xiàn)出為民知、聚民智、享民治的特征。同時，我國當前應盡快建立中國特色財政法律體系。在具體實施過程中，要維護法律的權威，對于違反財政法規(guī)的人與事應給以相應法律懲罰，確保財政公開受到到法律制度的剛性約束。

4 結(jié)語

綜上所述，進一步深化財政體制改革、構建體現(xiàn)中國特色、適應時代發(fā)展、滿足民生需求、服務中國民族偉大復興的現(xiàn)代財政體制，是新時期全面深化改革的重要內(nèi)容，有利于完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有利于充分調(diào)動中央和地方“兩個積極性”，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

[1]侯一麟.政府職能、事權事責與財權財力：1978年以來我國財政體制改革中財權事權劃分的理論分析[J].公共行政評論，2009，2（2）：36～72.

[2]劉玲玲，馮懿男.分稅制下的財政體制改革與地方財力變化[J].稅務研究，2010（4）：12～17.

[3]賈 康.財政體制改革與收入分配結(jié)構調(diào)整[J].上海國資，2010（12）：12.

F812.2

A

1004-7344（2016）08-0268-02

2016-3-5

黃 穎（1979-），女，經(jīng)濟師，本科，主要從事政府投資項目結(jié)算評審工作。