推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的法治邏輯

胡尹慧

當(dāng)下，全面依法治國(guó)的大幕已經(jīng)拉開

依法治國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨在漫長(zhǎng)的革命和改革過程中總結(jié)出的重要經(jīng)驗(yàn)?；仡櫄v史，實(shí)行依法治國(guó)既是對(duì)新中國(guó)歷史經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié)，更是展望社會(huì)主義建設(shè)前景而選擇的關(guān)鍵方向。依法治國(guó)作為治國(guó)的一項(xiàng)基本方略在我國(guó)走過了一段漫長(zhǎng)而艱辛的法治建設(shè)過程。

新中國(guó)成立之初，我國(guó)尚存留幾千年封建社會(huì)的殘余，缺乏社會(huì)主義民主和社會(huì)主義法制。因此，憲法成為國(guó)家根本大法，在穩(wěn)定國(guó)家新局勢(shì)、維護(hù)人民當(dāng)家作主的根本利益以及保證國(guó)家基本政治制度的實(shí)施方面發(fā)揮了重要作用。

文化大革命時(shí)期，由于“左”的指導(dǎo)思想，法治建設(shè)遭遇寒冬。十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)的法治建設(shè)回歸正軌，民主和法制建設(shè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。

1981年黨的十一屆六中全會(huì)通過《關(guān)于建國(guó)以來黨的若干歷史問題的決議》，首次提出黨要在憲法、法律范圍內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)。這標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政方式的重大轉(zhuǎn)變，從而將我國(guó)的法治建設(shè)推向了一個(gè)新的發(fā)展階段。黨法關(guān)系、黨政關(guān)系得以厘清規(guī)范。

1997 年黨的十五大明確提出了依法治國(guó)的基本方略，將過去“建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”的提法改為“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。至此，依法治國(guó)成了國(guó)家治理的重要內(nèi)容。1999年九屆全國(guó)人大二次會(huì)議，“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”成為憲法修正案中的重要條款。2002年11月，黨的十六大將依法治國(guó)確定為社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容和目標(biāo)，并且強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。

2014年10月28日，黨的十八屆四中全會(huì)首次將“依法治國(guó)”作為黨的全會(huì)主題，并審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》。再到2015年2月2日，習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班開班儀式上集中論述“四個(gè)全面”戰(zhàn)略思想。至此，全面依法治國(guó)大幕正式拉開。

我國(guó)的國(guó)家治理史經(jīng)歷了從“統(tǒng)治”到“管理”再到“治理”的演變

回顧歷史，我國(guó)的國(guó)家治理史經(jīng)歷了從“統(tǒng)治”到“管理”再到“治理”的演變?！敖y(tǒng)治”，簡(jiǎn)言之就是指所行何政和如何行政，強(qiáng)調(diào)服從與被服從的階級(jí)和階層關(guān)系。“管理”則運(yùn)用“疏”與“堵”的思維進(jìn)行自上而下的統(tǒng)籌，主體基本為政府及社會(huì)組織，較為單一。而“治理”則在“管理”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步放寬政府約束，體現(xiàn)了上下的雙向互動(dòng)，國(guó)家與社會(huì)相結(jié)合，其合法權(quán)利來源即治理主體，較為多元。因此，可以看出，這三個(gè)概念之間既有含義上的重疊，又有內(nèi)涵上的遞進(jìn)，“統(tǒng)治”是后兩者的基礎(chǔ)，而“治理”則是對(duì)“管理”的創(chuàng)新?？此埔蛔种?，但含義卻去之甚遠(yuǎn)：傳統(tǒng)意義上的“管理”，默認(rèn)的有施與方和接受方，施與方即為掌握著公權(quán)力的政府，接受方為一般公眾，這是一種二元關(guān)系。而現(xiàn)代意義上的“治理”，打破了這種二元關(guān)系，治理的施與者由多元主體構(gòu)成，即政府、社會(huì)組織（含營(yíng)利性社會(huì)組織和非營(yíng)利性社會(huì)組織）、一般公眾，而治理對(duì)象是整個(gè)國(guó)家和社會(huì)，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各個(gè)方面，治理就是在多元主體的共同協(xié)力下推動(dòng)各方面制度不斷完善，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)和社會(huì)進(jìn)步，讓生活在這個(gè)國(guó)家和社會(huì)中的人民都能安居樂業(yè)、生活幸福。在這個(gè)過程中，政府需要扮演的是營(yíng)造和諧穩(wěn)定的大環(huán)境，制定好服務(wù)于各類社會(huì)組織和民眾的良法和合理的制度，從而保障各類社會(huì)組織都能有序運(yùn)轉(zhuǎn)，保障人民群眾生活水平和幸福感不斷提高。決策的主體逐步從人、政府、社會(huì)到權(quán)利共同體，而用以進(jìn)行價(jià)值是非考量的尺度也由以個(gè)人意志為主過渡到依法依規(guī)來衡量。因此，依法治國(guó)與推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化二者之間有包含與被包含的關(guān)系，但也存在相輔相成關(guān)系，依法治國(guó)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必要途徑，國(guó)家治理現(xiàn)代化是全面推行依法治國(guó)的目標(biāo)和任務(wù)。

新中國(guó)成立60多年以來，黨領(lǐng)導(dǎo)人民開辟出一條具有中國(guó)特色社會(huì)主義的法治建設(shè)道路。依法治國(guó)，在不斷健全和推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的實(shí)踐中，逐步完善著中國(guó)特色社會(huì)主義制度。法治成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要基因。

推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)代境遇

從理論上比較，“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是一個(gè)嶄新的命題，同時(shí)也是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐中所面臨的新目標(biāo)新任務(wù)，沒有可直接沿用的理論成果，更沒有現(xiàn)成的范本可以套用。因此，“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)道路上的又一重大考驗(yàn)，具有歷史使命感和時(shí)代的緊迫感。

一定歷史時(shí)期，由于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)力低下，國(guó)內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力的壓制，社會(huì)制度不完善導(dǎo)致的革命邏輯在社會(huì)革命和建設(shè)中作祟，促使黨和政府通過打破舊的法律框架來爭(zhēng)取發(fā)展的有效性。在改革開放過程中，由于更多地偏重社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)，與之相配套的法治體系沒有及時(shí)跟進(jìn)，繼而多次出現(xiàn)了市場(chǎng)失靈和政府失靈的局面。

1954年第一屆全國(guó)人大會(huì)議提出了工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸和國(guó)防四個(gè)現(xiàn)代化的目標(biāo)。1956年，這四個(gè)現(xiàn)代化的任務(wù)被列入黨章。1964年第三屆全國(guó)人大一次會(huì)議將其調(diào)整為建設(shè)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科技四個(gè)現(xiàn)代化的社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)。這符合經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的馬克思主義原理，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的國(guó)情。一段時(shí)期以來，“四個(gè)現(xiàn)代化”為中國(guó)硬實(shí)力的快速發(fā)展提供了制度性的保障。然而，隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的日益穩(wěn)固和發(fā)展，既有的“四個(gè)現(xiàn)代化”已經(jīng)不能完全滿足上層建筑的需要。因此，國(guó)家治理現(xiàn)代化作為第五個(gè)“現(xiàn)代化”，它的提出適時(shí)地對(duì)以往以工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科技四個(gè)現(xiàn)代化為主，偏重國(guó)家硬實(shí)力建設(shè)的指導(dǎo)思想進(jìn)行了修正，更加重視國(guó)家軟實(shí)力的現(xiàn)代化建設(shè)是依法治國(guó)發(fā)展到新階段為進(jìn)一步完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度提出的必然要求。

提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平的可行路徑

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化適應(yīng)了時(shí)代要求，是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展的必經(jīng)之路，如何有效地實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化是學(xué)界不斷討論的重要命題。要推進(jìn)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，首先要明確國(guó)家治理的內(nèi)涵和外延以及依托的基礎(chǔ)?，F(xiàn)代化的國(guó)家治理當(dāng)然是多元主體，通俗地說，每一個(gè)社會(huì)成員都是國(guó)家治理的主體，無論是以個(gè)體人的形態(tài)參與還是以社會(huì)人的形態(tài)參與，對(duì)象是整個(gè)國(guó)家和社會(huì)，目的是讓國(guó)家更加富強(qiáng)、社會(huì)更加和諧、人民生活更加幸福。作用模式從兩個(gè)層次著手，一是治理體系不斷完善，二是治理能力不斷提高，其中，治理體系的不斷完善就是要立規(guī)矩建秩序，即通過黨紀(jì)、法律法規(guī)、行規(guī)、各項(xiàng)規(guī)章制度，乃至個(gè)人的道德自律、職業(yè)自律等等，為國(guó)家發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步提供外在保障。而治理能力則更多是針對(duì)治理主體而言，包括國(guó)家公務(wù)人員、企事業(yè)單位工作者、社會(huì)組織成員以及普通的自由人，這個(gè)能力從大的方面講可以說是參與國(guó)家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)生活并在其中發(fā)揮正向的推動(dòng)作用，具體而言就是勝任各自崗位和工作的能力。一個(gè)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的國(guó)家和社會(huì)，應(yīng)該是每個(gè)社會(huì)人和自由人都能在各自的生活環(huán)境中或工作崗位上有效地開展工作、愉快地生活，從工作和生活中獲得安全感、成就感、滿足感和幸福感，即習(xí)近平總書記所提出的“要讓人民有更多獲得感”。

基于這一分析，國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，需要構(gòu)建具有系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的現(xiàn)代國(guó)家治理體系，進(jìn)而調(diào)動(dòng)多元主體力量，共同提高國(guó)家治理的能力，而構(gòu)建合理有效的符合現(xiàn)代化要求的國(guó)家治理體系需從諸多方面著力。

一是重構(gòu)治理主體。從統(tǒng)治到管制、管理到治理，治理現(xiàn)代化比以往的國(guó)家統(tǒng)治、國(guó)家管理更顯科學(xué)、文明與進(jìn)步，這關(guān)鍵在于治理主體構(gòu)成的升級(jí)優(yōu)化。因此，國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心要旨在于以現(xiàn)代治理理念重構(gòu)治理主體。

傳統(tǒng)的“國(guó)家統(tǒng)治”和“國(guó)家管理”主要基于執(zhí)政黨對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)以及其他公共主體的統(tǒng)治和領(lǐng)導(dǎo)，而國(guó)家治理視域下，不再是單一的治理， 而是從一元單向治理向多元交互共同治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化。治理主體多元化，政府、市場(chǎng)、社會(huì)多主體在管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)中相互協(xié)作、共同發(fā)力。

二是治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化。國(guó)家治理的現(xiàn)代化標(biāo)志著由層級(jí)節(jié)制的科層制管理向多主體協(xié)作的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)治理轉(zhuǎn)變。在信息化背景下，這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)接到互聯(lián)網(wǎng)，形成了新的治理范式。互聯(lián)網(wǎng)對(duì)我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整和各方利益協(xié)調(diào)具有重要作用，促進(jìn)了社會(huì)力量的發(fā)展和公共權(quán)力的提升，敦促國(guó)家管理者改變與民眾的溝通方式，對(duì)國(guó)家治理產(chǎn)生了深刻的影響。

三是夯實(shí)制度供給基礎(chǔ)。推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，其起點(diǎn)是政治經(jīng)濟(jì)法律制度的不斷健全，同時(shí)需要在制度思維、形態(tài)和機(jī)制等方方面面加以著力，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政制度、決策制度、監(jiān)督制度、預(yù)算制度和司法制度等的現(xiàn)代化，而理性化制度體系，有賴于法治權(quán)力保障公民的基本權(quán)利，維護(hù)社會(huì)發(fā)展和人民生活的現(xiàn)實(shí)秩序，促使以法理型權(quán)威為基礎(chǔ)的國(guó)家政治生活日益制度化與程序化。中國(guó)特色社會(huì)主義制度是我國(guó)的根本政治制度，是國(guó)家和社會(huì)的靈魂與支柱，這是我們的制度自信，不可動(dòng)搖。但這并不意味著我國(guó)的制度體制和機(jī)制必須一成不變，原有的制度中也隱含著與具體國(guó)情不相適應(yīng)的約束性，這就需要不斷結(jié)合實(shí)踐提升理論認(rèn)識(shí)，適時(shí)進(jìn)行制度和機(jī)制的調(diào)整與修正，從而進(jìn)一步夯實(shí)國(guó)家治理現(xiàn)代化的制度供給。

四是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。隨著國(guó)家治理主體的日益豐富、多元和立體，國(guó)家治理現(xiàn)代化不再是一個(gè)靜態(tài)的建設(shè)框架，而成為一個(gè)持續(xù)的動(dòng)態(tài)過程，與之同步的政府、市場(chǎng)、社會(huì)等治理主體之間的角色定位和關(guān)系也需要不斷地加以權(quán)衡和調(diào)整。尤其是在政府與社會(huì)的關(guān)系上，政府的職能邊界變得更為重要和敏感。政府行政體系需要適應(yīng)時(shí)代需求不斷進(jìn)行自我再造。隨著“新公共管理”向“新公共服務(wù)”的范式轉(zhuǎn)變，政府職能也由“管控”向“服務(wù)”理念轉(zhuǎn)變，進(jìn)而逐步打造民主、法治、高效的現(xiàn)代行政體系。

五是治理法治化。國(guó)家治理現(xiàn)代化相對(duì)于國(guó)家統(tǒng)治和國(guó)家管理來說，具有民主化、 法治化、 文明化、科學(xué)化的特點(diǎn)。其中，法治化是本質(zhì)要求。所謂的國(guó)家治理法治化，就是要在國(guó)家治理的整個(gè)過程和各個(gè)環(huán)節(jié)中，充分調(diào)動(dòng)法治思維、運(yùn)用法治方式、堅(jiān)持法治原則，依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政，共同推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

在2014年1月7日召開的中央政法工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記對(duì)“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作了深刻闡釋，強(qiáng)調(diào)不能離開“依法治國(guó)”這一基本方略談?wù)摗皣?guó)家治理體系現(xiàn)代化”，法治思維和法治方式在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中具有非常重要的作用?？梢姡ㄖ螌?duì)國(guó)家治理能力構(gòu)建起著基礎(chǔ)性的框架作用，而國(guó)家治理的“法治化”則是評(píng)價(jià)和衡量國(guó)家治理“現(xiàn)代化”程度的重要價(jià)值尺度。

國(guó)家治理體系的不斷完善以及國(guó)家治理能力的不斷提升為增強(qiáng)我國(guó)的綜合實(shí)力和國(guó)際影響力提供了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)和源源不斷的改革力量。在法治的軌道上推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化則為國(guó)家治理增添了新的活力和動(dòng)力。在習(xí)近平總書記提出的“四個(gè)全面”戰(zhàn)略指導(dǎo)下，我們國(guó)家的法治建設(shè)水平和治理水平必將登上新臺(tái)階，打開新格局。

責(zé)編/王坤娜 美編/楊玲玲