環(huán)保稅征收箭在弦上

李軍

環(huán)保稅征收箭在弦上

李軍

按照全國人大常委會公布的2016年立法工作計(jì)劃，《環(huán)境保護(hù)稅法》有望近期進(jìn)行審議，如果進(jìn)程順利，環(huán)保稅法有望在年內(nèi)或明年出臺，這標(biāo)志著我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域“費(fèi)改稅”將以立法形式確認(rèn)固化。

專家表示，《環(huán)境保護(hù)稅法》立法的核心目的不是為了增加企業(yè)稅負(fù)負(fù)擔(dān)，而是為了更好地建立一個“企業(yè)多排多付稅、少排少付稅”的機(jī)制。通過稅收調(diào)節(jié)，促使企業(yè)主動追求節(jié)能減排，加速環(huán)保投資，即通過環(huán)境保護(hù)稅收調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加速產(chǎn)業(yè)優(yōu)勝劣汰，淘汰落后企業(yè)，避免在發(fā)展中出現(xiàn)劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量、有效益的發(fā)展。

環(huán)保稅征收有何意義？

近年來，迫于嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，環(huán)境治理正從單一的行政手段向多元化手段并用轉(zhuǎn)變，征收環(huán)境保護(hù)稅就是諸多手段之一。

制定《環(huán)境保護(hù)稅法》是貫徹落實(shí)中央決策的重大舉措。早在“十二五”規(guī)劃綱要中就明確提出開征環(huán)境保護(hù)稅。十八屆三中全會《決定》在部署深化財(cái)稅體制改革的時(shí)候，再次明確提出“推動環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅”。《深化財(cái)稅體制改革總體方案》將稅制改革重點(diǎn)鎖定6大稅種，其中就包括建立環(huán)境保護(hù)稅制度。

2015年1月1日起施行的新《環(huán)境保護(hù)法》也對環(huán)境保護(hù)稅與排污費(fèi)之間的銜接作了原則性規(guī)定。2015年6月10日，國務(wù)院法制辦終于公布了由財(cái)政部、稅務(wù)總局、環(huán)保部聯(lián)合起草的《環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》），向全社會公開征求意見；今年初相關(guān)部門進(jìn)一步修改后再度報(bào)送國務(wù)院。

當(dāng)然，設(shè)不設(shè)立環(huán)境保護(hù)稅主要原因還在于是否有現(xiàn)實(shí)需要。制定《環(huán)境保護(hù)稅法》最根本的原因是我國所面臨的環(huán)境污染壓力，特別是水、土壤、大氣等污染問題比較突出，人民群眾反映比較強(qiáng)烈。面對嚴(yán)峻的形勢，治理污染、保護(hù)環(huán)境最終還是要通過依法治理解決問題，只有抓好環(huán)境立法，才能從根本上解決環(huán)境污染的問題。

依據(jù)《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》確定的排污費(fèi)制度，在節(jié)能減排方面發(fā)揮了重要作用，但在實(shí)踐中呈現(xiàn)出強(qiáng)制性不足、環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)有限、地方保護(hù)等問題，不僅導(dǎo)致排污費(fèi)不能足額征收，而且應(yīng)有的杠杠作用沒有完全發(fā)揮出來。

制定環(huán)境保護(hù)稅主要目的是通過稅收的調(diào)控功能，實(shí)現(xiàn)對環(huán)境污染行為的限制與約束，從而達(dá)到控制、限制、減少污染和保護(hù)環(huán)境的目的。開征環(huán)境保護(hù)稅，一方面，可以增加政府的財(cái)政收入，為政府加大治理環(huán)境污染力度提供財(cái)力支撐；另一方面，促使污染物排放者減少污染物排放以降低成本。當(dāng)環(huán)境保護(hù)稅的稅收負(fù)擔(dān)達(dá)到一定強(qiáng)度時(shí)，就完全可能出現(xiàn)污染物的排放行為變得不經(jīng)濟(jì)，污染物的排放者就會自動減少甚至放棄排放污染物行為，從而實(shí)現(xiàn)減少污染物排放的目的。

當(dāng)然，開征環(huán)境保護(hù)稅的主要目的不是政府取得財(cái)政收入，而是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段迫使排污者增加污染物排放的成本，引導(dǎo)排污者走“低排放、零污染”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路。因此，環(huán)境保護(hù)稅不僅應(yīng)當(dāng)普遍征收，而且應(yīng)當(dāng)有一定的征收強(qiáng)度，以促使稅收調(diào)節(jié)功能的更好發(fā)揮。

財(cái)政部財(cái)科所研究院原所長賈康表示，環(huán)保費(fèi)改稅后，由行政法規(guī)上升到法律的高度，將強(qiáng)化征收的法律效力，加大對企業(yè)偷逃稅額行為的法律懲戒力度。在他看來，費(fèi)改稅還將提高排污企業(yè)的征收標(biāo)準(zhǔn)，倒逼企業(yè)下決心加大治污排污的自覺性。

國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文撰文指出，制定《環(huán)境保護(hù)稅法》可以達(dá)到以下幾個效果：

一是形成統(tǒng)一各環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)的體系和框架，克服目前環(huán)境保護(hù)稅收和費(fèi)用征收的零散和不系統(tǒng)的現(xiàn)象。這個體系和框架可以明確征收的思路、邏輯、范圍、對象、基本原則、主要制度，這種邏輯的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)有助于生態(tài)文明的建設(shè)和改革。

二是統(tǒng)一征收的范圍、對象、方法和規(guī)范，有利于征收的規(guī)范化、制度化和程序化，防止違規(guī)減免或者加重企業(yè)負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象。

三是加強(qiáng)征收的力度，為國家環(huán)保投資提供充足的資金來源，利于環(huán)境保護(hù)稅收資金的集中和規(guī)范使用，發(fā)揮其環(huán)境保護(hù)作用，防止地方各級環(huán)境保護(hù)部門違法支出排污費(fèi)的現(xiàn)象。

四是通過經(jīng)濟(jì)手段來保護(hù)環(huán)境，如稅率根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢適度調(diào)整，采取中央與地方分稅的機(jī)制，有利于調(diào)動各方面的積極性，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的局面。

征收面臨哪些難題？

財(cái)政部財(cái)科所副所長蘇明表示，環(huán)境稅很復(fù)雜，《環(huán)境保護(hù)稅法》審議的重點(diǎn)在于環(huán)境稅負(fù)擔(dān)定多少、征稅范圍定多大。

費(fèi)改稅，意味著征稅權(quán)由目前的環(huán)保部門轉(zhuǎn)移至稅務(wù)部門，但是，污染物排放量的核定工作又具有一定的專業(yè)性，稅務(wù)部門很難完成。因此，《環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見稿）》將征管模式改為“企業(yè)申報(bào)、稅務(wù)征收、環(huán)保協(xié)同、信息共享”。這有利于發(fā)揮稅務(wù)機(jī)關(guān)和環(huán)保部門的優(yōu)勢，加大環(huán)境保護(hù)稅的稅源監(jiān)控力度，提高對污染排放行為的稅收征管能力。

正如中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員蔣震強(qiáng)調(diào)的，環(huán)保稅是非常專業(yè)的稅種，單單依靠稅務(wù)機(jī)關(guān)無法實(shí)現(xiàn)充分征管。例如，如何測算應(yīng)稅污染物的計(jì)稅依據(jù)本身就是非常專業(yè)的領(lǐng)域，征收環(huán)節(jié)應(yīng)該充分考慮這一點(diǎn)。

專家強(qiáng)調(diào)，應(yīng)該科學(xué)設(shè)計(jì)環(huán)境保護(hù)稅的征管方式，力求簡便易行，加強(qiáng)環(huán)保部門和財(cái)稅部門配合，明確相關(guān)部門的法律責(zé)任，堵塞征管漏洞，降低稅收征納成本。

按照《環(huán)境保護(hù)稅（征求意見稿）》規(guī)定，環(huán)保稅的征稅對象分為大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲等4類，具體稅目按照稅目稅額表的規(guī)定執(zhí)行；火電、鋼鐵、水泥、電解鋁、煤炭、化工、紡織等14個行業(yè)為重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)。國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的需要增加（調(diào)整）重點(diǎn)污染行業(yè)種類。

北京國家會計(jì)學(xué)院財(cái)稅政策與應(yīng)用研究所所長李旭紅表示，污染物種類繁多，目前我國基于排污費(fèi)進(jìn)行的環(huán)保稅改革，僅就工業(yè)廢氣、廢水排放量和固體廢棄物等的直接排放進(jìn)行征稅顯然是不夠的。因此，未來環(huán)境保護(hù)稅的征稅范圍還應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大，尤其是碳排放，不應(yīng)游離于環(huán)境保護(hù)稅的體系之外。

同時(shí)，保護(hù)環(huán)境是全民的責(zé)任，所有社會成員都負(fù)有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，所以環(huán)境保護(hù)稅的征稅對象應(yīng)當(dāng)盡可能地覆蓋所有的環(huán)境污染行為。要嚴(yán)格限制環(huán)境保護(hù)稅的減免與優(yōu)惠，真正做到普遍納稅。這不僅是稅收公平原則在環(huán)境保護(hù)稅制度上的體現(xiàn)，也是減少避稅空間、發(fā)揮稅法功能的需要。

還有專家強(qiáng)調(diào)，按照稅收法律的“實(shí)質(zhì)課稅”原則，環(huán)保稅的征收對象一定是合法污染物排放行為和對自然資源的合理開發(fā)利用行為，對違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的行為，還必須施以行政處罰或追究其他法律責(zé)任。只有如此，才能避免“繳稅即可排污”的現(xiàn)象重現(xiàn)，克服繳納排污費(fèi)就可以超標(biāo)準(zhǔn)排放的弊端。

據(jù)了解，環(huán)保稅很有可能會設(shè)計(jì)成中央地方分享稅，稅收大頭有望留給地方。專家指出，按照財(cái)權(quán)與支出責(zé)任相匹配的原則，環(huán)境保護(hù)稅稅收留給地方是合理的。不過也有業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心，一些地方可能會將其作為招商引資的一種手段，通過稅收優(yōu)惠來實(shí)現(xiàn)招商引資，這可能會影響環(huán)境保護(hù)稅的實(shí)施效果。

如何解決征收中的難題？

環(huán)境保護(hù)稅在征收過程中，需要牽涉很多相關(guān)方，以及很多專業(yè)性技術(shù)難題，需要相互之間加強(qiáng)溝通和協(xié)作，確保環(huán)境保護(hù)稅征收的科學(xué)合理。

因此，環(huán)保稅實(shí)施后，部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制就顯得尤為重要。蘇明表示，環(huán)境稅的落實(shí)需要環(huán)保部門和稅務(wù)部門密切配合。環(huán)保稅開征后，環(huán)保部門在認(rèn)定、審核方面擔(dān)任著重要角色。因此，應(yīng)對環(huán)保部門的機(jī)構(gòu)運(yùn)行、技術(shù)人員配備、設(shè)備維護(hù)和運(yùn)行、經(jīng)費(fèi)等方面提供相應(yīng)的保障。如果環(huán)保部門的人員、機(jī)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施等沒有保障，那么征稅就可能存在不公平，征收能力也會下降。”

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)稅（征求意見稿）》規(guī)定，環(huán)境保護(hù)稅的具體征管流程是：納稅人向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)納稅，對申報(bào)的真實(shí)性和合法性承擔(dān)責(zé)任。稅務(wù)機(jī)關(guān)按照重點(diǎn)監(jiān)控（排污）納稅人和非重點(diǎn)監(jiān)控（排污）納稅人實(shí)施分類管理。對重點(diǎn)監(jiān)控（排污）納稅人排放污染物的種類、數(shù)量等申報(bào)情況，由主管稅務(wù)機(jī)關(guān)提請環(huán)保部門審核，環(huán)保部門自收到資料之日起30日出具審核意見；非重點(diǎn)監(jiān)控（排污）納稅人的計(jì)稅依據(jù)，則由主管稅務(wù)機(jī)關(guān)會同環(huán)保部門聯(lián)合核定并公告。

除上述情形以外，稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收征管中發(fā)現(xiàn)納稅人未按照規(guī)定期限申報(bào)應(yīng)稅污染物排放，以及稅務(wù)機(jī)關(guān)有根據(jù)認(rèn)為納稅人有逃避納稅義務(wù)等行為的，可提請環(huán)保部門審核納稅人的污染物排放情況。征求意見稿同時(shí)規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)和環(huán)保部門之間應(yīng)當(dāng)建立涉稅相關(guān)信息共享機(jī)制，并大致規(guī)定了共享的信息內(nèi)容。

“這一系列的改革舉措不僅會使保護(hù)環(huán)境的稅收調(diào)節(jié)更加合理、透明和有效，也會對其他領(lǐng)域的相關(guān)改革起到示范作用；同時(shí)，以開征環(huán)境稅為切入點(diǎn)，還可促進(jìn)理順中央和地方政府在環(huán)境治理上的事權(quán)財(cái)權(quán)關(guān)系。”賈康建議，未來環(huán)境稅收入中絕大部分收入應(yīng)當(dāng)歸地方所有，由地方政府承擔(dān)更多的環(huán)境治理以及監(jiān)督企業(yè)減少污染排放的職責(zé)。

此外，環(huán)保稅費(fèi)改革和其他稅種改革要協(xié)同，以貫徹落實(shí)十八屆三中全會提出的“穩(wěn)定稅負(fù)”要求。環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部主任葛察忠表示，環(huán)保稅的實(shí)行，不僅需要環(huán)保稅法，還需要制定詳細(xì)的稅法實(shí)施條例，以及相關(guān)的配套辦法，如環(huán)保部門經(jīng)費(fèi)保障辦法等。此外，從稅收中性的原則來看，增加環(huán)保稅，應(yīng)綜合考慮和協(xié)調(diào)企業(yè)承擔(dān)的稅賦，進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑鰷p調(diào)整。