規(guī)范黨與人大關(guān)系的路徑研究

莫夕成（蘇州大學(xué)，江蘇 蘇州 215123）

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規(guī)范黨與人大關(guān)系的路徑研究

莫夕成
（蘇州大學(xué)，江蘇 蘇州 215123）

摘要：黨與人大關(guān)系問(wèn)題是在國(guó)家運(yùn)行的最高層面上規(guī)范黨政關(guān)系的重點(diǎn)，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和職能能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義?，F(xiàn)今黨與人大關(guān)系不清導(dǎo)致人大不能順利發(fā)揮其人民民主的代議機(jī)關(guān)作用，也威脅了黨的領(lǐng)導(dǎo)的地位。當(dāng)前，應(yīng)規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)下的黨與人大關(guān)系，重塑人大代議機(jī)關(guān)的職能，加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)的合法性。

關(guān)鍵詞：黨；人大；關(guān)系；規(guī)范

黨的十八屆三中全會(huì)將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。為此，就必須要提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的水平，其中最關(guān)鍵的就是要在國(guó)家運(yùn)行的最高層面上，規(guī)范作為國(guó)家運(yùn)行指向針的黨和作為全國(guó)和各級(jí)代議機(jī)關(guān)的人大之間的關(guān)系。

多年來(lái)，黨委代行人大職能的行為屢見(jiàn)不鮮，人大成為黨的橡皮圖章，以黨代政的現(xiàn)象層出不窮，更有以黨代法的行為，不僅威脅了黨的合法性，也削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)。

一、黨與人大關(guān)系不清的現(xiàn)象分析

人大是全國(guó)和地方各級(jí)的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，在我國(guó)政權(quán)機(jī)關(guān)中處于核心地位。為保障人大工作的順利開(kāi)展，憲法中對(duì)人大的賦權(quán)概括起來(lái)可以分為立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重要人事任免權(quán)和重大事項(xiàng)決定權(quán)。但是由于黨與人大長(zhǎng)期的關(guān)系不清，人大的這些職能或多或少都被黨委代行。

（一）黨與人大關(guān)系不明削弱了人大對(duì)重要人事任免權(quán)的行使。

重要人事任免權(quán)是各級(jí)人大特別是基層人大的基本職能之一。但從民主選舉實(shí)踐的伊始，人大就一直處在尷尬的位置上。作為率先開(kāi)展基層民主實(shí)踐的Q市，那里的民主選舉是在人大的安排下進(jìn)行的，但由于缺乏與當(dāng)?shù)攸h委的溝通，民選代表在最后階段都被當(dāng)?shù)攸h委以各種理由而排除在正式名單之外。相反，在云南省S縣進(jìn)行的選舉活動(dòng)因?yàn)榈玫近h委的首肯，選舉活動(dòng)得以順利展開(kāi)。在一些地區(qū)，由于制度的不健全，黨委會(huì)將自己心儀的人選提名為村委會(huì)候選人，并讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在選舉中下達(dá)各種任務(wù)指標(biāo)，讓參選的其他候選人知難而退，最終讓黨委的人選參與到村委會(huì)班子中。地方人大的人事任免權(quán)利落到了地方黨委手里，當(dāng)選者也自然只對(duì)黨委負(fù)責(zé)，對(duì)人大負(fù)責(zé)則成為一紙空談。

（二）黨與人大關(guān)系不明影響了人大對(duì)監(jiān)督權(quán)的行使。

監(jiān)督權(quán)是人大權(quán)威性的重要體現(xiàn)。在省級(jí)人大和享有立法權(quán)的市級(jí)人大，人大的權(quán)威性主要體現(xiàn)在立法上，在其他地方人大，人大的權(quán)威性則主要表現(xiàn)在監(jiān)督權(quán)上。由于政府往往屬于多頭領(lǐng)導(dǎo)，上級(jí)政府、同級(jí)人大以及同級(jí)黨委都對(duì)政府有監(jiān)督權(quán)，加之人大都是由兼職人員組成，在監(jiān)督過(guò)程中，常常出現(xiàn)多頭監(jiān)管，或者是無(wú)人監(jiān)管，人大的監(jiān)督權(quán)很難真正得到保障。而且由于地方人大往往與同級(jí)黨委聯(lián)合發(fā)文和開(kāi)展活動(dòng)，在發(fā)文和活動(dòng)開(kāi)展過(guò)程中又權(quán)責(zé)不明，人大的監(jiān)督權(quán)又進(jìn)一步受到威脅。

（三）黨與人大關(guān)系不明削弱了人大對(duì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使。

重大事項(xiàng)決定權(quán)保障了人大及其常委會(huì)對(duì)于重大事件有充分知情，并表達(dá)自己真實(shí)意愿的權(quán)利。在國(guó)家權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，黨委將決策提交人大，由人大決定黨委決策的執(zhí)行與否，再由具體的政府部門負(fù)責(zé)決策的具體實(shí)行。但在山東省委黨校開(kāi)展的一次面向人

大代表的問(wèn)卷調(diào)查顯示，在監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)和人事任免三項(xiàng)人大職權(quán)中，只有10%的人認(rèn)為落實(shí)最好的職權(quán)是重大事項(xiàng)決定權(quán)，而認(rèn)為重大事項(xiàng)決定權(quán)落實(shí)最差的比例高達(dá)63%。談及影響重大事項(xiàng)決定權(quán)的因素，近4成的人認(rèn)為是黨委和人大的關(guān)系。①P42建國(guó)以來(lái)我國(guó)的權(quán)力運(yùn)作模式就一直是“黨委決策，政府執(zhí)行”，長(zhǎng)此以往就會(huì)有人錯(cuò)誤地把人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)看作是與黨爭(zhēng)決策權(quán)、搶政府行政決策權(quán)的行為，這又更進(jìn)一步削弱了人大對(duì)決定權(quán)的行使。

二、黨與人大關(guān)系不清的原因分析

正所謂羅馬不是一天建成的，黨與人大關(guān)系不明也有其深刻的制度慣性原因。還有黨在人大中占比不合理和法律漏洞。

（一）制度慣性導(dǎo)致當(dāng)與人大關(guān)系不明長(zhǎng)期存在①

黨與人大關(guān)系不清有其巨大的慣性原因。政黨政治的形成大概有兩種路徑。一種是民主途徑，如西方各國(guó)，另一種是非民主途徑，也就是暴力或政變。前者，政黨執(zhí)政依據(jù)來(lái)源于選民的支持，他們的政治行為也必定要順從民意，執(zhí)政黨的政治行為被限制在行政權(quán)之內(nèi)。而通過(guò)暴力奪取政權(quán)的政黨為了戰(zhàn)時(shí)需要，自然地將政治、經(jīng)濟(jì)、文化、立法、行政、司法，中央、地方高度整合，由于戰(zhàn)后國(guó)家重建的客觀需要，黨將這種執(zhí)政方式帶入國(guó)家的現(xiàn)代化治理中，在重大事項(xiàng)決定、人事任命和監(jiān)督上繼續(xù)越過(guò)人大，將黨委的決定直接下達(dá)給政府。長(zhǎng)此以往，人們也會(huì)忽略人大的存在。

（二）人大構(gòu)成人員比例不合理。

1992年9月，中共中央在《關(guān)于做好地方各級(jí)人大換屆工作的通知》中提出要注意代表的廣泛性和代表性，并提出中共黨員在地方各級(jí)人大代表中占有的比例以不超過(guò)65%為宜，同時(shí)要保障民主黨派和無(wú)黨派成員占有一定比例。②P26但在我國(guó)目前的人大構(gòu)成中，黨委和政府代表在地方人大中所占比例高達(dá)70%，而這些黨委和政府代表的政治身份以黨員為主。占社會(huì)階層比重最大的工人和農(nóng)民代表在地方人大中所占的比例卻不超過(guò)10%。③而且即使是這些農(nóng)民和工人代表，也有許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)、“勞動(dòng)模范”和“先進(jìn)工作者”，其他黨派人士或者真正來(lái)自社會(huì)最底層的普通民眾卻少之又少?！肮俣嗝裆伲醒朦h員多非黨員少”越來(lái)越成為我國(guó)人大發(fā)展的趨勢(shì)。

當(dāng)然，并不是說(shuō)人大中就不應(yīng)該有黨員存在，脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)，就很難保證人大的發(fā)展不偏離方向。但是，人大作為全民的代議機(jī)關(guān)，若出席人大的絕大多數(shù)都是黨員，那么人大發(fā)出的聲音必都是來(lái)自黨員的聲音，人大就會(huì)成為黨員的一言堂，進(jìn)而成為黨組織的下屬機(jī)關(guān)，人大也就失去了其作為代議機(jī)關(guān)的作用。

（三）相關(guān)法律法規(guī)的缺失。

法律法規(guī)的不完善不但包括相關(guān)法律法規(guī)的缺失，也包括法律法規(guī)的不嚴(yán)謹(jǐn)，和對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的不作為。例如，在監(jiān)督權(quán)的行使過(guò)程中，由于機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊，領(lǐng)導(dǎo)分工交叉，工作權(quán)限和職責(zé)不清，對(duì)同一件事，黨委、人大、政府幾家都有監(jiān)督權(quán)，法律卻并沒(méi)有具體規(guī)定，黨委有分管副書(shū)記，政府同時(shí)設(shè)有分管的副市長(zhǎng)，臨時(shí)性機(jī)構(gòu)和各種領(lǐng)導(dǎo)小組太多，有的領(lǐng)導(dǎo)干部所兼職務(wù)由二三十個(gè)之多,既影響了監(jiān)督權(quán)的形式效率，彼此之前也會(huì)產(chǎn)生矛盾，威脅人大的監(jiān)督權(quán)。

三、規(guī)范黨與人大關(guān)系的路徑

憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，管理國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)的權(quán)力本是應(yīng)由人民來(lái)掌握的，但我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，由于各種原因，現(xiàn)階段只有通過(guò)代議的方式，通過(guò)人民選出的代表在人大代表人民表達(dá)意志。因此，要發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主法治最關(guān)鍵的就是要規(guī)范黨與人大之間的關(guān)系，發(fā)揮人大代議制機(jī)關(guān)的作用。

（一）厘清黨領(lǐng)導(dǎo)與人大最高權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系。

黨在國(guó)家治理中扮演著領(lǐng)導(dǎo)黨的角色也扮演著執(zhí)政黨的角色，這是我國(guó)政黨模式區(qū)別與西方國(guó)家的重要標(biāo)志，也是我國(guó)政黨制度最具特色的一點(diǎn)。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下走上富強(qiáng)民主的社會(huì)主義道路，是黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的最終目標(biāo)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與“人大的權(quán)威性”，是完全一致的，“人大的權(quán)威”是人民代表大會(huì)制度在黨的領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮根本政治制度作用的體現(xiàn)，相反，人民權(quán)力機(jī)關(guān)缺乏權(quán)威，恰恰是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式有待完善的體現(xiàn)，不利于實(shí)現(xiàn)和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。④

從只能上看，政黨不是國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)。黨對(duì)國(guó)家的作用方式是間接的，西方政黨通過(guò)黨團(tuán)傳達(dá)黨的方針，影響議會(huì)的決策，把握的是國(guó)家運(yùn)行的大方向，并不插手具體的行政事務(wù)。而人大作為代議機(jī)關(guān)，代表人民行使公共權(quán)力，直接影響行政事務(wù)的決定。

從權(quán)力運(yùn)行上看，共產(chǎn)黨作為工人階級(jí)的先進(jìn)分子自愿組織起來(lái)的政治組織，黨的命令只對(duì)于黨員有和黨團(tuán)有強(qiáng)制力，但任何黨員和黨團(tuán)都不能直接強(qiáng)制命令政府和群眾。而人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，它的命令對(duì)于政府、轄區(qū)內(nèi)所有人民乃至政黨是具有強(qiáng)制力和約束力的。

人大在國(guó)家治理中的地位來(lái)源于黨的領(lǐng)導(dǎo)和認(rèn)可；人大在國(guó)家治理中又處于核心地位，黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政權(quán)力來(lái)源與人大；中央和地方政府是由中央和地方人大選舉產(chǎn)生，他們的行政行為受人大監(jiān)督并要對(duì)人大負(fù)責(zé)。作為國(guó)家運(yùn)行的重要主體，兩者的地位和作用不可相互替代，如果在國(guó)家治理過(guò)程中只強(qiáng)調(diào)政黨的作用而忽視人大，那么人民當(dāng)家做主的地位就不能體現(xiàn)；如果只強(qiáng)調(diào)人大的作用忽視黨，社會(huì)發(fā)展就有可能偏離方向。

（二）完善人大人員構(gòu)成。

要改善人大成員構(gòu)成，首先要完善對(duì)人大中黨員比例的控制。當(dāng)前，人們普遍認(rèn)為黨員在人大中所占比例以70%—73%為宜，所以首先人大必須保證剩下的27%—30%代表的政治身份真正是無(wú)黨派人士或民主黨派人士，而不能讓黨員以“農(nóng)民”、“知識(shí)分子”、“工人”等身份“冒充”進(jìn)非黨員代表的隊(duì)伍中。

其次要加強(qiáng)普通工農(nóng)代表的文化、法律素養(yǎng)。對(duì)于大部分選民來(lái)說(shuō)，他們想選的是一個(gè)能“有能力回應(yīng)本選區(qū)人民意志、利益和需求的人”，所以，要提高人大代表對(duì)自身地位和自身角色的認(rèn)識(shí)和覺(jué)悟；要加強(qiáng)對(duì)普通民眾的素質(zhì)教育和法制建設(shè)，讓普通民眾也具有參政議政最基本的素質(zhì)和能力；同時(shí)身為官員和精英的其他代表也要在人大中支持和鼓勵(lì)普通民眾代表發(fā)聲，重視普通民眾的意見(jiàn)，悉心聽(tīng)取他們的看法。因?yàn)椤安还苁枪賳T還是精英，他們?cè)趯訉娱g接選舉的架構(gòu)下是無(wú)法直接回應(yīng)大眾的意志、利益和需求的”。⑤P989

（三）完善法律。

“職權(quán)法定”是現(xiàn)代政治的基本邏輯之一，黨和人大關(guān)系的規(guī)范化也離不開(kāi)這一邏輯。

為此，首先要完善實(shí)體法，現(xiàn)階段我國(guó)的關(guān)于人大的實(shí)體法存在著規(guī)范籠統(tǒng)，無(wú)法操作的缺陷。例如地方組織法規(guī)定地方人大及其常委會(huì)由“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、衛(wèi)生環(huán)境和資源保護(hù)、民牧、民族等工作的重大事項(xiàng)”，那么對(duì)究竟達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)的事項(xiàng)才算是可以由地方人大自行決定重大事項(xiàng)等，法律應(yīng)該更加清晰地予以界定。其次，要完善程序法，如果僅有實(shí)體法律規(guī)定，卻沒(méi)有具體操作步驟的相關(guān)配合，那么即使人大想行使權(quán)利也會(huì)面臨著執(zhí)行無(wú)門的境地。黨如何通過(guò)法定程序把自己的意見(jiàn)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家意志，黨組織如何向人大推薦領(lǐng)導(dǎo)干部，執(zhí)政黨在人大中如何開(kāi)展活動(dòng)等，都要通過(guò)相關(guān)的程序法律進(jìn)行規(guī)范。⑥P55

黨政問(wèn)題的出現(xiàn)，主要還是由于黨的力量太強(qiáng)，人大力量太弱造成的。普通代表的素質(zhì)和覺(jué)悟偏低，參政議政的能力不高，加之缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)的制衡，更加深了黨與人大的力量對(duì)比。黨在國(guó)家運(yùn)行中的地位不可動(dòng)搖，當(dāng)下，我們必須從多方面努力，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下提高人大的參政能力，完善人大建設(shè)。

注解：

①鐘麗娟，地方人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)行使?fàn)顩r研究，中共中央黨校學(xué)報(bào)，2013年第4期。

②趙曉力，論全國(guó)人大代表的構(gòu)成，中外法學(xué)，2012年第5期。

③資料來(lái)源：張海濤，從“衡陽(yáng)賄選案”論現(xiàn)階段“代表構(gòu)成”和代表的“代表性”問(wèn)題，人大研究，2014年第3期。

④孫欽偉，進(jìn)一步探索處理好黨和人大的關(guān)系，上海人大月刊，2014年。

⑤趙曉力，論全國(guó)人大代表的構(gòu)成，中外法學(xué)，2012年第5期。

⑥朱光磊，黨政關(guān)系規(guī)范化研究，政治學(xué)研究，2004年第3期。

參考文獻(xiàn)：

[1]張海濤，從“衡陽(yáng)賄選案”論現(xiàn)階段“代表構(gòu)成”和代表的“代表性”問(wèn)題，人大研究，2014年第3期。

[2]鐘麗娟，地方人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)行使?fàn)顩r研究，中共中央黨校學(xué)報(bào)，2013年第4期。

[3]劉力，地方人大監(jiān)督政府全力弱化的原因初探，鞍山師范學(xué)院學(xué)報(bào)，1999年第2期。

[4]孫欽偉，進(jìn)一步探索處理好黨和人大的關(guān)系，上海人大月刊，2014年。

[5]趙曉力，論全國(guó)人大代表的構(gòu)成，中外法學(xué)，2012年第5期。

[6]趙曉力，論全國(guó)人大代表的構(gòu)成，中外法學(xué)，2012年第5期。

[7]馬奔，關(guān)于黨與人大在國(guó)家中地位的理性分析，聊城大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2005年第3期。

中圖分類號(hào)：D622

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-864X（2016）04-0141-02

作者簡(jiǎn)介：莫夕成（1991—），女，漢族，江蘇省南京市人，碩士研究生，單位：蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)，研究方向：地方政府與政治。