農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的再思考

韋愛(ài)莉

（廣西區(qū)河池市大化縣六也鄉(xiāng)國(guó)土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站 廣西大化 530800）

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的再思考

韋愛(ài)莉

（廣西區(qū)河池市大化縣六也鄉(xiāng)國(guó)土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站 廣西大化 530800）

目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象是很多的。本文從城市建設(shè)，土地利用方式的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定和流通的角度分析了轉(zhuǎn)移的深層原因，并從法律法規(guī)的缺陷，流量管理，收入分配和市場(chǎng)協(xié)調(diào)方面的討論流通存在的主要問(wèn)題，最后調(diào)節(jié)相應(yīng)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的方面提出了相應(yīng)的對(duì)策和建議。

農(nóng)村；土地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)

前言

農(nóng)民的重要致富資源和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展就是土地。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，多種經(jīng)濟(jì)要素的融合，投資主體多元化，經(jīng)常發(fā)生集體建設(shè)用地使用權(quán)行為的流轉(zhuǎn)，也客觀存在集體建設(shè)用地隱形市場(chǎng)。為了維護(hù)農(nóng)民集體土地所有權(quán)，加強(qiáng)對(duì)集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理，促進(jìn)優(yōu)化土地資源利用的配置，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化。本文對(duì)土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

1 農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的深層原因

1.1 促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力很多而城市建設(shè)速度加快就是其中之一

數(shù)據(jù)顯示，近年來(lái)，中國(guó)的城市化速度非?？欤鞘薪ㄔO(shè)用地的需求是巨大的，城市土地從何而來(lái)？農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)作為土地供應(yīng)的新途徑轉(zhuǎn)移，無(wú)疑是緩解土地市場(chǎng)的緊張局面的重要途徑。

1.2 土地利用方式的改變，以土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的手段

如何實(shí)現(xiàn)土地利用模式，從粗放型向集約的轉(zhuǎn)變，流通市場(chǎng)是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。受市場(chǎng)供求機(jī)制，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和價(jià)格機(jī)制的作用，可以實(shí)現(xiàn)全流量，資金，技術(shù)，人與土地之間的優(yōu)化。事實(shí)上，積極為振興農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的股票有一定的促進(jìn)作用，特別是在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，凸顯了土地資產(chǎn)價(jià)值。

1.3 增加農(nóng)民收入和農(nóng)村穩(wěn)定的要求開(kāi)辟土地流轉(zhuǎn)的新途徑

在過(guò)去，通過(guò)征用土地這一方法，實(shí)現(xiàn)土地使用性質(zhì)的變化，但由于“低進(jìn)高出”特色突出，土地征用前與土地征用后價(jià)格相差很遠(yuǎn)，這引起了許多土地糾紛，甚至演變成暴力沖突。一些村辦企業(yè)，將土地使用證抵押給銀行，以及土地賣(mài)給其他單位或個(gè)人。引發(fā)矛盾和糾紛，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的負(fù)面影響。允許農(nóng)民保留集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，自主流動(dòng)，不僅能夠充分尊重農(nóng)民的土地權(quán)益，也有助于繞過(guò)征地補(bǔ)償和移民安置問(wèn)題。

2 農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要問(wèn)題

2.1 管理工作不到位

無(wú)序流轉(zhuǎn)和漏洞問(wèn)題在流轉(zhuǎn)審批工作中嚴(yán)重出現(xiàn)。土地利用管理在流轉(zhuǎn)后非常困難。

2.2 法條的含糊對(duì)對(duì)流轉(zhuǎn)形成較大的限制

土地管理法第43條的規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。一方面是對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)則，采取限制和禁止的態(tài)度，另一方面也給集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)開(kāi)辟了一條道路。

2.3 土地流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系不合理

研究表明，很多在收入分配過(guò)程中的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相對(duì)混亂，業(yè)主，用戶(hù)和各級(jí)政府之間的利益分配關(guān)系很不清楚。即使是農(nóng)村集體所有權(quán)，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)所有的結(jié)果是，村與村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系之間的利益分配不明確，由上級(jí)所有者使用行政權(quán)力的擁有者的收入處于較低水平是經(jīng)常發(fā)生了。

3 形成集體建設(shè)用地使用無(wú)序流轉(zhuǎn)的原因

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置土地資源，土地資源合理利用，促進(jìn)了郊縣工業(yè)化，城鎮(zhèn)化，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入具有重要的意義和作用，但由于缺乏必要的指導(dǎo)并在實(shí)踐中法律體系的標(biāo)準(zhǔn)有很多問(wèn)題亟待解決方案。

（1）村組部分干部沒(méi)有較強(qiáng)的法律意識(shí)。經(jīng)常發(fā)生明租暗賣(mài)、私自出租土地的現(xiàn)象。

（2）政府對(duì)管理集體建設(shè)用地的措施不到位。缺位的管理影響了集體建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)范化流轉(zhuǎn)。

（3）監(jiān)察力度的不加強(qiáng)、使大量的違法用地行為在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在。

（4）為了規(guī)避?chē)?guó)家稅費(fèi)進(jìn)行隱形交易，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)在利益驅(qū)動(dòng)下變得更加混亂。

表1 集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的監(jiān)管困境

4 引導(dǎo)和規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的建議

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提出了土地資源配置方式的客觀要求，是土地資源的合理利用的必然結(jié)果。集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓按照現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向，也是我國(guó)土地使用制度改革的必然。

4.1 加快法制建設(shè)，提供制度保障

①對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)的法律界定進(jìn)行明確，進(jìn)一步對(duì)三級(jí)主體的產(chǎn)權(quán)界區(qū)進(jìn)行清理，并對(duì)農(nóng)民集體組織形式進(jìn)行規(guī)范，避免權(quán)利職能和產(chǎn)權(quán)主體重疊；②消除集體土地產(chǎn)權(quán)法的歧視，特別是使國(guó)土范圍更詳細(xì)的定義，盡量避免因征地?fù)p害農(nóng)民利益的盲目無(wú)序；③放寬對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律限制，應(yīng)根據(jù)有償使用權(quán)，允許自由合法的流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地；④完善法律內(nèi)容的流通，在地方試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，盡快制定國(guó)家法律文本，合理界定流通形式，收入分配的范圍和加強(qiáng)規(guī)劃管理提供法律指導(dǎo)。

4.2 做好產(chǎn)權(quán)登記，完善流轉(zhuǎn)平臺(tái)

①明確產(chǎn)權(quán)主體和內(nèi)容，請(qǐng)盡量使土地所有權(quán)下沉，明確各村民小組嘗試清除該村民組。具體操作上，在實(shí)踐中，各村民小組之間在有一個(gè)明確的土地地界的明確范圍的基礎(chǔ)上，各自擁有和使用的土地范圍內(nèi)的，應(yīng)確認(rèn)土地為相應(yīng)的村民所有，應(yīng)屬于其他集體所有的應(yīng)承認(rèn)現(xiàn)狀，是集體共同所有的財(cái)產(chǎn)，是集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)和管理。②所有權(quán)的基礎(chǔ)上，確認(rèn)清楚，做好前后權(quán)屬登記工作，保障規(guī)范有序的輪轉(zhuǎn)程序。

4.3 實(shí)行有償使用，合理分配收益

對(duì)于利用集體建設(shè)用地應(yīng)循序漸進(jìn)，分地區(qū)，用途和分時(shí)段逐步的進(jìn)行。合理的土地有償使用，應(yīng)率先成立土地有償使用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照土地的面積和所占地區(qū)進(jìn)行收費(fèi)；其次，不同的有償使用策略應(yīng)在不同的地區(qū)進(jìn)行采取，在有更好的經(jīng)濟(jì)條件和流轉(zhuǎn)較為活躍的地區(qū)，可以充分實(shí)現(xiàn)土地有償使用政策，促進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和廣大的農(nóng)村腹地，流轉(zhuǎn)相對(duì)不足，可以考慮先流轉(zhuǎn)后收費(fèi)的方法，也應(yīng)該相應(yīng)的減少收費(fèi)額度。

4.4 劃定入市條件，明確流轉(zhuǎn)程序

①農(nóng)村集體建設(shè)用地必須是合法的才能進(jìn)入市場(chǎng)流通，符合規(guī)劃，符合土地用途管制的要求，不能以置換土地為理由，進(jìn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)用之實(shí)，非法占有集體建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。②要嚴(yán)格執(zhí)行供地政策，認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家禁止和限制類(lèi)供地目錄，不符合國(guó)家宏觀調(diào)控政策整合和供地目錄的不允許供地。當(dāng)然，不排除一些項(xiàng)目仍然可以用集體土地變?yōu)閲?guó)有土地后用于獲取土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。③根據(jù)工藝流程，集體土地流轉(zhuǎn)時(shí)，要區(qū)別流動(dòng)和流通之間的差異，一般要通過(guò)循環(huán)備案審查或需經(jīng)業(yè)主同意，土地價(jià)格評(píng)估，達(dá)成協(xié)議轉(zhuǎn)讓?zhuān)k理土地權(quán)屬登記等的步驟。

4.5 轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)管理

市（州），縣（市）土地行政主管部門(mén)作為集體建設(shè)用地管理的主體必須首先做好角色定位。在國(guó)有土地流轉(zhuǎn)，土地行政主管部門(mén)在國(guó)有土地流轉(zhuǎn)中代表國(guó)家行使國(guó)有土地所有權(quán)的功能，他是流轉(zhuǎn)的管理者也是出讓者。要加強(qiáng)法律法規(guī)的宣傳力度，建造一種依法流轉(zhuǎn)和用地的氣氛；要嚴(yán)肅處查私自交易，低價(jià)轉(zhuǎn)讓?zhuān)颖芏愂盏男袨?；為了提高管理水平，要建立和完善土地市?chǎng)，完善交易流程，簡(jiǎn)化辦事環(huán)節(jié)等措施，積極參與土地流轉(zhuǎn)。通過(guò)有效的管理，規(guī)范流通市場(chǎng)，體現(xiàn)土地價(jià)值，維護(hù)合法土地產(chǎn)權(quán)。

5 總結(jié)

規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，要完善土地管理制度，建立公平合理的收入分配制度，明確流動(dòng)形式，加強(qiáng)政府監(jiān)管和服務(wù)，依法監(jiān)管違規(guī)行為。

[1]國(guó)土資源部土地利用司調(diào)研組.創(chuàng)新制度規(guī)范流轉(zhuǎn)——集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)調(diào)研報(bào)告國(guó)土資源通訊，2002，3.

[2]渠麗萍，肖 剛.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地合理化的探析[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，1999，2.

[3]黃利宏，葉倫文.農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)的原因探討.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與技術(shù)，2003，1.

[4]劉麗，張迎新.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中政府定位不明、職能不清的原因分析.國(guó)土資源情報(bào)，2003，11.

F321.1

A

1004-7344（2016）11-0020-02

2016-1-5

韋愛(ài)莉（1976-），女，助理工程師，本科，主要從事國(guó)土、住建、環(huán)保安全等工作。