發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)形勢下對國有企業(yè)的審計(jì)

鄭莉

改革開放以來，在國有企業(yè)改革和現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)的推動(dòng)下，混合所有制經(jīng)濟(jì)得到了快速的發(fā)展，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。十八屆三中全會首次把混合所有制經(jīng)濟(jì)獨(dú)立地提出來，并把混合所有制經(jīng)濟(jì)作為我國基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，勢必進(jìn)一步推動(dòng)混合所有制經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)形勢下必須加強(qiáng)對國有企業(yè)的審計(jì)

我國國有企業(yè)作為國有經(jīng)濟(jì)的骨干和支柱，在支撐、引導(dǎo)和帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力、帶動(dòng)力方面，有著不可替代的作用。根據(jù)中辦、國辦《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》及其實(shí)施細(xì)則，近年來國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)已成為國家審計(jì)的重要內(nèi)容。隨著混合所有制經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，混合所有制在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)，純粹的國有產(chǎn)權(quán)將越來越少，相應(yīng)地各種類型、不同層面的“混合產(chǎn)權(quán)”越來越多，國有資本監(jiān)管的難度越來越大。在這種情況下，必須加強(qiáng)對國有企業(yè)的審計(jì)，在保證國有資產(chǎn)安全完整保值增值的同時(shí)，也促進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)快速健康的發(fā)展。對此，筆者認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方面來加強(qiáng)審計(jì)。

關(guān)注發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)中的程序問題

國有企業(yè)可以通過引入非國有資本，或是對外投資來發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，為了防止出現(xiàn)人們普遍擔(dān)心的國有資產(chǎn)流失和利益輸送的問題，審計(jì)人員應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)和具體改革方案，認(rèn)真審查發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)中的各個(gè)環(huán)節(jié)和程序，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用。

審計(jì)人員應(yīng)關(guān)注國有企業(yè)在項(xiàng)目決策前是否有充分的可行性調(diào)研，包括與企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)劃的結(jié)合，對所投資行業(yè)收益和關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的審查，對項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)、特別是與非國有資本合作的風(fēng)險(xiǎn)、以及風(fēng)險(xiǎn)對財(cái)務(wù)效益影響的分析和評價(jià)、對合作方資信的全面調(diào)查等等；關(guān)注決策是否經(jīng)過董事會等決策機(jī)構(gòu)的集團(tuán)討論和決議；關(guān)注項(xiàng)目是否按規(guī)定經(jīng)過國資部門的核準(zhǔn)和備案。

如果涉及到資本收購、減資和出售，審計(jì)人員還應(yīng)當(dāng)關(guān)注相關(guān)資產(chǎn)在收購前是否經(jīng)過詳細(xì)的資產(chǎn)評估并經(jīng)過國資部門的批準(zhǔn)，出售前是否公開征集受讓方以保證信息發(fā)布的及時(shí)、公平和公開，出售價(jià)格是否經(jīng)過詳細(xì)的資產(chǎn)評估并經(jīng)過國資部門的批準(zhǔn)等等；避免出現(xiàn)非國有資產(chǎn)被高價(jià)收購或國有資產(chǎn)被低價(jià)出售，從而造成國有資產(chǎn)流失的情況，同時(shí)也確保相關(guān)資產(chǎn)出售給有能力的經(jīng)營者，使企業(yè)能繼續(xù)有效經(jīng)營并創(chuàng)造最大價(jià)值，使社會公共利益不受損害。

關(guān)注國有企業(yè)對所投資的混合所有制企業(yè)的管理和風(fēng)險(xiǎn)控制

國有企業(yè)通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，可以在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)入到新的行業(yè)或領(lǐng)域、或者是擁有重要銷售團(tuán)隊(duì)和渠道等等，但混合所有制企業(yè)的運(yùn)營能否按預(yù)期發(fā)展有賴于投資后的經(jīng)營管理，且非國有資本更多的以市場為導(dǎo)向，追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，往往容易忽視社會效益和環(huán)境效益。

因此，審計(jì)人員應(yīng)關(guān)注國有企業(yè)對所投資的混合所有制企業(yè)的管理監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)控制是否到位，是否委派董事、監(jiān)事、管理人員和財(cái)務(wù)人員等關(guān)鍵人員，是否參與了混合所有制企業(yè)重大經(jīng)營管理決策；關(guān)注國有企業(yè)對所投資的混合所有制企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)防范和控制，特別是對于新進(jìn)入的行業(yè)、新的盈利模式，國有企業(yè)是否及時(shí)跟進(jìn)投資項(xiàng)目，定期組織投資效益分析，并對已投入資金的使用和安全進(jìn)行持續(xù)的跟蹤和評價(jià)，是否對經(jīng)營過程中與預(yù)期的偏差及時(shí)進(jìn)行經(jīng)營管理的調(diào)整和轉(zhuǎn)變，及時(shí)處理經(jīng)營管理中出現(xiàn)的問題。

同時(shí)，審計(jì)人員應(yīng)關(guān)注混合所有制企業(yè)的公司治理和內(nèi)部控制，是否建立了完善的現(xiàn)代企業(yè)制度和內(nèi)部控制制度，是否建立了權(quán)責(zé)明確、有效制衡的監(jiān)督管理機(jī)制，特別是對權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集的部門和崗位的監(jiān)管，避免出現(xiàn)違法違紀(jì)經(jīng)營、侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產(chǎn)和逃廢金融債務(wù)的行為。

此外，審計(jì)人員還應(yīng)關(guān)注混合所有制企業(yè)的企業(yè)文化和相關(guān)的制度建設(shè)，是否注意保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、維護(hù)職工合法權(quán)益、落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制，是否注意改進(jìn)生產(chǎn)流程以節(jié)能減排、加大研究開發(fā)投入以提高自主創(chuàng)新能力等等。

關(guān)注國有企業(yè)與所投資的混合所有制企業(yè)的借款

國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，主要依靠的是國有企業(yè)的資金實(shí)力、品牌效應(yīng)和相關(guān)的產(chǎn)業(yè)背景，許多國有企業(yè)均借款給所投資的混合所有制企業(yè)以保證其正常營運(yùn)。審計(jì)人員應(yīng)關(guān)注國有企業(yè)對所投資的混合所有制企業(yè)提供的營運(yùn)資金和資金往來，是否按照投資協(xié)議或是企業(yè)章程中關(guān)于混合所有制企業(yè)營運(yùn)資金來源的規(guī)定，是否明顯超出了混合所有制企業(yè)所需要的營運(yùn)資金，是否按照國有企業(yè)的資金成本收取了資金占用費(fèi)；特別是在混合所有制企業(yè)因業(yè)務(wù)急劇擴(kuò)張或是開發(fā)大項(xiàng)目需要對國有母公司大額增加借款的情況下，審計(jì)人員應(yīng)關(guān)注借款的增加是否經(jīng)過國有企業(yè)董事會或是股東會集體決策，非國有資本是否提供相應(yīng)的抵押和擔(dān)保，避免混合所有制企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁至國有企業(yè)。

關(guān)注國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的成效

總體上看，國有企業(yè)實(shí)力雄厚、管理規(guī)范、擁有較強(qiáng)的技術(shù)優(yōu)勢和國際競爭力；民營企業(yè)、外資企業(yè)等非國有企業(yè)則具有機(jī)制靈活、決策效率高、逐利和創(chuàng)新意識強(qiáng)等特征。我國發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，有利于兩者優(yōu)勢互補(bǔ)，共同繁榮；有利于放大國有資本功能，提高全社會資源配置效率；有利于創(chuàng)新企業(yè)機(jī)制，提高國有企業(yè)在市場上的競爭力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

審計(jì)人員應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、與其他所有制企業(yè)合作的成效，關(guān)注投資項(xiàng)目的財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營成果、現(xiàn)金流量以及投資合同履行等情況，是否達(dá)到合資前可行性分析的預(yù)期目標(biāo)，是否實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，是否實(shí)現(xiàn)混合所有制企業(yè)與整個(gè)國有企業(yè)集團(tuán)資源的有效整合、發(fā)揮協(xié)同效益并形成核心競爭力。審計(jì)人員可以重點(diǎn)關(guān)注虧損嚴(yán)重、持續(xù)虧損、投資多年未實(shí)際開展業(yè)務(wù)、名為合資實(shí)為借款和涉及重大訴訟的混合所有制企業(yè)，對于投資前的可行性分析明顯與事實(shí)不符、不按照可行性分析的結(jié)論進(jìn)行投資、投資后實(shí)際運(yùn)營與投資前可行性分析發(fā)生重大偏離、持續(xù)或重大虧損的投資項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)具體情況嚴(yán)格追究相關(guān)負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。

警惕國有企業(yè)利用發(fā)展混合所有制規(guī)避國有企業(yè)應(yīng)履行的規(guī)章制度

國有企業(yè)應(yīng)履行國務(wù)院、財(cái)政部門、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門等相關(guān)部門頒布的一系列針對國有資本、國有資產(chǎn)的規(guī)章制度，審計(jì)人員應(yīng)關(guān)注國有資本與非國有資本合作的經(jīng)營模式，是否存在國有企業(yè)利用混合所有制的形式來規(guī)避國有企業(yè)應(yīng)履行的規(guī)章制度、或是變相長期占有稀缺資源。以房產(chǎn)為例，許多老國企因?yàn)楦鞣N歷史原因擁有不少優(yōu)質(zhì)地段的房產(chǎn)或低價(jià)租入的公房，這些房產(chǎn)的出租按規(guī)定需要經(jīng)過公開招投標(biāo)，低價(jià)租入的公房也可能隨時(shí)被公房管理部門收回，有的國有企業(yè)為了規(guī)避招投標(biāo)并長期占有公房，就打著發(fā)展混合所有制的幌子以升級經(jīng)營模式等各種名義將優(yōu)質(zhì)房產(chǎn)直接長期低價(jià)出租給所投資的混合所有制子公司，實(shí)際子公司僅僅是作為二房東加價(jià)進(jìn)行轉(zhuǎn)租，并沒有實(shí)質(zhì)的經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)變和提升，還導(dǎo)致了國有資產(chǎn)的流失。審計(jì)人員應(yīng)對類似的行為進(jìn)行嚴(yán)格查處，防止國有企業(yè)利用發(fā)展混合所有制規(guī)避國有企業(yè)應(yīng)履行的規(guī)章制度。

警惕非國有資本利用國有資本損害社會利益、國有資本利用非國有資本逃避責(zé)任的行為

國有資本由于規(guī)模龐大、實(shí)力雄厚、資金充足，在一些領(lǐng)域還具有壟斷性，因此國有資本往往比非國有資本占有更多的社會稀缺資源，更容易獲得公眾的認(rèn)可和信任，更容易獲得低成本資金和政策傾斜，在開發(fā)一些項(xiàng)目方面也具有獨(dú)天的優(yōu)勢。我國發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，主要是為了實(shí)現(xiàn)國有資本與非國有資本的優(yōu)勢互補(bǔ)，但個(gè)別國有資本與非國有資本的合作，非但沒有實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，而是相互利用、各其所需、損害他人的利益。

審計(jì)人員應(yīng)特別警惕混合所有制企業(yè)中，非國有資本利用國有資本作出損害社會利益、國有資本利用非國有資本逃避責(zé)任的行為。個(gè)別非國有資本以國有資本為招牌，利用國有資本的優(yōu)勢獲得了社會稀缺資源或是大項(xiàng)目后，又以此為標(biāo)的進(jìn)行大量非法融資或非法違規(guī)經(jīng)營；而國有資本不僅對相關(guān)違法或高風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)營活動(dòng)置之不理，而且通過私下約定的方式，與非國有資本分割項(xiàng)目、或約定固定收益并退出經(jīng)營管理等，與非國有資本進(jìn)行權(quán)利和責(zé)任的分割，企圖從法律上逃避應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。這種行為往往導(dǎo)致嚴(yán)重的社會后果，不僅嚴(yán)重?fù)p害了缺乏真實(shí)信息的相關(guān)各方和社會大眾的利益，也嚴(yán)重?fù)p害了國有企業(yè)的形象和聲譽(yù)，審計(jì)人員應(yīng)對類似的行為進(jìn)行嚴(yán)格查處。

（作者單位：廈門市審計(jì)局）