臨沂市政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)面臨的問(wèn)題及對(duì)策

李樹(shù)生　王兆立

臨沂市政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)面臨的問(wèn)題及對(duì)策

李樹(shù)生王兆立

近年來(lái)，臨沂市把政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)作為促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新財(cái)政支出方式、推動(dòng)事業(yè)單位改革、培育社會(huì)組織發(fā)展的重要抓手，緊緊圍繞財(cái)政中心工作，加強(qiáng)制度建設(shè)，創(chuàng)新推進(jìn)措施，培育承接主體市場(chǎng)、協(xié)同推進(jìn)市縣工作，改革取得階段性成果。但在推進(jìn)過(guò)程中，也面臨著一些困境，制約著政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革步伐。

一、面臨的困境

（一）政策規(guī)定方面操作困難，明顯存在不足。一是購(gòu)買(mǎi)方式方法不靈活。目前中央政策規(guī)定，凡列入集中采購(gòu)目錄或采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，要全部在政府采購(gòu)制度框架下編制政府采購(gòu)預(yù)算，全部通過(guò)政府采購(gòu)方式確定承接主體，全部按照政府采購(gòu)程序開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)活動(dòng)。而政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)很多是各級(jí)政府的公共政策項(xiàng)目和改革目標(biāo)項(xiàng)目，通過(guò)政府采購(gòu)方式實(shí)施很難取得理想效果。二是改革政策不銜接、協(xié)調(diào)難。目前事業(yè)單位改革、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤改革與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革政策還存在政策銜接、部門(mén)協(xié)調(diào)方面的困難，難以有效避免購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與養(yǎng)人辦事“兩頭占”的問(wèn)題。三是承接主體市場(chǎng)發(fā)育不足。社會(huì)組織作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)承接主體的重要方面，承接能力嚴(yán)重不足，難以形成競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)環(huán)境并有效承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支持培育社會(huì)組織發(fā)展的力度也不夠，在承接服務(wù)上，僅停留在“平等優(yōu)先”的原則上，沒(méi)有其他切實(shí)具體和有針對(duì)性的支持培育辦法和措施。四是約束機(jī)制缺失。政府部門(mén)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，尚無(wú)明確可行的量化目標(biāo)要求，對(duì)主管部門(mén)和事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)只是自愿性選項(xiàng)，而非強(qiáng)制性規(guī)定。五是財(cái)務(wù)處理不明確。社會(huì)力量承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目后，賬務(wù)處理問(wèn)題和稅收問(wèn)題尚無(wú)相應(yīng)規(guī)定。

（二）政府部門(mén)重視程度不夠。我市政府各部門(mén)是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革的主體，是推動(dòng)和實(shí)施這項(xiàng)改革的中堅(jiān)力量，沒(méi)有部門(mén)的主動(dòng)參與，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)規(guī)模很難實(shí)現(xiàn)突破。但不少部門(mén)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革缺乏足夠認(rèn)識(shí)，重視程度不夠，有求穩(wěn)怕變、等待觀望的思想，主動(dòng)改革意識(shí)不強(qiáng)。作為財(cái)政部門(mén)，只能是開(kāi)會(huì)培訓(xùn)，但動(dòng)員層級(jí)較低，不能引起這些政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的足夠重視，目前也沒(méi)有其他更好的辦法和手段。

（三）政府職能轉(zhuǎn)移和公共服務(wù)事項(xiàng)不清晰。目前地方尚未制定政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能指導(dǎo)意見(jiàn)及轉(zhuǎn)移事項(xiàng)目錄，政府部門(mén)相應(yīng)社會(huì)公共服務(wù)職能仍未委托給社會(huì)組織承擔(dān)。政府部門(mén)職責(zé)范圍內(nèi)的公共服務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，也未區(qū)分政府直接提供的服務(wù)事項(xiàng)、政府提供服務(wù)效益明顯高于市場(chǎng)提供服務(wù)事項(xiàng)和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)事項(xiàng)，為推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、支持事業(yè)單位改革和培育社會(huì)組織發(fā)展帶來(lái)被動(dòng)。

（四）偽政府購(gòu)買(mǎi)行為的出現(xiàn)。相比較PPP模式下的物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證等項(xiàng)目前期嚴(yán)格的流程要求，國(guó)辦發(fā)96號(hào)及財(cái)綜96號(hào)文等文件所設(shè)置的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的采購(gòu)流程要求則更為簡(jiǎn)單，并且地方政府有權(quán)因地制宜編制本級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。由此，實(shí)踐中出現(xiàn)了多地政府為加快項(xiàng)目進(jìn)程、規(guī)避兩個(gè)論證，以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之名而行單純采購(gòu)工程、變相融資之實(shí)等偽政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為，其中不乏有通過(guò)單一來(lái)源采購(gòu)方式直接確定本地的融資平臺(tái)或其他國(guó)有公司作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)承接主體的違規(guī)現(xiàn)象。由于偽政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目既未做PPP模式下的物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，又未嚴(yán)格按照現(xiàn)行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)體系要求落實(shí)“預(yù)算下達(dá)”、“編制政府采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃”、“合理測(cè)算安排政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)所需支出”，由此導(dǎo)致該類(lèi)項(xiàng)目可能會(huì)因?yàn)闆](méi)有明確的資金來(lái)源而無(wú)法如期納入預(yù)算，從而會(huì)加大政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

二、對(duì)策

（一）加大宣傳力度，搞好培訓(xùn)調(diào)研。一是廣泛宣傳。利用我市各新聞媒體的電視報(bào)紙廣播及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等，大力宣傳政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，積極爭(zhēng)得社會(huì)各界的理解、認(rèn)同和支持，并形成廣泛共識(shí)和強(qiáng)大合力，為推進(jìn)改革營(yíng)造寬松的輿論環(huán)境和工作氛圍。二是加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的培訓(xùn)。社會(huì)各界對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革缺乏了解，對(duì)推進(jìn)改革的認(rèn)識(shí)不夠到位，對(duì)相關(guān)政策措施把握不準(zhǔn)，需要全面開(kāi)展這項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)。三是深入社會(huì)各方面調(diào)研。為探索適合我市市情的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制和模式，建議組織抽調(diào)有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者和財(cái)稅系統(tǒng)一線工作人員組成調(diào)研組，開(kāi)展深入細(xì)致的調(diào)查研究，總結(jié)形成可復(fù)制可推廣的良性運(yùn)作模式。

（二）加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革是政府一項(xiàng)重要的綜合性改革任務(wù)，涉及范圍廣，政策性強(qiáng)，與政府采購(gòu)有實(shí)質(zhì)性區(qū)別。同時(shí)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)通過(guò)合同約束購(gòu)買(mǎi)主體和承接主體，是一種契約化管理方式，對(duì)法律環(huán)境要求高，建議有關(guān)方面加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)。一是建立完善的指導(dǎo)目錄和工作流程。二是規(guī)定有關(guān)購(gòu)買(mǎi)范圍、購(gòu)買(mǎi)方式、預(yù)算管理、合同管理、績(jī)效管理、信息公開(kāi)和監(jiān)督管理方面的具體辦法。三是研究制定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支持事業(yè)單位改革辦法和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)培育社會(huì)組織發(fā)展辦法。按照事業(yè)單位分類(lèi)和社會(huì)組織分類(lèi)，有針對(duì)性地明確支持措施、條件、結(jié)點(diǎn)和期限，真正體現(xiàn)出重點(diǎn)支持。四是建立社會(huì)組織培育財(cái)政扶持機(jī)制，建立購(gòu)買(mǎi)主體約束機(jī)制。近日，我市根據(jù)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)際情況，進(jìn)一步調(diào)整政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)內(nèi)容更加突出公共性、公益性，重點(diǎn)考慮、優(yōu)先安排與保障和改善民生密切相關(guān)領(lǐng)域的公共服務(wù)。指導(dǎo)性目錄圍繞公共教育、勞動(dòng)就業(yè)、人才服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)等與民生相關(guān)的項(xiàng)目，推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作，直接涉及民生的二級(jí)目錄約占總數(shù)的50%。有效推動(dòng)政府從“花錢(qián)養(yǎng)人”向“花錢(qián)買(mǎi)服務(wù)”轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府和社會(huì)資源配置。莒南縣G518日定線莒南繞城段改建工程，項(xiàng)目投資估算總金額為60894.00萬(wàn)元。為減輕財(cái)政支付壓力，該項(xiàng)目后續(xù)建設(shè)擬通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式，選擇社會(huì)力量作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)承接主體進(jìn)行項(xiàng)目的融資代建。

（四）建立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)退出機(jī)制。建立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)退出機(jī)制，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較差的承接主體原則上不得參加下一年度政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)。對(duì)弄虛作假、冒領(lǐng)財(cái)政資金的承接主體，依法給予行政處罰，3年內(nèi)不得參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作。同時(shí)，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)單位應(yīng)調(diào)整編制。為防止出現(xiàn)既通過(guò)財(cái)政撥款養(yǎng)人辦事，又花錢(qián)買(mǎi)服務(wù)的現(xiàn)象。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與事業(yè)單位改革相結(jié)合，推動(dòng)事業(yè)單位與主管部門(mén)理順關(guān)系和去行政化。對(duì)于承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的事業(yè)單位，應(yīng)按照費(fèi)隨事轉(zhuǎn)原則，相應(yīng)調(diào)整財(cái)政預(yù)算保障方式；而實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的部門(mén)單位，應(yīng)相應(yīng)調(diào)整編制。2016年2月26日，臨沂市政府與山東省財(cái)金股份有限公司簽訂解決城鎮(zhèn)普通中小學(xué)大班額項(xiàng)目政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議，為我省首家簽約。臨沂市高級(jí)財(cái)經(jīng)學(xué)校采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，與社會(huì)勞務(wù)派遣公司鑒定勞動(dòng)合同，采取嚴(yán)格的公開(kāi)招聘程序，錄用了60名代課老師，緩解了教師短缺。

（五）需要盡快分清政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與PPP的區(qū)別。如上所述，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)無(wú)論在內(nèi)容、還是在形式上都比PPP模式更為廣泛，而PPP模式的實(shí)質(zhì)就是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。所以，當(dāng)務(wù)之急，需要分清政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與PPP的區(qū)別，嚴(yán)格區(qū)分規(guī)范的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義開(kāi)展的變相融資行為，在保護(hù)依法合規(guī)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的同時(shí)，讓偽政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)無(wú)藏身之處。

（作者單位：山東省臨沂市莒南縣財(cái)政局、臨沂市高級(jí)財(cái)經(jīng)學(xué)校）