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    完善我國政府采購制度的研究

    2016-08-02 02:39:25汪冬霞
    關(guān)鍵詞:預算編制政府制度

    汪冬霞

    完善我國政府采購制度的研究

    汪冬霞

    近年來,我國的政府采購工作獲得了較大的發(fā)展,在各界人士的共同努力下,政府采購制度由原來的起步階段逐步過渡到基本成熟階段,取得了很大的進展。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,政府采購制度在調(diào)控市場經(jīng)濟有效運轉(zhuǎn)、強化財政公共資金支出監(jiān)管、推動社會經(jīng)濟增長等方面彰顯出重要作用。本文主要對我國政府采購制度的形成及發(fā)展進行研究,及其在發(fā)展的過程中產(chǎn)生的不足之處進行具體分析。然后,結(jié)合我國當前的政府采購現(xiàn)狀,闡述了我國政府采購制度在法律體系、人員體制和團隊素質(zhì)建設(shè)、采購監(jiān)管及預算編制等方面仍存在問題,針對這些問題,提出了相應的解決措施,如:健全政府采購法律體系、加強采購工作相關(guān)人才隊伍的建設(shè)、完善采購制度的監(jiān)管體制、改進預算編制模式等,為完善我國政府采購制度的研究提出可供借鑒和參考的意見。

    政府采購;制度研究;改善措施

    一、引言

    1.研究的背景

    政府采購是指“國家各級政府為了日常的政務活動或滿足公共服務,利用國家財政性資金和政府借款購買貨物、工程及服務的行為”。政府采購是一種關(guān)系著國民大眾的活動,與人們?nèi)粘5纳钣兄蚨嗷蛏俚年P(guān)聯(lián)。有時,采購活動非常直觀化,人們可以切身體會或用感官感受到,不過,并不是所有的采購都顯得直觀化,它可能相對間接化地作用于社會各處,并為人們的公共所需保駕護航,為人民大眾謀利造福。政府采購將市場競爭法則引入到國家支出監(jiān)管體系里面,通過宏觀與微觀經(jīng)濟相結(jié)合,來影響政府的調(diào)控政策杠桿。

    政府采購對推進國民經(jīng)濟的建設(shè)起著不可忽視的作用,財政資金運轉(zhuǎn)率的提升、社會資源的合理分配、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等諸多方面都離不開政府采購機制的正常運轉(zhuǎn)?;貧w我國的政府采購歷程,自1998年開始拓展到現(xiàn)在,我國的政府采購規(guī)模越來越大,范圍拓展到全國,深入到各個領(lǐng)域。當前,世界各國為了強化政府采購的作用,都在派專員進行探索更加完備的采購機制。政府采購制度的建立與完善不是一蹴而就的,許多社會專業(yè)人士就政府采購問題進行了積極的研究與長期的探索,獲得了大量有意義的實踐經(jīng)驗。

    在政府采購方面,我國具有指導性意義的法律文件頒布實施較晚,相關(guān)的法律法規(guī)還不夠完善,在采購的具體實施過程中還凸現(xiàn)出很多細則的問題。采購工作在實踐中具有隨意性、無序性、盲目性等情況,這些問題嚴重的影響到政府采購工作的計劃性與科學性。如今,各國之間經(jīng)濟關(guān)聯(lián)度愈發(fā)明顯,政府采購的國際合作也愈加密切,由于我國政府采購面寬、量大,這對我國以及世界其他國家的經(jīng)濟會產(chǎn)生直接或間接的影響,政府采購將越來越成為推動社會經(jīng)濟健康成長不可或缺的力量。因此,完善我國政府采購制度具有重大的理論意義和現(xiàn)實意義。

    2.文獻回顧

    近年來,伴隨著市場經(jīng)濟的迅猛發(fā)展,我國的改革步伐也逐步加快,很多與社會經(jīng)濟發(fā)展相吻合的制度應運而生。其中,社會公共財政支出發(fā)揮的作用越來越明顯,其地位也在一步步提升,在這種情況下,公共支出的效率因而受到廣泛關(guān)注,推進政府采購制度的改革也被拉上日程。孫志忠、關(guān)慧君(2013)認為,政府采購的規(guī)模在不斷擴大,領(lǐng)域也在不斷的延伸,但是,采購制度中的問題也是非常突出的,解決好這些問題對建設(shè)服務型政府,建設(shè)政府新形象十分重要。丁文偉(2014)認為,政府采購是一種政府行為。它包含采購政策、采購程序、采購過程及采購管理多個方面的內(nèi)容,是國家公共財政管理的重要方法。高珊珊(2013)認為,政府是國內(nèi)市場最大的用戶,政府采購市場龐大而穩(wěn)定,是政府調(diào)控經(jīng)濟的重要手段。羅勇、李厚喜(2014)認為,與國外成熟的政府采購制度、現(xiàn)代財政制度目標相比,我國政府采購還存在突出問題,一些深層次體制機制障礙亟待破解。周挺(2013)認為,在改革開放中,我們必須在堅持“集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合”、“具體問題具體分析”、“職責清晰”和“權(quán)力制衡”等原則的前提下,從法律法規(guī)、采購規(guī)模、管理體制、監(jiān)管機制、政策功能、人員隊伍、信息化建設(shè)和采購國際化應對等八個方面深化政府采購改革。

    18世紀后期,政府采購制度就開始在歐美發(fā)達國家發(fā)展起來,歐美發(fā)達國家政府采購制度能夠取得今天的成就,在很大程度上得益于健全的政府采購法律法規(guī)體系。Arie Reich(2013)認為,政府采購是一種與公眾簽下的合約,是考慮到公眾利益而為公眾服務的有效政策,而并非一種完全依靠市場手段而自由融資的經(jīng)濟工具。Simon J.Evenett,Bernard M.Hoekman(2011)認為,WTO《政府采購協(xié)議》包括基本目標和原則、適用范圍、采購方式和采購程序、透明度原則及信息披露、質(zhì)疑和爭端解決機制、例外條款等內(nèi)容。Ann Arbor(2012)認為,在提供經(jīng)濟、社會、政治活動的法律框架外,政府則主要從事三類活動:即收入分配、物品和服務的生產(chǎn)、物品和服務的購買。

    二、我國政府采購制度的現(xiàn)狀

    我國現(xiàn)代政府采購制度的開始,可以追溯到1995年。1995年上海創(chuàng)建了我國第一個政府采購管理條例。從1995年到1998年,全國部分省市進行試點的推廣,這個階段是我國現(xiàn)代政府采購制度的試點初創(chuàng)階段。自1998年政府采購工作陸續(xù)在全國開展實施,2003年1月1日我國正式實施《政府采購法》,到2003年底,政府采購工作社會認同日益增強,己經(jīng)在全國全面推行。這標志著我國政府采購制度基本形成,已經(jīng)基本形成了一套規(guī)范的政府采購法規(guī)體系,政府采購工作正式踏入法制化軌道。

    首先,政府采購水平不斷的向縱深方向延伸。自1998年我國政府采購工作的全面推廣至今,我國的政府采購面持續(xù)增大,我國政府采購制度在一步步向前發(fā)展,也在不斷的自我完善。近年來,我國政府采購的效率在大幅度提高,同時,我國財政資金的使用效率也有很大的提升。從2003年至今,政府采購的樣式逐步豐富起來,雖然主體的采購方式依舊為公開招標,但采購需求在不斷變化與重組,從起初簡單的政府實物型采購過度到工程型和服務型采購,采購項目結(jié)構(gòu)不平衡的局面也得到了明顯突破。

    其次,政府采購進入制度化階段?!墩少彿ā窞槲覈少弻用娴闹笇苑?,它要求政府采購部門管理與執(zhí)行相分離,設(shè)置合理的管理機制,并要求職責清晰、歸屬明確。從正式實施至今,一方面取得了重大的成就,另一方面也體現(xiàn)出不夠完善的情況。就現(xiàn)狀而言,我國頒布了《政府采購法》來規(guī)范政府的采購行為,制定了《中華人民共和國政府采購法實施條例》來指導實施細則,初步形成了相對完整的正規(guī)化法律條文。因為缺乏明確的執(zhí)行標準,一些規(guī)章執(zhí)行起來會比較困難,隨著實踐的深入,管理體制和監(jiān)督體制也顯現(xiàn)出一些困境,這一現(xiàn)狀阻礙了我國政府采購效率的迅速提升,間接的影響了采購的制度化管理。因此,完善當前《政府采購法》及相應的政府采購條例,不斷探索政府采購管理機制的有效途徑和辦法,建立更加法制化、規(guī)范化的采購管理制度是社會發(fā)展所需。

    三、我國政府采購制度存在的問題

    我國政府采購制度自實施以來有了很大的進步,為我國公共利益、市場良好運行帶來了積極作用。采購制度已基本建立,但由于建立時間不長,基于我國具體國情來看,我國政府采購制度仍顯現(xiàn)出不夠成熟不夠完善的局面,特別是與西方發(fā)達國家相比,在管理機制、有效運作上還存在較大差距,其具體問題主要體現(xiàn)在以下方面。

    1.政府采購法律制度存在的問題

    《政府采購法》于2003年正式實施,標志著我國的政府采購制度已基本建立,經(jīng)過近年來的大力發(fā)展,我國的政府采購規(guī)模不斷擴大,在操作流程和資金管理上逐步走向合理化,在信息公開透明化方面也有質(zhì)的突破,初步形成了一套比較完整的法規(guī)指導體系。但我國政府采購制度相關(guān)法律法規(guī)不健全,不完備,立法層次較低,一些采購制度的法律法規(guī)不夠配套,缺乏實施細則,導致法律約束力受到削弱。目前,僅有《政府采購法》及《招標投標法》是經(jīng)由全國人大常委會頒布實施的,而地方性采購立法明顯不足,立法建設(shè)方面比較滯后。首先,我國缺少針對采購過程的評估、供應商監(jiān)管、相關(guān)采購人才的管理等具體的法令法規(guī),各地區(qū)在采購實施過程中普遍具有隨意性。其次,政府采購制度法律體系規(guī)定的采購范圍模糊,在具體指導實踐時存在不同的處理方式,增加了科學、合理采購的難度。

    2.政府采購人員體制和團隊素質(zhì)存在的問題

    政府采購人員的個人素養(yǎng)、專業(yè)知識與采購活動息息相關(guān),也直接影響到采購活動的質(zhì)量,因此,采購人員個人建設(shè)或團隊建設(shè)都顯得尤為重要。當前,我國政府采購專業(yè)化人才比較匱乏,隊伍建設(shè)無論是從理論水準還是從實踐水平來看都偏低。地方政府在設(shè)立政府采購機構(gòu)時,未能形成統(tǒng)一的人才選拔標準,對采購人員的選用標準不統(tǒng)一,部分采購人員專業(yè)化知識匱乏,對采購制度不能很好的理解并執(zhí)行。采購人員缺乏依法行政和合理有序采購的觀念,相關(guān)監(jiān)管能力和操作水平能力不足,導致他們在遇到項目對接、合同談判、組織招標等具體問題時不會處理,從而使得采購程序無法得到有效保障,采購效益也大大的降低。

    3.當前政府采購監(jiān)管存在的問題

    監(jiān)督管理機制是政府采購活動中不可缺少的一個部分。任何一個機制的有效運行都離不開監(jiān)督,政府采購制度規(guī)定,采購活動必需公開透明化、公正化,這不僅要求政府采購要做到按章辦事,同時要求其權(quán)利的實施需要得到監(jiān)督。目前,我國政府采購的監(jiān)管狀況還有相當大的提升空間:第一,我國監(jiān)督機構(gòu)沒有獨立出來,《政府采購法》中強調(diào)政府采購的監(jiān)管部門為各級對應財政部門。在采購實施時,易產(chǎn)生監(jiān)督管理具體職權(quán)不明確,權(quán)利行使不當?shù)木置?,或者是監(jiān)管機構(gòu)與被采購單位之間存在利害關(guān)系。第二,當前我國政府采購的監(jiān)督管理范圍不合理。我國政府采購制度的監(jiān)督管理還存在監(jiān)管不全面的現(xiàn)象,具有片面性和區(qū)域局限性。第三,缺乏第三方人民大眾的監(jiān)督。我國監(jiān)督主要是建立在采購部門與政府財政部門之間,雖然供應商也參入了監(jiān)督,但沒有建立廣泛性的人民大眾監(jiān)督的獨立機制,這樣容易造成內(nèi)部監(jiān)督失衡。

    4.政府采購在預算編制過程中存在的問題

    我國政府采購制度尚不完備。就全國而言,已經(jīng)基本形成了政府采購預算制度的局面,但到市、縣這個層面,還未完全達到科學規(guī)范的政府采購預算編制制度,采購預算編制中還存在較多的問題。首先,政府采購預算編制比較粗糙,采購計劃應如何科學編制沒有統(tǒng)一標準,省級對市級部門預算編制工作指導力度不夠,沒有形成硬性規(guī)定,造成下級部門在編制采購預算時不規(guī)范、不科學,為進一步規(guī)范政府采購工作加大了難度。其次,政府采購預算編制方式比較滯后,很多單位的預算編制比較傳統(tǒng),內(nèi)容過于簡化,一些需要細化的項目沒有編制到位,缺乏全局的考慮。再次,受當?shù)刎斄ο拗?,沒有更多的資金達到政府采購支出的預算,這也間接的影響到預算準確性。

    四、完善我國政府采購制度的建議

    1.健全政府采購法律體系

    加快法制建設(shè),推動政府采購制度法制化。政府采購制度的規(guī)范化、制度化有利于我國社會主義事業(yè)的發(fā)展,有利于我國民眾公共利益的實現(xiàn)。健全政府采購制度的法律體系,應結(jié)合我國具體的社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀和實際需求,各地應結(jié)合實踐需求,不遺余力的推進政府采購法制體系的完善與完備。以《政府采購法》為核心,以《政府采購法實施條例》為輔助,加快完善政府采購招標、政府采購監(jiān)督管理辦法等細則。針對我國政府采購的薄弱環(huán)節(jié),應加緊制定一些補充性的法律法規(guī),來填補一些政策漏洞。各地的政府,應處理好不同法律效應之間的層次性關(guān)系,理解好每一部法律法規(guī)的內(nèi)在精神。完善并細化現(xiàn)存的有關(guān)政府采購制度的法律法規(guī),設(shè)立鼓勵特殊地區(qū)、特殊企業(yè)的政府采購法律政策,抓好采購程序,規(guī)范采購當事人及相互關(guān)聯(lián)的政府采購監(jiān)督機制等。

    2.加強采購機構(gòu)和相關(guān)人才隊伍的建設(shè)

    在市場經(jīng)濟體制下,采購實施機構(gòu)應逐步走向市場,可以由目前政府部門的事業(yè)單位擴展到社會上其他中介服務機構(gòu)上來,破除行業(yè)壟斷地位,可以先開展試點,試點成熟后再一步步向外界推廣。這樣,有利于政府采購機構(gòu)多元化的發(fā)展。

    同時,與政府采購相關(guān)的人才隊伍建設(shè)問題也是急需解決的。首先,對政府采購專員實行選拔制度。我國應結(jié)合自身國情,加快從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格制度認證的研究,制定出相應的實施細則,嚴格把控好每一位從業(yè)人員,實行持證上崗和執(zhí)業(yè)考試相結(jié)合制度,在選任人才時推行統(tǒng)一的制度標準。其次,大力提升采購人員的業(yè)務技能。對政府采購人員實行定期教育和定期考核,對國內(nèi)最新變動的政府采購制度,第一時間要求相關(guān)采購人員掌握,建立完善的培訓機制。

    3.完善政府采購制度的監(jiān)管機制

    為了保障政府采購制度更有效合理的實施,使其在管理公共財政支出、調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟運行、推動國民經(jīng)濟健康發(fā)展等方面更規(guī)范化、法制化,我們必需建立更加完善的關(guān)于采購制度的監(jiān)督管理機制。

    首先,建立獨立的采購監(jiān)督機制,完善政府內(nèi)部的監(jiān)督。采購機構(gòu)與管理機構(gòu)必需實行權(quán)責分離,監(jiān)督主體應該多樣化,不僅僅局限于某單方機構(gòu)。完善監(jiān)督、審核環(huán)節(jié),保證政府采購質(zhì)量,確保每一環(huán)節(jié)都監(jiān)督管理良好。其次,政府外部監(jiān)督部門應統(tǒng)一監(jiān)督。外部監(jiān)督部門應一致來保障政府采購的過程,確保采購的公開透明化,引導有序參入競爭。最后,完善第三方監(jiān)督管理機制。各地區(qū)應依據(jù)“權(quán)責分開、共同監(jiān)督、公正無私”的要求,將監(jiān)督管理與采購操作相分離,禁止讓同一個部門負責有利害關(guān)系的兩個職權(quán)。

    4.完善政府采購的預算編制

    完善政府采購預算編制是政府采購管理的重要環(huán)節(jié)之一,首先,應做到細化政府采購預算編制,根據(jù)市場調(diào)研,科學合理的編制預算,在預算編制中全面地考慮政府采購的管理要求,把握好每一環(huán)節(jié),提高采購預算編制的可行性,全方位的反映政府采購需求,提高政府采購預算編制的全面性。同時,采購預算的編制也應遵循一些基本的原則,比如:結(jié)合國庫集中支付制度編制政府采購預算的原則,以及“以收定支、以支定購”原則等。適應政府預算體系發(fā)展的要求,參照資產(chǎn)配置標準和政府采購實際情況來編制政府采購預算,提升政府采購預算編制的可靠性、合理性。

    [1]孫志忠,關(guān)慧君.淺議我國政府采購制度中的問題[J].神州,2013(01):235-236.

    [2]丁文偉.淺談如何做好政府采購工作[J].科技創(chuàng)新與應用, 2014(12):279.

    [3]高珊珊.政府采購中的監(jiān)管機制問題研究[D].中國社會科學院研究生院,2013.

    [4]羅勇,李厚喜.政府采購制度改革思路及政策建議[J].中國財政2014(12):72.

    [5]周挺.深化政府采購改革的對策思考[J].財政部財政科學所,2013(06):56-57.

    [6]楊玫.WTO《政府采購協(xié)議》與我國《政府采購法》比較研究[D].成都:西南財經(jīng)大學,2011.

    [7]崔宏軼.新時期政府采購機制研究[J].陜西行政學院學報, 2012(02):112-113.

    [8]郭繼璽.我國政府采購制度的現(xiàn)狀及發(fā)展方向[J].經(jīng)營管理者,2014(17):24-25.

    [9]張麗.論行政事業(yè)單位政府采購的質(zhì)量和效益[J].現(xiàn)代商業(yè),2014(14):27-29.

    [10]Arie Reich.International Public Procurement Law the Evolution of International Regimes on Public Purchasing[J].The Hague Kluwer International,2013(12):16-17.

    [11]Simon J.Evenett,Bernard M.Hoekman.International Cooperation and the Reform of Public Procurement Policies[C].World Bank Policy Research Working,2011:49-51.

    [12]Ann Arbor,The WTO agreement on government procurement[J].University of Michigan,2013(01):7.

    (作者單位:浙江工商大學)

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