溫州市財政扶持農業(yè)主導產業(yè)發(fā)展的政策研究

陳嬋

溫州市財政扶持農業(yè)主導產業(yè)發(fā)展的政策研究

陳嬋

近幾年，溫州市充分利用當地獨特的自然和氣候條件，大力實施特色優(yōu)勢農產品區(qū)域布局規(guī)劃，進行了一些農業(yè)開發(fā)的扶持政策。本課題擬分析溫州市農業(yè)主導產業(yè)財政補貼的狀況，尋求出科學的適合溫州市發(fā)展的財政補助機制，使財政補貼瞄向精準性和指向性，促進溫州市農業(yè)主導產業(yè)的科學發(fā)展。

農業(yè)主導產業(yè)；財政資金；扶持

農業(yè)作為國民經濟的基礎，直接影響著國民經濟全局的發(fā)展。2014年中央一號文件提出，完善農業(yè)補貼政策，“新增補貼向糧食等重要農產品、新型農業(yè)經營主體、主產區(qū)傾斜”。目前，溫州市形成了蔬菜、畜牧、水產、水果、茶葉、筍竹、花卉苗木、食用菌、中藥材等十大主導產業(yè),為溫州市的農業(yè)產業(yè)發(fā)展做出了推動作用，但存在的問題仍然不容忽視。一是在農業(yè)主導產業(yè)總體布局上，不盡合理。二是在農業(yè)主導產業(yè)的發(fā)展規(guī)模上，仍然偏小。三是在農業(yè)主導產業(yè)的產業(yè)鏈的延伸上，鏈條較短。

一、溫州市財政扶持農業(yè)主導產業(yè)現狀分析

（一）現有財政扶持的產業(yè)現狀

1.扶持主體。2014年溫州市財政扶持農業(yè)產業(yè)的主體主要面向農業(yè)企業(yè)、農業(yè)合作組織、家庭農場、農業(yè)產業(yè)基地、農業(yè)大戶等。反映出了我市財政扶持農業(yè)“扶大扶強”的現狀。

2.扶持內容。2014年溫州市財政扶持農業(yè)主導產業(yè)發(fā)展的內容包括：農業(yè)主導產業(yè)綜合開發(fā)專項資金、蔬菜基地建設專項資金、農業(yè)服務體系建設資金、農機專項資金、三農公共服務平臺、農產品質量安全體系建設、種質保護和良種引進等資金。各縣市又有科技推廣、生態(tài)循環(huán)、土地流轉以獎代補等扶持專項資金?？梢娢沂械闹鲗мr業(yè)產業(yè)扶持政策扶持內容廣泛、扶持方式多樣，方向明確。

3.扶持金額。2014年，溫州市財政扶持農業(yè)主導產業(yè)的經費主要包括農業(yè)主導產業(yè)綜合開發(fā)專項資金，主體包括蔬菜、水果、中藥材、茶葉、畜牧業(yè)（野生動物馴養(yǎng)）、竹木產業(yè)、經濟林、花卉、休閑觀光農業(yè)與鄉(xiāng)村旅游（森林旅游產業(yè)）、漁業(yè)養(yǎng)殖等主導產業(yè)，總共7000萬元，結合新型農業(yè)主體的培育專項資金600萬元。還包括兩區(qū)建設資金2000萬元（其中現代農業(yè)園區(qū)1000萬元）,以及其他的產業(yè)專項資金。

（二）財政扶持農業(yè)主導產業(yè)的成效

1.助推農業(yè)合作組織發(fā)展。以蔬菜和畜牧產業(yè)為例，截至2013年，全市擁有蔬菜產業(yè)協會11家,蔬菜專業(yè)合作社60家,蔬菜各級農業(yè)龍頭企業(yè)27家,蔬菜專業(yè)戶12842戶。另外,全市擁有農產品批發(fā)市場30個,蔬菜加工企業(yè)41家。截止2012年底，溫州市現有各類畜牧產業(yè)合作組織283家，其中家禽類120家，生豬類82家，牛羊等草食動物類69家，其他類12家，入社會員總數5105人，輻射帶動養(yǎng)殖戶12386人。

2.助推農民增收。以漁業(yè)為例，2012年，據溫州市漁業(yè)局統計，年度匯入漁村經濟收益分配的勞力74897人。漁民人均分配收入13582元，比2011年增收15.43%，勞均收入16137元，比上年增收16.42%。另外農業(yè)部在溫州市海洋漁民家計抽樣調查的二個縣合計調查戶120戶、其中撲撈58戶、養(yǎng)殖62戶，調查人口466人、調查戶專業(yè)從業(yè)人員270人，抽樣調查漁民人均收入27329元，勞均收入47168元，同比分別增收18.32%、20.97%。

3.提升了農業(yè)產業(yè)的發(fā)展。以溫州市漁業(yè)為例，2012年，溫州市水產品加工產量達258208噸，比上年增加9.1%。全市水產品生產加工企業(yè)以市場需求為動向，充分利用資源優(yōu)勢、技術優(yōu)勢，加快實現由初級加工向精深加工、由傳統技術向現代技術，由資源消耗型向高效節(jié)能型轉變。溫州市的毛竹加工也在不斷改進工藝、改進加工料件的利用，轉變生產方式。

4.品牌效益初步形成。2013年，溫州市畜牧產業(yè)注冊品牌商標101個，浙江一鳴食品有限公司，是省級骨干農業(yè)龍頭企業(yè)，品牌“一鳴”為浙江省著名商標；藤橋禽業(yè)為農業(yè)產業(yè)化國家重點龍頭企業(yè)，“藤橋”為浙江省著名商標，為中國第一個通過國家綠色食品A級認證的熏制品等。在茶葉產業(yè)上，形成了“泰順三杯香”、“永嘉烏牛早”等區(qū)域品牌的，在浙江省內有一定知名度。

（三）財政扶持農業(yè)主導產業(yè)的不足

1.財政補貼的指向性和精準性不夠。這幾年，財政扶持農業(yè)主導產業(yè)的補貼資金和項目比較分散，“撒胡椒粉”的方式難以發(fā)揮政策效力。根據調研發(fā)現，在溫州市農業(yè)產業(yè)多、農民人口多的山區(qū)縣市，拿到財政扶持的錢反而少。

2.補貼標準有待提高。國家在取消農業(yè)稅后，創(chuàng)新性地推出農業(yè)補貼政策，并不斷完善結構而形成了如今以種糧直接補貼、農資綜合補貼、良種補貼和農機具購置補貼的四大類補貼。而且隨著農業(yè)生產成本的急劇增加，補貼對農民的增收效應甚微。低標準的補貼在當前農民務工收入比重不斷增加的背景下，實屬杯水車薪，難以真正實現對農民利益的保障作用。

3.農民拿到“補貼”難。在扶持項目發(fā)布上，農民們知道項目的渠道主要是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者農業(yè)部門通知或者熟人告知，自己沒有主動了解扶持政策的渠道，所以也就是一些關系好的、資源硬的農民能更快更全面地掌握相關信息，在項目的申報上，“熟人”也是好辦事很多。

4.財政扶持的績效管理還欠規(guī)范。目前我國的農業(yè)補貼違規(guī)違法行為的違法成本低，若是國家工作人員，涉嫌玩忽職守、瀆職等職務犯罪造成損失30萬元才立案，立案標準過低。若是農民合作社、個人騙取財政補貼，除追繳并處少量罰款外，并無刑事處罰。在溫州市，很多被扶持的企業(yè)申報扶持項目是為了申報而申報，為了項目資金而申報，在資金的運用上打擦邊球。

二、溫州市財政支持農業(yè)主導產業(yè)發(fā)展的建議

（一）財政扶持保障

1.建立涉農專項財政資金管理辦法。鑒于農業(yè)農村發(fā)展中的特殊性和復雜性，大部分農民都面臨著資金嚴重短缺問題，農業(yè)產業(yè)的扶持和農業(yè)的發(fā)展是維持社會穩(wěn)定，保持農村發(fā)展的基石，應該建立涉農專項資金管理辦法，保證農業(yè)產業(yè)資金的扶持能夠有效可持續(xù)發(fā)展，維護農民的務農決心和務農信心。

2.加強財政涉農資金使用效率及違規(guī)處理的相關規(guī)定。但從資金管理角度看，要有效進行資金使用效率評價。應將資金計劃完成率、使用違規(guī)率等指標應當進入評價指標體系。應當在實際財政涉農資金管理過程中加大對資金使用過程的監(jiān)督和相關資金流向的反饋跟蹤監(jiān)測，建立完善、科學有效的資金流向跟蹤和反饋機制，制定相應的規(guī)章制度，保障財政扶持政策的有效推進和持續(xù)發(fā)展。

（二）財政扶持內容

1.農業(yè)社會化服務體系建設扶持。建議今后應推動公益性服務機構逐步從經營性領域退出、切實履行公益性職能，經營性服務組織參與農業(yè)產業(yè)鏈全程，以期實現“農民一個電話，服務就有著落”。如成立農村集體土地股份合作組織。使擁有土地的農民以入庫的形式投入到合作組織中來，而不僅僅靠農民的土地租金收入，增加農民的參與積極性；如加強對農戶購銷合作組織的扶持，同種產業(yè)的合作可以使農民“抱團取暖”在相當程度上獲取市場議價權，共享生產技術和生產資源，從而降低生產和生活成本，提高農產品銷售利潤。

2.農業(yè)物聯網創(chuàng)建扶持。農業(yè)物聯網的創(chuàng)建時溫州市農業(yè)產業(yè)走向現代農業(yè)和科技農業(yè)的一個重要內容，建議設立專項資金，委托科技單位，在溫州市農業(yè)產業(yè)基地或者科研院校小范圍建立試點，重點突破農業(yè)專用傳感器瓶頸性科學技術難題，加強農業(yè)傳感器等新材料、新原理、新方法和新產品研究，加強物聯網技術在農業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、精細農牧業(yè)生產管理、農產品與食品安全管理和溯源等領域應用，重點突破農業(yè)大數據智能化信息處理挖掘技術、云計算和云服務技術，構建農業(yè)知識決策模型和閾值控制模型，開發(fā)智能化和低成本的終端應用技術裝備。

3.綠色生態(tài)農業(yè)扶持。在進行扶持的過程中可以采取了國家與農民簽訂一套可持續(xù)發(fā)展的扶持合同，將農牧民和政府的責任落實到合同中去。簽訂合同后，要增加農牧民在開發(fā)高品質農漁業(yè)產品和環(huán)保等方面的責任。建議財政設立專項資金，對環(huán)境友好、技術先進、食品有機、市場反響好的綠色農業(yè)進行獎勵扶持?？芍攸c扶持使農林牧各業(yè)實現資源共享、優(yōu)勢互補、循環(huán)相生、協調發(fā)展的林下經濟生態(tài)農業(yè)模式。

4.農業(yè)基礎設施建設扶持。應進一步提高規(guī)?；r業(yè)生產基地的現代化設施裝備比重，全面提升生產基地的抗災保收能力，平原地區(qū)重點建設高標準抗洪防澇的溝渠路等基礎設施、標準化鋼管大棚、高效節(jié)水的管網式肥水微灌系統和蔬菜冷鏈系統，山區(qū)重點建設微蓄微灌系統；對主導產業(yè)生產基地要重點在塑料大棚、微灌、新型覆蓋材料等現代設施栽培技術上給予補貼，對相關產業(yè)的加工基地，應增強農產品采后保鮮（分級、預冷）以及速凍、脫水、腌漬等加工能力和技術的補貼。

5.農產品營銷扶持。首先是農產品品牌建設扶持。財政應該著重扶持區(qū)域性的品牌，這樣有助于區(qū)域產業(yè)的發(fā)展，使更多的農民受益。建議設立專項資金，采用多種宣傳方式，集各種宣傳方式的優(yōu)勢于一體，達到消費者對品牌的知曉，從而擴大產品的知名度。其次是銷售渠道扶持。應該扶持農產品批發(fā)市場的建設，使之具有系統化的設施與服務功能。在批發(fā)市場，建立農產品農藥化肥殘留檢驗和質量檢測中心。同時逐步完善農產品物流配送系統，可以與農產品批發(fā)市場進行聯合配送，或者以連鎖經營公司作為主體，進行物流配送。

6.人才隊伍建設扶持。首先，要增加農業(yè)科技方面的財政投入，提升對科技人才培養(yǎng)的投入份額。對經濟發(fā)達地區(qū)，設立農業(yè)科技人才發(fā)展專項基金，按地方財政收入的固定比例撥款支持。其次，市政府應鼓勵農科院所、農業(yè)龍頭企業(yè)積極申報國家、省部級農業(yè)科技計劃項目，獲得來自更高層次的財政撥款，以科技項目為載體，財政撥款為動力，提升本地區(qū)的農業(yè)科技水平。最后，政府應發(fā)揮引導作用，鼓勵涉農企業(yè)加大對科技人才的培養(yǎng)投入，如對增加員工技術培訓支出的涉農企業(yè)，政府應給與一定的稅收優(yōu)惠。

7.農村金融體系扶持。首先要推進實施質押貸款政策。針對農民備春耕生產資金緊缺，金融部門現行政策對農民融資方式手續(xù)復雜、額度較小，難以滿足農民融資需求等實際，與金融單位合作探索建立了財政扶持資金質押貸款機制，即：按照農戶自愿原則，以財政扶持資金作為質押，對農戶提供信貸支持。同時推進實施農業(yè)大戶直供生產資料融資貸款新辦法。

（三）財政扶持方式

1.提供直接補貼扶持。對廣大的農戶應設定最低保護價，目標價格補貼，直接補貼等，通過價格補貼，維護農民收入的穩(wěn)定性，激發(fā)了農民務農積極性。同時還鼓勵農業(yè)的機械化、現代化和農業(yè)產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，政府對農民購買農業(yè)機械、修建農產品加工和儲藏設施等基礎設施建設提高補貼。

2.提高補貼的導向性和效能。確保一部分扶持資金流入新型農業(yè)主體，做大做強農業(yè)產業(yè)，全面帶動農村經濟，更快促進農民增收。要支持一批符合條件的新型主體優(yōu)先承擔涉農項目，引導金融機構建立針對新型主體的信貸、保險支持機制等。應該“多中選好，好中選優(yōu)”，進行針對性地扶持，提高溫州市農業(yè)主導產業(yè)的競爭力。

3.要巧用財政資金引來金融活水。中央財政按照多予少取放活和工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的方針。建議過扶持或者直接設立擔保機構，對符合條件的農業(yè)信貸需求予以擔保，或者聯合保險公司設計涉農貸款保險方案，主要幫助解決農民"貸款難"問題。

4.利用財政資金撬動社會資本。扶持設立投資基金，由財政參與出資設立基金，采取股權投資的方式，引導社會資本投向符合現代農業(yè)發(fā)展方向的企業(yè)，主要解決農業(yè)企業(yè)投資“實力弱”的問題，在引入社會資本形式上,可以采用合資、合作、出租等形式。

（四）財政扶持評價

1.財政扶持的效益評價應該是動態(tài)過程。首先，財政扶持的評價應該貫穿始終，在項目申報時應該進行預算評價，在項目進行中要（特別針對扶持金額多、扶持影響大的項目）定期進行效益匯報和監(jiān)測。同時，鑒于某些財政投入項目具有長效性，難以在年度時間內有明顯的效果，那么在對資金使用效果評價中要對資金使用后產生的變化進行跟蹤監(jiān)測，運用實際產生的變化作為對結果的監(jiān)測評價。

2.財政扶持的效益應引進第三方獨立評價模式?？紤]到財政涉農資金管理中的各相關利益方存在利益上的沖突，而財政涉農資金產生的具體效益的界定具有復雜性和認識程度上的差異性，因此在整個財政涉農資金的監(jiān)督中，引入無利益沖突的第三方設定評價方法和評價指標，進行獨立客觀的評價。

[1]呂曉英，李先德.美國農業(yè)政策支持水平及改革走向[J].農業(yè)經濟問題,2014,2.

（作者單位：溫州科技職業(yè)學院）