溫州市財政扶持農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策研究

陳嬋

溫州市財政扶持農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策研究

陳嬋

近幾年，溫州市充分利用當(dāng)?shù)鬲?dú)特的自然和氣候條件，大力實(shí)施特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃，進(jìn)行了一些農(nóng)業(yè)開發(fā)的扶持政策。本課題擬分析溫州市農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)財政補(bǔ)貼的狀況，尋求出科學(xué)的適合溫州市發(fā)展的財政補(bǔ)助機(jī)制，使財政補(bǔ)貼瞄向精準(zhǔn)性和指向性，促進(jìn)溫州市農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的科學(xué)發(fā)展。

農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；財政資金；扶持

農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，直接影響著國民經(jīng)濟(jì)全局的發(fā)展。2014年中央一號文件提出，完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，“新增補(bǔ)貼向糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、主產(chǎn)區(qū)傾斜”。目前，溫州市形成了蔬菜、畜牧、水產(chǎn)、水果、茶葉、筍竹、花卉苗木、食用菌、中藥材等十大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),為溫州市的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出了推動作用，但存在的問題仍然不容忽視。一是在農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)總體布局上，不盡合理。二是在農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模上，仍然偏小。三是在農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈的延伸上，鏈條較短。

一、溫州市財政扶持農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀分析

（一）現(xiàn)有財政扶持的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀

1.扶持主體。2014年溫州市財政扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的主體主要面向農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作組織、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地、農(nóng)業(yè)大戶等。反映出了我市財政扶持農(nóng)業(yè)“扶大扶強(qiáng)”的現(xiàn)狀。

2.扶持內(nèi)容。2014年溫州市財政扶持農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)容包括：農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)專項(xiàng)資金、蔬菜基地建設(shè)專項(xiàng)資金、農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)資金、農(nóng)機(jī)專項(xiàng)資金、三農(nóng)公共服務(wù)平臺、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系建設(shè)、種質(zhì)保護(hù)和良種引進(jìn)等資金。各縣市又有科技推廣、生態(tài)循環(huán)、土地流轉(zhuǎn)以獎代補(bǔ)等扶持專項(xiàng)資金。可見我市的主導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持政策扶持內(nèi)容廣泛、扶持方式多樣，方向明確。

3.扶持金額。2014年，溫州市財政扶持農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)費(fèi)主要包括農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)專項(xiàng)資金，主體包括蔬菜、水果、中藥材、茶葉、畜牧業(yè)（野生動物馴養(yǎng)）、竹木產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)林、花卉、休閑觀光農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游（森林旅游產(chǎn)業(yè)）、漁業(yè)養(yǎng)殖等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，總共7000萬元，結(jié)合新型農(nóng)業(yè)主體的培育專項(xiàng)資金600萬元。還包括兩區(qū)建設(shè)資金2000萬元（其中現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)1000萬元）,以及其他的產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金。

（二）財政扶持農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的成效

1.助推農(nóng)業(yè)合作組織發(fā)展。以蔬菜和畜牧產(chǎn)業(yè)為例，截至2013年，全市擁有蔬菜產(chǎn)業(yè)協(xié)會11家,蔬菜專業(yè)合作社60家,蔬菜各級農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)27家,蔬菜專業(yè)戶12842戶。另外,全市擁有農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場30個,蔬菜加工企業(yè)41家。截止2012年底，溫州市現(xiàn)有各類畜牧產(chǎn)業(yè)合作組織283家，其中家禽類120家，生豬類82家，牛羊等草食動物類69家，其他類12家，入社會員總數(shù)5105人，輻射帶動養(yǎng)殖戶12386人。

2.助推農(nóng)民增收。以漁業(yè)為例，2012年，據(jù)溫州市漁業(yè)局統(tǒng)計，年度匯入漁村經(jīng)濟(jì)收益分配的勞力74897人。漁民人均分配收入13582元，比2011年增收15.43%，勞均收入16137元，比上年增收16.42%。另外農(nóng)業(yè)部在溫州市海洋漁民家計抽樣調(diào)查的二個縣合計調(diào)查戶120戶、其中撲撈58戶、養(yǎng)殖62戶，調(diào)查人口466人、調(diào)查戶專業(yè)從業(yè)人員270人，抽樣調(diào)查漁民人均收入27329元，勞均收入47168元，同比分別增收18.32%、20.97%。

3.提升了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。以溫州市漁業(yè)為例，2012年，溫州市水產(chǎn)品加工產(chǎn)量達(dá)258208噸，比上年增加9.1%。全市水產(chǎn)品生產(chǎn)加工企業(yè)以市場需求為動向，充分利用資源優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢，加快實(shí)現(xiàn)由初級加工向精深加工、由傳統(tǒng)技術(shù)向現(xiàn)代技術(shù)，由資源消耗型向高效節(jié)能型轉(zhuǎn)變。溫州市的毛竹加工也在不斷改進(jìn)工藝、改進(jìn)加工料件的利用，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式。

4.品牌效益初步形成。2013年，溫州市畜牧產(chǎn)業(yè)注冊品牌商標(biāo)101個，浙江一鳴食品有限公司，是省級骨干農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，品牌“一鳴”為浙江省著名商標(biāo)；藤橋禽業(yè)為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化國家重點(diǎn)龍頭企業(yè)，“藤橋”為浙江省著名商標(biāo)，為中國第一個通過國家綠色食品A級認(rèn)證的熏制品等。在茶葉產(chǎn)業(yè)上，形成了“泰順三杯香”、“永嘉烏牛早”等區(qū)域品牌的，在浙江省內(nèi)有一定知名度。

（三）財政扶持農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的不足

1.財政補(bǔ)貼的指向性和精準(zhǔn)性不夠。這幾年，財政扶持農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼資金和項(xiàng)目比較分散，“撒胡椒粉”的方式難以發(fā)揮政策效力。根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在溫州市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)多、農(nóng)民人口多的山區(qū)縣市，拿到財政扶持的錢反而少。

2.補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)有待提高。國家在取消農(nóng)業(yè)稅后，創(chuàng)新性地推出農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，并不斷完善結(jié)構(gòu)而形成了如今以種糧直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼的四大類補(bǔ)貼。而且隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的急劇增加，補(bǔ)貼對農(nóng)民的增收效應(yīng)甚微。低標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼在當(dāng)前農(nóng)民務(wù)工收入比重不斷增加的背景下，實(shí)屬杯水車薪，難以真正實(shí)現(xiàn)對農(nóng)民利益的保障作用。

3.農(nóng)民拿到“補(bǔ)貼”難。在扶持項(xiàng)目發(fā)布上，農(nóng)民們知道項(xiàng)目的渠道主要是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者農(nóng)業(yè)部門通知或者熟人告知，自己沒有主動了解扶持政策的渠道，所以也就是一些關(guān)系好的、資源硬的農(nóng)民能更快更全面地掌握相關(guān)信息，在項(xiàng)目的申報上，“熟人”也是好辦事很多。

4.財政扶持的績效管理還欠規(guī)范。目前我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼違規(guī)違法行為的違法成本低，若是國家工作人員，涉嫌玩忽職守、瀆職等職務(wù)犯罪造成損失30萬元才立案，立案標(biāo)準(zhǔn)過低。若是農(nóng)民合作社、個人騙取財政補(bǔ)貼，除追繳并處少量罰款外，并無刑事處罰。在溫州市，很多被扶持的企業(yè)申報扶持項(xiàng)目是為了申報而申報，為了項(xiàng)目資金而申報，在資金的運(yùn)用上打擦邊球。

二、溫州市財政支持農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建議

（一）財政扶持保障

1.建立涉農(nóng)專項(xiàng)財政資金管理辦法。鑒于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的特殊性和復(fù)雜性，大部分農(nóng)民都面臨著資金嚴(yán)重短缺問題，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的扶持和農(nóng)業(yè)的發(fā)展是維持社會穩(wěn)定，保持農(nóng)村發(fā)展的基石，應(yīng)該建立涉農(nóng)專項(xiàng)資金管理辦法，保證農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資金的扶持能夠有效可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)農(nóng)民的務(wù)農(nóng)決心和務(wù)農(nóng)信心。

2.加強(qiáng)財政涉農(nóng)資金使用效率及違規(guī)處理的相關(guān)規(guī)定。但從資金管理角度看，要有效進(jìn)行資金使用效率評價。應(yīng)將資金計劃完成率、使用違規(guī)率等指標(biāo)應(yīng)當(dāng)進(jìn)入評價指標(biāo)體系。應(yīng)當(dāng)在實(shí)際財政涉農(nóng)資金管理過程中加大對資金使用過程的監(jiān)督和相關(guān)資金流向的反饋跟蹤監(jiān)測，建立完善、科學(xué)有效的資金流向跟蹤和反饋機(jī)制，制定相應(yīng)的規(guī)章制度，保障財政扶持政策的有效推進(jìn)和持續(xù)發(fā)展。

（二）財政扶持內(nèi)容

1.農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)扶持。建議今后應(yīng)推動公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)逐步從經(jīng)營性領(lǐng)域退出、切實(shí)履行公益性職能，經(jīng)營性服務(wù)組織參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈全程，以期實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民一個電話，服務(wù)就有著落”。如成立農(nóng)村集體土地股份合作組織。使擁有土地的農(nóng)民以入庫的形式投入到合作組織中來，而不僅僅靠農(nóng)民的土地租金收入，增加農(nóng)民的參與積極性；如加強(qiáng)對農(nóng)戶購銷合作組織的扶持，同種產(chǎn)業(yè)的合作可以使農(nóng)民“抱團(tuán)取暖”在相當(dāng)程度上獲取市場議價權(quán)，共享生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)資源，從而降低生產(chǎn)和生活成本，提高農(nóng)產(chǎn)品銷售利潤。

2.農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)建扶持。農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)建時溫州市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)走向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和科技農(nóng)業(yè)的一個重要內(nèi)容，建議設(shè)立專項(xiàng)資金，委托科技單位，在溫州市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地或者科研院校小范圍建立試點(diǎn)，重點(diǎn)突破農(nóng)業(yè)專用傳感器瓶頸性科學(xué)技術(shù)難題，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)傳感器等新材料、新原理、新方法和新產(chǎn)品研究，加強(qiáng)物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、精細(xì)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)管理、農(nóng)產(chǎn)品與食品安全管理和溯源等領(lǐng)域應(yīng)用，重點(diǎn)突破農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)智能化信息處理挖掘技術(shù)、云計算和云服務(wù)技術(shù)，構(gòu)建農(nóng)業(yè)知識決策模型和閾值控制模型，開發(fā)智能化和低成本的終端應(yīng)用技術(shù)裝備。

3.綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)扶持。在進(jìn)行扶持的過程中可以采取了國家與農(nóng)民簽訂一套可持續(xù)發(fā)展的扶持合同，將農(nóng)牧民和政府的責(zé)任落實(shí)到合同中去。簽訂合同后，要增加農(nóng)牧民在開發(fā)高品質(zhì)農(nóng)漁業(yè)產(chǎn)品和環(huán)保等方面的責(zé)任。建議財政設(shè)立專項(xiàng)資金，對環(huán)境友好、技術(shù)先進(jìn)、食品有機(jī)、市場反響好的綠色農(nóng)業(yè)進(jìn)行獎勵扶持。可重點(diǎn)扶持使農(nóng)林牧各業(yè)實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、循環(huán)相生、協(xié)調(diào)發(fā)展的林下經(jīng)濟(jì)生態(tài)農(nóng)業(yè)模式。

4.農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)扶持。應(yīng)進(jìn)一步提高規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地的現(xiàn)代化設(shè)施裝備比重，全面提升生產(chǎn)基地的抗災(zāi)保收能力，平原地區(qū)重點(diǎn)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)抗洪防澇的溝渠路等基礎(chǔ)設(shè)施、標(biāo)準(zhǔn)化鋼管大棚、高效節(jié)水的管網(wǎng)式肥水微灌系統(tǒng)和蔬菜冷鏈系統(tǒng)，山區(qū)重點(diǎn)建設(shè)微蓄微灌系統(tǒng)；對主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)基地要重點(diǎn)在塑料大棚、微灌、新型覆蓋材料等現(xiàn)代設(shè)施栽培技術(shù)上給予補(bǔ)貼，對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的加工基地，應(yīng)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品采后保鮮（分級、預(yù)冷）以及速凍、脫水、腌漬等加工能力和技術(shù)的補(bǔ)貼。

5.農(nóng)產(chǎn)品營銷扶持。首先是農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)扶持。財政應(yīng)該著重扶持區(qū)域性的品牌，這樣有助于區(qū)域產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使更多的農(nóng)民受益。建議設(shè)立專項(xiàng)資金，采用多種宣傳方式，集各種宣傳方式的優(yōu)勢于一體，達(dá)到消費(fèi)者對品牌的知曉，從而擴(kuò)大產(chǎn)品的知名度。其次是銷售渠道扶持。應(yīng)該扶持農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的建設(shè)，使之具有系統(tǒng)化的設(shè)施與服務(wù)功能。在批發(fā)市場，建立農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥化肥殘留檢驗(yàn)和質(zhì)量檢測中心。同時逐步完善農(nóng)產(chǎn)品物流配送系統(tǒng)，可以與農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場進(jìn)行聯(lián)合配送，或者以連鎖經(jīng)營公司作為主體，進(jìn)行物流配送。

6.人才隊伍建設(shè)扶持。首先，要增加農(nóng)業(yè)科技方面的財政投入，提升對科技人才培養(yǎng)的投入份額。對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，設(shè)立農(nóng)業(yè)科技人才發(fā)展專項(xiàng)基金，按地方財政收入的固定比例撥款支持。其次，市政府應(yīng)鼓勵農(nóng)科院所、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)積極申報國家、省部級農(nóng)業(yè)科技計劃項(xiàng)目，獲得來自更高層次的財政撥款，以科技項(xiàng)目為載體，財政撥款為動力，提升本地區(qū)的農(nóng)業(yè)科技水平。最后，政府應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)作用，鼓勵涉農(nóng)企業(yè)加大對科技人才的培養(yǎng)投入，如對增加員工技術(shù)培訓(xùn)支出的涉農(nóng)企業(yè)，政府應(yīng)給與一定的稅收優(yōu)惠。

7.農(nóng)村金融體系扶持。首先要推進(jìn)實(shí)施質(zhì)押貸款政策。針對農(nóng)民備春耕生產(chǎn)資金緊缺，金融部門現(xiàn)行政策對農(nóng)民融資方式手續(xù)復(fù)雜、額度較小，難以滿足農(nóng)民融資需求等實(shí)際，與金融單位合作探索建立了財政扶持資金質(zhì)押貸款機(jī)制，即：按照農(nóng)戶自愿原則，以財政扶持資金作為質(zhì)押，對農(nóng)戶提供信貸支持。同時推進(jìn)實(shí)施農(nóng)業(yè)大戶直供生產(chǎn)資料融資貸款新辦法。

（三）財政扶持方式

1.提供直接補(bǔ)貼扶持。對廣大的農(nóng)戶應(yīng)設(shè)定最低保護(hù)價，目標(biāo)價格補(bǔ)貼，直接補(bǔ)貼等，通過價格補(bǔ)貼，維護(hù)農(nóng)民收入的穩(wěn)定性，激發(fā)了農(nóng)民務(wù)農(nóng)積極性。同時還鼓勵農(nóng)業(yè)的機(jī)械化、現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，政府對農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)機(jī)械、修建農(nóng)產(chǎn)品加工和儲藏設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提高補(bǔ)貼。

2.提高補(bǔ)貼的導(dǎo)向性和效能。確保一部分扶持資金流入新型農(nóng)業(yè)主體，做大做強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，全面帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，更快促進(jìn)農(nóng)民增收。要支持一批符合條件的新型主體優(yōu)先承擔(dān)涉農(nóng)項(xiàng)目，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)建立針對新型主體的信貸、保險支持機(jī)制等。應(yīng)該“多中選好，好中選優(yōu)”，進(jìn)行針對性地扶持，提高溫州市農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的競爭力。

3.要巧用財政資金引來金融活水。中央財政按照多予少取放活和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針。建議過扶持或者直接設(shè)立擔(dān)保機(jī)構(gòu)，對符合條件的農(nóng)業(yè)信貸需求予以擔(dān)保，或者聯(lián)合保險公司設(shè)計涉農(nóng)貸款保險方案，主要幫助解決農(nóng)民"貸款難"問題。

4.利用財政資金撬動社會資本。扶持設(shè)立投資基金，由財政參與出資設(shè)立基金，采取股權(quán)投資的方式，引導(dǎo)社會資本投向符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的企業(yè)，主要解決農(nóng)業(yè)企業(yè)投資“實(shí)力弱”的問題，在引入社會資本形式上,可以采用合資、合作、出租等形式。

（四）財政扶持評價

1.財政扶持的效益評價應(yīng)該是動態(tài)過程。首先，財政扶持的評價應(yīng)該貫穿始終，在項(xiàng)目申報時應(yīng)該進(jìn)行預(yù)算評價，在項(xiàng)目進(jìn)行中要（特別針對扶持金額多、扶持影響大的項(xiàng)目）定期進(jìn)行效益匯報和監(jiān)測。同時，鑒于某些財政投入項(xiàng)目具有長效性，難以在年度時間內(nèi)有明顯的效果，那么在對資金使用效果評價中要對資金使用后產(chǎn)生的變化進(jìn)行跟蹤監(jiān)測，運(yùn)用實(shí)際產(chǎn)生的變化作為對結(jié)果的監(jiān)測評價。

2.財政扶持的效益應(yīng)引進(jìn)第三方獨(dú)立評價模式?？紤]到財政涉農(nóng)資金管理中的各相關(guān)利益方存在利益上的沖突，而財政涉農(nóng)資金產(chǎn)生的具體效益的界定具有復(fù)雜性和認(rèn)識程度上的差異性，因此在整個財政涉農(nóng)資金的監(jiān)督中，引入無利益沖突的第三方設(shè)定評價方法和評價指標(biāo)，進(jìn)行獨(dú)立客觀的評價。

[1]呂曉英，李先德.美國農(nóng)業(yè)政策支持水平及改革走向[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2014,2.

（作者單位：溫州科技職業(yè)學(xué)院）