全面深化公安改革的關(guān)鍵是什么

王柏楊++杜圣智

【摘要】當(dāng)前，在全面深化公安改革的背景下，探討央地公安事權(quán)劃分具有緊迫性與必要性?？茖W(xué)合理的公安事權(quán)關(guān)系有利于調(diào)動中央與地方的“兩個積極性”，是提高公安機(jī)關(guān)履職能力的必要舉措。要以厘清央地公安事權(quán)內(nèi)容為重點(diǎn)，從公安事權(quán)法定化、機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)化、事權(quán)財(cái)權(quán)統(tǒng)一化等路徑推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)央地公安事權(quán)劃分的重構(gòu)。

【關(guān)鍵詞】央地關(guān)系 公安事權(quán) 公安改革 【中圖分類號】D621 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

在公共管理領(lǐng)域中，“事權(quán)”是指各級政府及其組成部門提供公共產(chǎn)品、處理公共事務(wù)的權(quán)力或職權(quán)。 “公安事權(quán)”是指各級公安機(jī)關(guān)在履行刑事職能和行政職能中所享有的權(quán)力與承擔(dān)的責(zé)任，是警察權(quán)的重要組成部分。現(xiàn)行央地公安事權(quán)劃分存在定位不具體、職能不清晰、職權(quán)交叉重疊等問題，成為制約公安工作長遠(yuǎn)發(fā)展的“癥結(jié)”所在。為此，在2015年由中央審議通過的《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》中，將央地公安事權(quán)劃分的改革與重構(gòu)作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，事關(guān)此輪改革的全局。

各國央地警察事權(quán)劃分的三種方式

基于歷史傳統(tǒng)、政經(jīng)制度、法治發(fā)展水平等因素，各國對央地警察事權(quán)的劃分方式主要包括中央集權(quán)制、地方分權(quán)制以及均權(quán)制。對其考察并分析其理論基礎(chǔ)，能夠?yàn)槲覈貥?gòu)公安事權(quán)劃分提供借鑒與參考。

中央集權(quán)理論強(qiáng)調(diào)中央政府的重要地位和作用，各級地方機(jī)構(gòu)在政策、法律等方面按照中央的要求去行使職責(zé)、處理事務(wù)。按照中央集權(quán)理論對警察事權(quán)進(jìn)行設(shè)置，即將警察事務(wù)完全視為國家事權(quán)，由中央立法并執(zhí)行，地方自治團(tuán)體或地方政府無權(quán)過問；即使地方自治團(tuán)體或地方政府分享一部分警察權(quán)限，也必須接受中央法規(guī)或上級機(jī)關(guān)的指揮與監(jiān)督。

地方分權(quán)的核心理念是地方自治，是指在中央授權(quán)下，地方按照國家法律規(guī)定行使其所具有的管理地方政務(wù)的權(quán)力。警察事務(wù)歸屬地方政府，有權(quán)自主配置警察事權(quán)，中央僅保留監(jiān)督權(quán)。對于警察事權(quán)的地方分權(quán)制而言，各國做法不一。

前述中央集權(quán)、地方分權(quán)理論，主要涉及權(quán)力的結(jié)構(gòu)性配置，解決的是中央與地方、上級與下級之間的權(quán)力配置與權(quán)力劃分問題。而均權(quán)理論另辟蹊徑，主張中央與地方的權(quán)力劃分依據(jù)主要應(yīng)是事務(wù)的性質(zhì)，而不是權(quán)力主體的歸屬。均權(quán)主義并不否認(rèn)權(quán)力在中央集權(quán)或是地方分權(quán)的重要性，但認(rèn)為更重要的是中央與地方在職能上進(jìn)行分工與協(xié)作。當(dāng)中央高度集權(quán)和地方過度分權(quán)呈兩個極端的發(fā)展態(tài)勢，影響到社會的發(fā)展時，均權(quán)理論成為調(diào)和矛盾的理想選擇。

我國現(xiàn)行央地公安事權(quán)劃分的矛盾困境

在現(xiàn)行公安體制與公安組織結(jié)構(gòu)的大框架下，我國央地公安事權(quán)劃分格局是中央公安事權(quán)與地方公安事權(quán)并存，且地方的分權(quán)不足，一般是層級越高的公安機(jī)關(guān)享有的事權(quán)越多。這種事權(quán)劃分格局已沿用多年，在公安實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，但由于存在法律不具體、界限不清晰等諸多問題，近年來已顯現(xiàn)矛盾與困境之處。

第一，各級公安機(jī)關(guān)的事權(quán)定位不準(zhǔn)確。我國的公安系統(tǒng)是五級架構(gòu)模式，即“公安部—省級公安機(jī)關(guān)—地市級公安機(jī)關(guān)—縣級公安機(jī)關(guān)—派出所”，各層級公安的職能與事權(quán)定位不盡相同，如省級公安機(jī)關(guān)兼具指揮與實(shí)戰(zhàn)功能，地市級公安機(jī)關(guān)是實(shí)戰(zhàn)指揮部和能夠承擔(dān)攻堅(jiān)克難任務(wù)的戰(zhàn)斗實(shí)體，而縣級公安機(jī)關(guān)則是綜合性的實(shí)戰(zhàn)主體，等等。這種公安事權(quán)劃分的方式在實(shí)踐中遇到了定位不準(zhǔn)確的困境，因其操作性不強(qiáng)，各級公安機(jī)關(guān)常出現(xiàn)事權(quán)“越位”問題。這既體現(xiàn)在中央對地方、上級對下級在人事、機(jī)構(gòu)管理方面的越位，也體現(xiàn)在下級對上級、地方對中央在業(yè)務(wù)、資源方面的“越位”。同時，各級公安機(jī)關(guān)事權(quán)定位不準(zhǔn)確還帶來了職能“缺位”，在某些領(lǐng)域出現(xiàn)了管理“真空”。

第二，權(quán)力與責(zé)任不對等。目前，公安事權(quán)劃分與其對應(yīng)職責(zé)的關(guān)系上面臨不對稱性：層級較高的公安機(jī)關(guān)擁有較多的事權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)指揮權(quán)，而承擔(dān)較少的責(zé)任與義務(wù)，存在“高高在上，官僚主義”的問題；層級較低的公安機(jī)關(guān)則面臨“上面千條線，下面一根針”的困境。例如，基層派出所不僅要接受來自縣（區(qū)）級、市級等公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，而且還要接收各大隊(duì)、支隊(duì)的指令。此外，上級公安機(jī)關(guān)的事權(quán)過于集中，對許多警務(wù)活動都進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定與要求，但承擔(dān)較少的責(zé)任與義務(wù)。然而在具體的公安實(shí)踐中，下級不可能完全按照上級規(guī)定辦理而不做調(diào)整，出現(xiàn)了“上有政策，下有對策”的困境。

第三，機(jī)構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)職責(zé)同構(gòu)。公安事權(quán)的界定與劃分為各級公安機(jī)關(guān)設(shè)置組織結(jié)構(gòu)與進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置提供了依據(jù)與參照，但由于各級公安機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍和獨(dú)有權(quán)限沒有得到明確界定，除少數(shù)專有事權(quán)屬于公安部之外，地方各級公安機(jī)關(guān)所擁有的事權(quán)幾乎是公安部的“克隆”。事權(quán)上的雷同，必然導(dǎo)致各級公安機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，過分強(qiáng)調(diào)上下級之間的統(tǒng)一性而忽視了不同層級和不同地域警務(wù)工作的多樣性，往往將“上下對口”作為一個先決條件與基本原則。從而造成不同層級公安機(jī)關(guān)在職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度統(tǒng)一與雷同，呈現(xiàn)出“職責(zé)同構(gòu)”的特征。例如，縣級公安機(jī)關(guān)在警力不足的情況下，仍然按照“上下對口”設(shè)置了過多的機(jī)關(guān)管理部門，而實(shí)戰(zhàn)部門則警力嚴(yán)重不足，人為造成警種協(xié)作和資源共享的矛盾。

重構(gòu)我國央地公安事權(quán)劃分應(yīng)堅(jiān)持調(diào)動中央與地方“兩個積極性”原則

重構(gòu)我國公安事權(quán)劃分格局，其要解決的是各級公安機(jī)關(guān)如何分配警察權(quán)，如何界定警察職權(quán)的具體內(nèi)容，如何協(xié)調(diào)相互之間的關(guān)系。在全面深化公安改革的大背景下，要在基本原則的引領(lǐng)下，清晰界定央地公安事權(quán)的內(nèi)容，沿著改革的推進(jìn)路線前行。

堅(jiān)持調(diào)動中央與地方“兩個積極性”原則。毛澤東同志指出：“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多”。①實(shí)踐表明，恰當(dāng)處理中央與地方關(guān)系，就會有“兩個積極性”，否則就只有“一個積極性”。央地公安事權(quán)關(guān)系的實(shí)質(zhì)是我國中央與地方的關(guān)系，重構(gòu)公安事權(quán)劃分必須以央地關(guān)系調(diào)整作為前提與基礎(chǔ)，充分調(diào)動“兩個積極性”。公安部高屋建瓴，掌控全國安全穩(wěn)定局勢，從宏觀上進(jìn)行政策制定與布局規(guī)劃，在全國層面上推動我國公安工作全面發(fā)展；而省級、地市級以及縣級等公安機(jī)關(guān)相對于公安部更加洞悉本地社會治安狀況，能夠采取更加恰當(dāng)?shù)恼?，推動地方公安工作發(fā)展。公安部與地方公安機(jī)關(guān)兩方面的積極性缺一不可、辯證統(tǒng)一。

堅(jiān)持法治化原則。央地公安事權(quán)關(guān)系的法治化主要是指各級公安機(jī)關(guān)的事權(quán)分配框架必須以某種法律形式固定下來，事權(quán)配置關(guān)系的調(diào)整（包括其程序）也要以法律形式確定，接受法律監(jiān)督，構(gòu)成規(guī)制公安事權(quán)和支出范圍調(diào)整的“法網(wǎng)”，避免事權(quán)劃分以及支出分配的混亂與隨意。放眼域外，央地政府間事權(quán)劃分比較成功的國家和地區(qū)，其共同點(diǎn)在于它們對央地的事權(quán)劃分以法律的形式規(guī)范下來，保障央地行使各自職能時有法可依。比如，德國的憲法基本法、美國的國會法案、日本的地方自治法以及印度尼西亞1999年第22號法案就使用法律來規(guī)范、界定和保障權(quán)力的調(diào)整界限及其運(yùn)作過程，從而明確規(guī)定了中央與地方政府的法人地位。②又如，臺灣地區(qū)為了保障“中央”與地方警察事務(wù)、職責(zé)劃分的執(zhí)行，還將地方行政首長指揮地方警察機(jī)關(guān)、執(zhí)行地方警政內(nèi)容規(guī)定在警察組織法中。

央地公安事權(quán)的“三分法”

目前，就央地公安事權(quán)的劃分，尚未出臺明確的規(guī)定與法律法規(guī)等。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出中央事權(quán)（國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等）、中央和地方共同事權(quán)（部分社會保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等）以及地方事權(quán)（區(qū)域性公共服務(wù)）的概念，這為重構(gòu)央地公安事權(quán)提供了借鑒。筆者立足于公安實(shí)踐，認(rèn)為某些公安事權(quán)具有一定的“全國性”或者是需要公安部進(jìn)行協(xié)調(diào)，某些事權(quán)則主要呈現(xiàn)出地方性的特點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上嘗試提出央地公安事權(quán)的“三分法”。

一是中央公安事權(quán)，包括涉及國家安全與社會穩(wěn)定、關(guān)系國家主權(quán)安全與利益的警務(wù)活動，例如國內(nèi)安全保衛(wèi)、出入境管理、邊防管理、要人警衛(wèi)、國際警務(wù)合作、偵破具有全國性意義的重大案（事）件，以及承辦黨中央、國務(wù)院交辦的其他事項(xiàng)，等等。

二是中央與地方共同公安事權(quán)，包括部分中央和地方都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定職責(zé)，或單純依靠地方公安機(jī)關(guān)難以承擔(dān)的警務(wù)活動，例如反恐怖、治安、刑偵、經(jīng)偵、禁毒、監(jiān)管和網(wǎng)絡(luò)安全、技術(shù)偵查、警察教育培訓(xùn)、信息通信，等等。

三是地方公安事權(quán)，指地方公安機(jī)關(guān)負(fù)主要責(zé)任的警務(wù)活動，除“中央與地方共同事權(quán)”外，主要涉及維護(hù)本地區(qū)的社會治安秩序的各項(xiàng)事務(wù)，探索把交通、消防作為地方事權(quán)。③當(dāng)然，中央公安事權(quán)并不意味著地方不負(fù)責(zé)任，而是強(qiáng)調(diào)中央公安事權(quán)行使具有統(tǒng)一性；而地方公安事權(quán)也不是地方公安機(jī)關(guān)的“獨(dú)立王國”，中央有權(quán)予以監(jiān)督指導(dǎo)。

除此之外，鐵路、交通、民航、森林和緝私等專業(yè)公安機(jī)關(guān)作為維護(hù)本專業(yè)領(lǐng)域治安秩序，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動的重要力量，其各自事權(quán)范圍需進(jìn)一步予以明確。通過重構(gòu)央地公安事權(quán)的劃分，加大對中央事權(quán)的統(tǒng)管力度，下放對地方事權(quán)的管理權(quán)限，合理劃分、嚴(yán)格落實(shí)央地共同事權(quán)的責(zé)任，逐步理順央地公安事權(quán)關(guān)系。

重構(gòu)我國央地公安事權(quán)劃分的路徑選擇

第一，推進(jìn)央地公安事權(quán)劃分法治化。黨的十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是央地政府事權(quán)法律制度。具體到公安機(jī)關(guān)，應(yīng)首先考慮健全規(guī)范央地公安事權(quán)劃分的法律、法規(guī)體系，使公安事權(quán)關(guān)系走上法治化的發(fā)展道路。具體而言：其一，考慮出臺規(guī)定央地關(guān)系、央地財(cái)政關(guān)系的法律、法規(guī)、規(guī)章等，明確界定政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分的詳細(xì)內(nèi)容，這為公安事權(quán)劃分提供參考與依據(jù)。其二，嘗試修訂《人民警察法》《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》等，適當(dāng)增加公安事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分的內(nèi)容，明確各級公安機(jī)關(guān)的事權(quán)范圍。其三，對散見于《刑事訴訟法》《治安管理處罰法》《出境入境管理法》等法律中的涉及央地公安事權(quán)關(guān)系的條款與規(guī)定進(jìn)行總結(jié)歸納。

第二，推進(jìn)各級公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)化。在公安事權(quán)定位清晰的基礎(chǔ)上，根據(jù)各級公安事權(quán)的特點(diǎn)，對各級公安機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)與機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行改革，統(tǒng)籌組織機(jī)構(gòu)設(shè)置與事權(quán)劃分、編制管理，破解職責(zé)同構(gòu)、運(yùn)行不暢等難題。一方面，試行“直管為主、塊管為輔”的公安組織垂直管理體制：對于事關(guān)國家安全、社會穩(wěn)定的中央事權(quán)，賦予由公安部垂直管理的機(jī)構(gòu)予以行使；對于中央與地方共同公安事權(quán)，建立省級以下垂直管理體制。另一方面，對完全意義上的地方公安事權(quán)則實(shí)行“以塊為主”的管理模式，如治安行政職能，應(yīng)下放管理，警力、經(jīng)費(fèi)、裝備由地方保障。

第三，推進(jìn)公安事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一化。事權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要相應(yīng)的財(cái)權(quán)作保證，事權(quán)、財(cái)權(quán)必須相對稱。在新形勢下，要清晰地劃分中央與地方政府的對公共安全事務(wù)的財(cái)政支出責(zé)任，將其分別列入中央和地方財(cái)政預(yù)算的計(jì)劃保障機(jī)制。使公安事權(quán)有可靠的經(jīng)費(fèi)作保障，做到事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，達(dá)到責(zé)、權(quán)、利三者有機(jī)結(jié)合。因此，對具有較大外部性的全國性公共安全產(chǎn)品的供給，由中央政府負(fù)責(zé)財(cái)政支出；受益范圍局限于某些特定區(qū)域的公共安全產(chǎn)品的供給，由地方政府負(fù)責(zé)財(cái)政支出；對于不能按照受益范圍進(jìn)行劃分的財(cái)政支出責(zé)任，按照行政管理原則進(jìn)行劃分。但是，事權(quán)財(cái)權(quán)統(tǒng)一化并不排斥中央財(cái)政對地方警務(wù)經(jīng)費(fèi)保障的轉(zhuǎn)移支付，特別是對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)或經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)公安機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)保障的轉(zhuǎn)移支付。

（作者單位：中國人民公安大學(xué)公安管理學(xué)院）

【參考文獻(xiàn)】

①毛澤東：《論十大關(guān)系》，《毛澤東文集》第7卷，北京：人民出版社，1999年，第 31頁。

②周波：《政府間財(cái)力與事權(quán)匹配問題研究》，大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2009年，第235頁。

③趙煒、張光：《警察政治學(xué)》，北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2014年，第66頁。

責(zé)編/周素麗 美編/于珊