常態(tài)化 低調(diào)化 平穩(wěn)化被問責(zé)官員復(fù)出有何規(guī)律與特點

蕭鳴政

【摘要】黨的十八大以來，我國對領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)力度不斷加大，官員因問責(zé)而離職已成為常態(tài)，而被問責(zé)官員的復(fù)出始終是公眾關(guān)注的焦點。在行政問責(zé)相關(guān)制度安排不斷完善的進程中將信任與監(jiān)督相結(jié)合，或許是扭轉(zhuǎn)民眾對于官員復(fù)出“逢出必疑”的一條重要路徑。

【關(guān)鍵詞】行政問責(zé) 官員復(fù)出 干部監(jiān)督 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

近來，一則關(guān)于四川省原副省長李成云涉嫌嚴重違紀而被調(diào)查的新聞引起社會廣泛關(guān)注。黨的十八大以來，民眾早已對中紀委“打虎”習(xí)以為常，而此次之所以會關(guān)注這名原副省長的落馬，其主要原因在于李成云早在2011年9月就曾因涉嫌違紀被免去副省長職務(wù)，但僅僅兩個月后，他就被任命為四川省決策咨詢委員會副主任而起復(fù)，并未受到任何降級處理。因違紀而被免職的省部級官員竟得以在保留行政級別的同時閃電復(fù)出，這一消息將引發(fā)公眾強烈質(zhì)疑的被問責(zé)官員復(fù)出制度再次推到了風(fēng)口浪尖。

被問責(zé)官員復(fù)出的現(xiàn)狀與特點

2003年“SARS問責(zé)風(fēng)暴”的啟動，標志著我國開始進入行政問責(zé)制度的全面探索時期。十多年來，中央與各級地方政府相繼出臺了一系列法律法規(guī)，使行政問責(zé)建設(shè)逐步走上了制度化、常態(tài)化的軌道。在構(gòu)建行政問責(zé)制上取得豐碩成果的同時，作為問責(zé)程序中的重要環(huán)節(jié)，被問責(zé)官員的復(fù)出問題也日益成為公眾關(guān)注的新焦點?？v觀近年來關(guān)于被問責(zé)官員復(fù)出的諸多報道，不難發(fā)現(xiàn)當前官員復(fù)出方式存在著如下規(guī)律與特點：

第一，官員復(fù)出常態(tài)化。例如，2008年三鹿奶粉事件中受處分的大批官員大多數(shù)復(fù)出或履新。有報道指出，因突發(fā)事件被問責(zé)免職以及引咎辭職的官員，多數(shù)都會再度起復(fù)，仕途生涯得以延續(xù)，鮮有官員因被問責(zé)而真正終結(jié)其政治生命。更值得關(guān)注的是，就連某些因違紀而被免職的官員，也有起復(fù)者，譬如文中開篇提到的四川省原副省長李成云。

第二，官員復(fù)出低調(diào)化。與往日問責(zé)時的高調(diào)曝光相比，官員的復(fù)出往往顯得相當?shù)驼{(diào)。絕大多數(shù)官員都是在不公開、不透明的情況下悄然復(fù)出，在就任新職一段時間后，才被細心的媒體或網(wǎng)民通過偶然的機會發(fā)現(xiàn)而曝光，公眾對其重獲任命的條件、理由、程序等更是知之甚少。

第三，官員復(fù)出“閃電”化。官員的復(fù)出時間距其被問責(zé)時相距甚短。例如，四川省簡陽市原市長段成武于2010年8月18日因違法批地被調(diào)離崗位，并受到黨內(nèi)警告處分，但于2010年8月24日即任四川省資陽市財政局局長，中間間隔僅為6天。更有甚者，尚在突發(fā)公共事件還在處理過程中，就已重新走上領(lǐng)導(dǎo)崗位。

第四，復(fù)出官員職級平穩(wěn)化。盡管官員的復(fù)出形式多種多樣，但多數(shù)是平級調(diào)動，有的甚至不降反升。據(jù)有關(guān)學(xué)者對2003年至2010年間30位被問責(zé)官員復(fù)出的典型事例分析表明，平職復(fù)出的官員占43.3%，升職復(fù)出的占13.4%，二者合計56.7%。換言之，半數(shù)以上的被問責(zé)官員起復(fù)后行政級別和待遇不變，其中亦不乏被直接提拔重用而“逆勢升遷”者。

官員復(fù)出的理性分析

官員復(fù)出是堅持“懲前毖后，治病救人”干部政策的體現(xiàn)。對于犯錯誤的同志要給予其改正的機會，是中國共產(chǎn)黨的一貫干部政策。《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第7條明文規(guī)定：“堅持懲前毖后，治病救人的原則，處理違紀黨員要做到寬嚴相濟，懲戒與教育相結(jié)合?！泵珴蓶|同志也曾說過：“對于犯錯誤的人，只要他不固執(zhí)錯誤、不諱疾忌醫(yī)，以至達到無可挽回的地步，而是認真反省，真正愿意悔過自新，我們就要關(guān)心他，幫助他把毛病治好，使他重新成為一個好同志?！贝蠖鄶?shù)領(lǐng)導(dǎo)干部久經(jīng)黨和國家培養(yǎng)，素質(zhì)較高，綜合能力較強，偶爾因工作失誤被問責(zé)在所難免，如不給改過自新、戴罪立功的機會，既是對人力資源的浪費，又不符合以人為本的管理理念。所以官員被問責(zé)并不意味著從此永不再任用，而應(yīng)堅持一切從實際出發(fā)，針對其承擔(dān)責(zé)任的類型、工作能力、政治思想素質(zhì)等多方面情況綜合考慮被問責(zé)官員是否可以復(fù)出。

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是社會經(jīng)濟建設(shè)中的寶貴資源，應(yīng)充分發(fā)揮其作用。習(xí)近平總書記曾經(jīng)語重心長地說，我們國家培養(yǎng)一個領(lǐng)導(dǎo)干部比培養(yǎng)一個飛行員的花費要多得多，而更多的還是我們傾注的精神和精力。的確，在現(xiàn)行的干部選拔任用體制下，每培養(yǎng)一名干部，國家都要投入大量的人力、物力和財力。尤其在高級干部的選拔培養(yǎng)上，我國自古就有“宰相必起于州部，猛將必發(fā)于卒伍”的說法，一名干部從初出茅廬、嶄露頭角，到獨當一面、主政一方，每個環(huán)節(jié)都需經(jīng)過組織部門嚴格甚至苛刻的考察與篩選。由此可見，能從這個選拔體系中脫穎而出的官員，絕大多數(shù)都在長期的艱苦磨練中積累了豐富的執(zhí)政經(jīng)驗，具備較高的綜合素質(zhì)和出眾的領(lǐng)導(dǎo)能力，是推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要人力資源。如果我們對一名德才兼?zhèn)涞母刹恳蚱溆羞^工作失誤被問責(zé)就棄之不用，不但是對人力資源的極大浪費，同時也是黨和國家事業(yè)的重大損失。因此，我們應(yīng)本著治病救人的原則，讓被問責(zé)官員有機會在新的崗位上將功補過，同時實現(xiàn)人才資源的充分利用。

官員復(fù)出要有充分的合法性基礎(chǔ)，讓問責(zé)與復(fù)出步入法治化軌道。作為國家和社會的組織者、管理者以及公共資源分配的代理人，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部能否正確地履行職責(zé)、執(zhí)行政策，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，不但關(guān)系到黨和政府的形象與威望，更關(guān)乎我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的大局。因此，問責(zé)是必須的，但是不能因此就把被問責(zé)干部一棍子打死，不給其改過自新的機會，應(yīng)該有一整套健全與完善的問責(zé)與復(fù)出機制，建立一種允許復(fù)出但是不易復(fù)出的機制。問責(zé)越嚴重越難以復(fù)出，崗位越關(guān)鍵越難以原位復(fù)出，復(fù)出次數(shù)越多越?jīng)]有機會復(fù)出。應(yīng)在進一步整合問責(zé)制度、健全問責(zé)機制的基礎(chǔ)上，加強對領(lǐng)導(dǎo)干部行政行為的監(jiān)督，不斷完善權(quán)力制約機制，堅持有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)須擔(dān)當、失職必追究，讓失責(zé)必問成為常態(tài)。對于那些玩忽職守、濫用職權(quán)且屢教不改，尤其是嚴重違反黨紀與國法的官員，不但不予復(fù)出，還應(yīng)堅決依照黨的紀律和國家法律及時清除出公務(wù)員隊伍。

如何消解民眾對問責(zé)官員復(fù)出的質(zhì)疑

由于被問責(zé)官員復(fù)出的制度尚不夠成熟，存在內(nèi)容抽象、彈性過大和欠缺執(zhí)行細則，缺乏完善的法律機制基礎(chǔ)，以及民眾對于官員復(fù)出情況的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)長期受到漠視等問題?，F(xiàn)實中，官員的復(fù)出一旦被發(fā)現(xiàn)，常引發(fā)公眾和輿論的強烈質(zhì)疑和不滿，認為被問責(zé)官員復(fù)出“全然沒規(guī)矩”、“無原則”，官員問責(zé)僅僅是“帶薪休養(yǎng)”，然后是“帶病提拔”，其結(jié)果是“傷了民心”。曾有媒體質(zhì)疑，部分地方的官員問責(zé)機制已成為“敷衍上級和應(yīng)對輿論的手段”，并引發(fā)對被問責(zé)官員“該不該給一次機會”的爭論，從而進一步導(dǎo)致人們對當前行政問責(zé)制本身的公正性、合理性及合法性產(chǎn)生質(zhì)疑。更有學(xué)者尖銳地指出，官員問責(zé)走過場是“挑釁黨心民意”的表現(xiàn)。

因此，要解決目前民眾對于官員復(fù)出中產(chǎn)生的一系列疑問。首先，要加強相關(guān)法律法規(guī)的制定，盡快建立完善的復(fù)出法律機制，從源頭上使被問責(zé)官員復(fù)出有法可依，取信于法與取信于民。

其次，區(qū)別對待承擔(dān)各類責(zé)任的官員復(fù)出。應(yīng)公平公正地劃分各級官員應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。官員能否復(fù)出，取決于其被問責(zé)事由的性質(zhì)和承擔(dān)責(zé)任的形式，分情況區(qū)別對待。要分清主要責(zé)任與次要責(zé)任，分清主觀所為與客觀所連。對于那些給黨和國家?guī)碇卮笫鹿逝c損失并且負有主要責(zé)任、尤其是負政治責(zé)任，以及違反職業(yè)道德和倫理道德的失職官員，則堅決不予復(fù)出。

再次，信任不能代替監(jiān)督，建立對于復(fù)出官員的跟蹤監(jiān)督機制。對于被問責(zé)官員的起復(fù)，既需要信任，也絕離不開監(jiān)督。黨和人民的充分信任能增強復(fù)出干部的工作積極性與創(chuàng)造性，促使其消除顧慮，輕裝上陣，發(fā)揮余熱。但監(jiān)督與權(quán)力必須如影隨形，越是問責(zé)后起復(fù)的干部，越要受到嚴格的管理和監(jiān)督，甚至應(yīng)對其設(shè)置比一般官員更高的考察標準和更長的考察期限。因為只有嚴格監(jiān)管，才能有效鞭策復(fù)出官員勤政廉潔、恪盡職守、將功補過，防止他們再次偏離正道，成為脫韁的野馬、越軌的火車，繼續(xù)危害社會與國家。這既是對復(fù)出干部的關(guān)愛和保護，也是對黨的事業(yè)與人民福祉的高度負責(zé)。從這個意義上說，沒有監(jiān)督就沒有信任，監(jiān)督比信任更重要。因此，應(yīng)不斷加大對復(fù)出官員的監(jiān)督考察力度，既要重視黨和政府內(nèi)部的同體監(jiān)督，又要加強人大、政協(xié)、輿論與公民等異體監(jiān)督。尤其要拓寬民眾監(jiān)督渠道，充分保障其知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)，從而在最大程度上減少并消除公眾對被問責(zé)官員復(fù)出的質(zhì)疑。

研究中發(fā)現(xiàn)，被問責(zé)官員的起復(fù)之所以會失去民眾的信任和擁護，也跟少部分官員“東山再起”之后并沒有珍惜得來不易的復(fù)職機會，依然“不思悔改”、繼續(xù)危害社會密切相關(guān)。盡管應(yīng)該用發(fā)展的眼光來看待領(lǐng)導(dǎo)干部的起復(fù)問題，但嚴格意義上說，被問責(zé)官員畢竟都曾是“問題”官員，對于這個相對特殊的群體，他們是否為“病愈復(fù)出”，是否在新的崗位上真正做到了“實績突出”，均需對其進行更有針對性、更為嚴格的跟蹤考察與監(jiān)督。只有這樣，才能使復(fù)出后的官員始終心存敬畏、行有所止，從而強化行政問責(zé)制的威懾力，提高被問責(zé)官員復(fù)出的公信力。

（作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院行政管理系主任，教授、博導(dǎo)；北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生唐秀峰對此文亦有貢獻）

【參考文獻】

①沈小平：《“問責(zé)官員”頻繁復(fù)出凸顯制度設(shè)計缺陷》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2009年6期。

②胡春艷， 李貴：《30個員問責(zé)與復(fù)出典型事例分析》，《行政管理改革》，2012年5期。

③周亞越：《被問責(zé)官員：無原則復(fù)出和復(fù)出的原則》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版》，2012年2期。

責(zé)編/高驪 美編/于珊