圖書出版市場監(jiān)管問題及其原因分析

馮慧瑜

隨著圖書市場的繁榮，在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，各地圖書市場亂象不斷，出現(xiàn)了一批非法、不良圖書，并屢禁不止。這些非法、不良圖書引起內(nèi)容和題材的不可監(jiān)管性，存在嚴重導向錯誤、知識錯漏、編校印裝質(zhì)量差等問題，若任其流通泛濫，將不利于社會的和諧穩(wěn)定，不利于政治安全與文化安全，同時也將嚴重侵害讀者的權(quán)益。

出版物市場是一個兼具經(jīng)濟屬性和文化屬性的特定市場，既是出版物作為普通商品實現(xiàn)生產(chǎn)過程的一個重要條件，又是銜接讀者的精神文化需求和出版業(yè)的有效手段，出版物的監(jiān)管過程關(guān)系到國民經(jīng)濟的發(fā)展和科技文化的繁榮，有著十分重要的意義。然而，面對蓬勃發(fā)展的文化體制改革進程，我國圖書出版監(jiān)管體制改革卻略顯緩慢，多頭執(zhí)法、職能部門服務意識未形成、未建立常態(tài)化的監(jiān)管機制等問題日漸暴露。本文以海南省內(nèi)出現(xiàn)的圖書出版監(jiān)管漏洞案例為切入點，將海南作為觀察的窗口，以小窺大，以微觀聯(lián)系宏觀，從中分析出我國圖書出版監(jiān)管體制中存在的問題及漏洞。

圖書出版市場監(jiān)管存在不少問題

2014年，中宣部、國家新聞出版廣電總局等五部委就強化少兒圖書市場的管理問題聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強少兒出版管理和市場整治的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》要求，針對近期少兒圖書出版市場上存在的質(zhì)量低下、跟風出版風氣嚴重的現(xiàn)狀，開展少兒圖書專項整治活動。隨即，國家出版產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢測中心對全國范圍內(nèi)超過600家出版社的2013年度出版的上百種少兒類圖書進行了抽樣檢查。國家出版產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢測中心在進行完對上百種圖書長達半年時間的圖書抽查、意見反饋、錯誤申辯等程序之后，包括海南出版社在內(nèi)的5家出版單位，共計6種少兒圖書被確定為不合格圖書。

這些不合格的少兒圖書，其中海南出版社所出版的《下一站愛妃》一書，差錯率達5.4/萬；云南教育出版社出版的《星域大戰(zhàn)》一書，差錯率達2.31/萬；文匯出版社出版的《重生女警之錯嫁為妃》一書，差錯率達到1.15/萬，《新編德育三字歌》一書，差錯率達到6.87/萬；中國商業(yè)出版社出版的《腦筋急轉(zhuǎn)彎大本營》一書，差錯率達2/萬；中國戲劇出版社出版的《爆笑腦筋急轉(zhuǎn)彎》一書，差錯率達1.23/萬。依據(jù)國家對圖書出版的有關(guān)規(guī)定，國家新聞出版廣電總局對抽查出來的這6種編校質(zhì)量不合格的圖書情況進行了處理，并召集了包括海南出版社在內(nèi)的5家出版單位的主要負責人到總局進行了誡勉談話，并對這些少兒圖書的質(zhì)量抽檢情況進行再次確認。隨后總局作出決定：對上述5家出版單位予以警告，要求在30天內(nèi)，各出版單位必須將6種不合格圖書從市場上全部回收并且銷毀，在出版通訊上向各大出版機構(gòu)進行通報，以此為戒。

圖書出版市場監(jiān)管存在問題的原因分析

我們不禁疑問，為什么質(zhì)量低劣的圖書能夠輕易進入市場？為什么質(zhì)量低劣的圖書是在國家新聞出版廣電總局的專項檢查中才被發(fā)現(xiàn)的？分析后原因可歸結(jié)于以下幾點：

（一）人員服務意識不強，行政執(zhí)法力度不夠

以海南省為例，對群眾而言，政府機關(guān)“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”現(xiàn)象依舊存在，部門行政人員的官本位主義依然嚴重，除非是國家或省級專項檢查任務，其他案件存在得過且過的嫌疑，遇到問題相互推諉，“踢皮球”，或者是采取“拖”的方式解決，行政人員普遍缺乏服務意識，這些現(xiàn)象的存在，嚴重影響了行政機構(gòu)的形象。

同時，行政執(zhí)法力度不夠，也是海南省出版監(jiān)管體制中的短板。近年來，海南省開展了“劍網(wǎng)2014”專項行動，2012年全國侵權(quán)盜版及非法出版物集中銷毀海南分會場活動；2010年“掃黃打非”專項行動等多個打擊非法及不良出版物的大型活動，在開展查堵違禁出版物、打擊各類盜版制品、查處手機網(wǎng)站、打擊非法教育類期刊等工作上取得了可喜的成效。從2010年至2014年，每年都舉行集中銷毀侵權(quán)盜版及非法出版物的活動，現(xiàn)場共銷毀盜版及非法出版物近100萬件，在打擊非法及不良出版物的同時，也給市民起到了一個良好的宣傳作用，給不法分子起到了震懾作用。但是，相較于其他省份，海南省的打擊力度還是遠遠不夠的，并且未形成長效性和常態(tài)化的監(jiān)管制度，有應付檢查之嫌。

這其中有很大一部分原因來自于執(zhí)法經(jīng)費難以落實。目前對于國家的專項整治行動，海南省財政會撥付專項的資金用于執(zhí)法經(jīng)費，除此之外，常態(tài)化的監(jiān)管工作經(jīng)費很少。

（二）圖書質(zhì)量把關(guān)不嚴，內(nèi)容侵害讀者權(quán)益

海南省作為全國陸地面積最小的省份，圖書出版監(jiān)管部門一人負責多職，并且沒有成立專門的出版物質(zhì)量監(jiān)測中心，以及沒有受過編輯校對專業(yè)訓練的專職出版物質(zhì)量檢測人員，監(jiān)管力量相對薄弱必然使得基層出版監(jiān)管部門對國家新聞出版廣電總局具有依賴性。加上隨著出版媒體和流通業(yè)態(tài)的多樣化，國家放寬了各家出版單位對書號的使用數(shù)量，鼓勵民營出版機構(gòu)的發(fā)展，出版物不論從種類上還是從印量上都有成倍增長，這些出版社或出版機構(gòu)，為了獲取經(jīng)濟效益，跟風出版現(xiàn)象嚴重，存在著大量的重復率，每年出版大量的社科類圖書，并且出版社把這些大量的出版任務落實到了每個編輯的頭上，據(jù)調(diào)查，出版單位普遍存在編輯人員任務量過重的現(xiàn)象，有些編輯一年內(nèi)甚至能出版上百種圖書，這個數(shù)字是令人吃驚的。面對如此強大的工作量，必然會使得部分編輯人員在選題的策劃上和內(nèi)容的審核上下的功夫不夠，心有余而力不足，把關(guān)不嚴，三審制度執(zhí)行不到位，甚至只是走走形式，對不符合圖書出版要求、圖書質(zhì)量不達標的出版物，得過且過，公然讓其流入市場。因此，出版物的監(jiān)管工作難度越來越大，只要稍有疏忽或放松警惕，質(zhì)量不合格的不良圖書就會流入市場，侵害讀者獲取知識和品讀優(yōu)秀出版物的合法權(quán)益。

（三）同行缺乏行業(yè)自律，出版單位跟風出版

出版物的社會雙重性決定了必須以社會效益為前提保障經(jīng)濟效益，但是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，一些唯利是圖之人掀起推崇經(jīng)濟效益的波瀾，舍棄圖書的社會效益，過分追求經(jīng)濟效益，違背社會效益第一位的出版原則，玷污了圖書出版市場。以目前市場上充斥著的各種“心靈雞湯”類圖書為例，據(jù)開卷公司統(tǒng)計，心理自助類圖書的銷售碼洋已經(jīng)占到社科圖書總體碼洋的18%左右。在此利益的驅(qū)動下，出版者急于搭上跟風出版的順風車，在出版內(nèi)容上七拼八湊，把關(guān)不嚴，質(zhì)量可想而知。

對于出版物質(zhì)量管理這類常態(tài)性圖書出版監(jiān)管業(yè)務，本來通過出版行業(yè)協(xié)會的自我監(jiān)管，就可以完成。出版行業(yè)協(xié)會作為出版生產(chǎn)部門自發(fā)自主組成的社會團體，具有自我調(diào)節(jié)、自我監(jiān)督功能，行業(yè)協(xié)會要求其成員單位按照本協(xié)會的發(fā)展宗旨和守則從事生產(chǎn)和經(jīng)營工作，對成員單位起到一定的約束力度。可是我國的許多出版行業(yè)協(xié)會的功能并沒有得到正確的發(fā)揮。例如海南省，目前在海南省民政廳注冊的出版行業(yè)協(xié)會多達十幾家，有報紙期刊行業(yè)協(xié)會、版權(quán)協(xié)會等，但是它們大都是以“二政府”的形式存在于圖書出版監(jiān)管體系之中，所開展的工作代表了政府的意識，沒有自主性和獨立性，對規(guī)范行規(guī)、組團規(guī)避風險的職能沒有得到發(fā)揮。

改革與創(chuàng)新圖書行業(yè)監(jiān)督管理制度的對策

在現(xiàn)如今經(jīng)濟全球化的大前提下，不同國家的同種行業(yè)之間應當相互借鑒交流經(jīng)驗，圖書監(jiān)管行業(yè)也不例外，因此，我國應當借鑒國外的經(jīng)驗，通過對其政府監(jiān)管體制的學習，著重考慮國內(nèi)的發(fā)展實情和改革重點，并將國內(nèi)政府監(jiān)管的特殊情況結(jié)合在內(nèi)，制定出一套完全符合我國發(fā)展的高效之路。

（一）增強以法治國意識，健全圖書出版法制建設(shè)

縱觀國外發(fā)達國家的出版監(jiān)管經(jīng)驗，法制建設(shè)是一個重要的環(huán)節(jié)，歐美等發(fā)達國家的出版行業(yè)歷史悠久，在經(jīng)歷了無數(shù)次市場的“洗禮”和體制改革之后，政策法規(guī)等規(guī)章制度才日趨完善，這是一個出版體制改革曲折向上的必經(jīng)之路。

從上個世紀末以來，國內(nèi)相繼頒布了諸多的相關(guān)規(guī)章制度，諸如事關(guān)出版、復制、印刷等諸多層次的管理條例，隨著時間流轉(zhuǎn)，國內(nèi)的出版監(jiān)管體系日漸完善，一些基本性的規(guī)制已經(jīng)產(chǎn)生了相應的影響。雖然國內(nèi)的法制建設(shè)在不斷健全，但出版業(yè)總體的法治化進程還處于一種相對落后的地步，這就會使得社會進步時出現(xiàn)的一系列的侵權(quán)行為無法能依，出版監(jiān)管也陷入了一種不利的處境。

在《出版法》的生成流程內(nèi)，需要充分考量關(guān)于監(jiān)管的規(guī)制，首先，完善出版部門的資格審查及標準，優(yōu)化預防體系，提升出版規(guī)則的高效化。其次制定相應的監(jiān)測準則，以及相應的監(jiān)測流程，杜絕監(jiān)測不到位亦或是越位等行為發(fā)生。當然，還必須理清群眾、社會團體等在執(zhí)行相應的社會監(jiān)督時的權(quán)責，革新升級社會監(jiān)督體系。一項較為完善的出版法律體系，是政府進行相應的行為的法憑法理依據(jù)，有了核心的法律依據(jù)，執(zhí)行上才會彰顯出更大的威懾力，也能夠保障圖書出版監(jiān)管體制的順利進行。故而，《出版法》立法亟需完成。

（二）堅持監(jiān)督機制改革，加強行業(yè)自律監(jiān)督體系

如何圍堵政府監(jiān)管漏洞，加強出版行業(yè)自律，嚴把圖書質(zhì)量關(guān)和侵權(quán)關(guān)等問題引人深思。堅持圖書出版監(jiān)督機制改革，就是要不斷完善目前的監(jiān)督管理模式，填補監(jiān)管漏洞，對于非法和不良圖書的監(jiān)管，要建立司法機關(guān)和行政機構(gòu)聯(lián)合執(zhí)法的“雙軌制”，加大執(zhí)法和處罰力度。目前，我國對于非法或不良圖書的監(jiān)管機制大致囊括了以下幾種形式：預防型、追懲型，以及二者統(tǒng)一的制度。在監(jiān)管的規(guī)范模式體系內(nèi)，主要存在著社會監(jiān)測型、政府管制型。因此，要加強行政監(jiān)督，與預防型相輔相成的主要的監(jiān)管規(guī)范模式是政府型的，當然，與追懲型相輔相成的主要的監(jiān)管規(guī)范模式是社會型的。從我國的國情出發(fā)，應雙管齊下，強化兩種監(jiān)管的力度，防治相統(tǒng)一，缺一不可，始終保持著高壓的態(tài)勢，堅決將不良苗頭扼殺于萌芽階段。與之相適應的是，政府各單位必須合理分工，實施責任負責人制度，落實每一項的負責主體，應盡責任于獎懲體制，嚴防踢皮球的現(xiàn)象發(fā)生。

其次，在加強政府監(jiān)管力度的同時，也要加強社會監(jiān)督。從國外發(fā)達國家出版監(jiān)管經(jīng)驗中我們可以看到，社會監(jiān)督在國外出版行業(yè)監(jiān)督中發(fā)揮了重要的作用。國外政府通過對公民版權(quán)意識、監(jiān)督意識的培育，鼓勵公民對盜版、侵權(quán)等不法行為進行舉報和監(jiān)督，為圖書出版監(jiān)管起到了巨大作用。我國的監(jiān)管體制改革也可以學習國外的先進經(jīng)驗，在培育社會監(jiān)督方面加大力度，通過公益廣告宣傳、媒體推廣、中小學課本教材教育的方式，培育公民的版權(quán)意識和監(jiān)督意識，通過學習和科普，使得公民了解到非法和不良圖書對社會的危害性，以及能夠分辨非法和不良圖書與正規(guī)出版物的區(qū)別，對群眾舉報非法和不良圖書實行獎勵政策，鼓勵公民踴躍舉報。同時，教導公民要從自身抵制非法和不良圖書帶來的誘惑，拒絕消費，最終讓非法和不良圖書無市場需求。通過社會監(jiān)督方法，既能減輕政府監(jiān)管部門的工作，又能真正將監(jiān)督觸角觸碰到社會最基層，加大監(jiān)管網(wǎng)絡的幅度和深度。

國外發(fā)達國家的出版行業(yè)協(xié)會在出版業(yè)中占據(jù)著舉足輕重的地位，目前雖然在我國也成立了諸如中國出版協(xié)會、海南書刊發(fā)行業(yè)協(xié)會等出版行業(yè)協(xié)會，但是這些協(xié)會都帶有明顯的“二政府”的特征，協(xié)會領(lǐng)導大都是由政府行政機關(guān)的主要領(lǐng)導兼任或者是由政府退休領(lǐng)導擔任，沒有擺脫政府的直接領(lǐng)導，對政府的依賴性過強，出版行業(yè)協(xié)會的自治性、民主性特征無法得到體現(xiàn)。按照《出版管理條例》，在出版社的業(yè)內(nèi)規(guī)則方面，對自律行為有著非常明確的規(guī)范：“出版社的業(yè)內(nèi)自律，實際上即是指借助于相關(guān)的業(yè)內(nèi)的協(xié)會，積極地囊括業(yè)內(nèi)出版集團，團結(jié)合作，進而調(diào)控此類市場主體的市場行為?！蔽覈霭嫘袠I(yè)協(xié)會若做不到獨立自主，談何來進行行業(yè)自律。因此，我國圖書出版監(jiān)管體制改革的其中一個重要任務，就是要在政府主管部門的協(xié)調(diào)下，逐漸成立和完善出版行業(yè)協(xié)會和團體，要建立健全出版行業(yè)協(xié)會機制，發(fā)揚社會團體自我協(xié)調(diào)、自我服務的精神，從而加強行業(yè)自律監(jiān)督體系。出版行業(yè)協(xié)會要做好出版企業(yè)與政府之間的紐帶，做好出版企業(yè)之間協(xié)調(diào)的中介，做好出版行業(yè)與社會的溝通橋梁，與政府監(jiān)管機制相互監(jiān)督，相互合作，成為圖書出版監(jiān)管體制中的一個重要部件。

（三）加速管理體制改革，實現(xiàn)職能部門簡政放權(quán)

在當前圖書出版管理體制改革中，面對改革開放的時代洪流，簡化管理流程，放權(quán)于市場是一個不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。面對非法和不良圖書市場猖獗的現(xiàn)狀，急需政府出面協(xié)調(diào)，整合一個專職機構(gòu)或常態(tài)性工作小組，受理群眾實時動態(tài)的舉報消息，并且執(zhí)行處理亦或是摧毀相關(guān)的不合法的出版單位。在受理公民舉報方面，鑒于群眾的專業(yè)知識與法律水平有限，難以對相應的不同層次的侵權(quán)行為作出一個明確的定性，故而群眾經(jīng)常有無從下手的窘迫感，所以，相關(guān)的侵權(quán)受理部門必須特事特辦，開辟綠色通道，一旦獲悉群眾舉報的相關(guān)的有價值的侵權(quán)消息時，可以做到迅捷高效的反應，并加以甄別，及時啟動相應的程序，第一時間向相關(guān)單位亦或是上級匯報情況，進而保障一旦發(fā)生相應的侵權(quán)事態(tài)，政府能夠第一時間加以處理，應急響應，維護合法權(quán)益，縮減不必要的損失。例如，在海南省能夠?qū)嵤┑南鄳e措中，可以在政府服務中心或某部門下設(shè)咨詢服務窗口，由職能部門負責分類并處理程序，這樣有利于理順監(jiān)管機制，真正將便民、利民放在首位，確實保護出版單位、作者、讀者的合法權(quán)益，不讓不法分子逃避承擔法律責任。

同時，要加強對跟風出版和低質(zhì)出版的出版物的管理工作。首先，對于跟風出版的出版物，出版管理機構(gòu)要從出版物的源頭即選題抓起，對有跟風出版傾向的選題予以嚴格的審查并進行選題總量控制，對短期內(nèi)重復大量申報、有跟風傾向選題的出版社要予以警告，嚴重者予以停發(fā)書號、通報批評等處罰。另外，還可通過成立專職審查小組，聘請有關(guān)專家，對有跟風出版傾向的出版物進行審讀，審查是否在內(nèi)容上有意識形態(tài)偏差。其次，對于低質(zhì)出版的出版物，出版管理機構(gòu)可以充分發(fā)揮出版行業(yè)協(xié)會的作用，利用協(xié)會規(guī)范出版機構(gòu)的行為，制定質(zhì)量管理要求，同行業(yè)的出版物進行相互交叉審查校對。另外，各省市出版管理部門還應成立專門的質(zhì)量監(jiān)督檢測中心，將圖書質(zhì)量抽檢工作常態(tài)化、專職化，這樣才能及時發(fā)現(xiàn)質(zhì)量不合格的問題圖書，防止其流通市場，荼毒讀者的文化精神世界。

圖書出版監(jiān)管是保持國家大局穩(wěn)定，宣揚正義德治的必要手段。一些不合法的亦或是淫邪的不道德的出版物，因其內(nèi)容的不可監(jiān)管性，多充斥著兇殺恐怖、色情迷信、黑色暴力等內(nèi)容，加之編校質(zhì)量和印刷質(zhì)量低下，不僅損害了讀者獲取知識的合法權(quán)益，還不利于社會正能量的弘揚與傳播。因此，出版監(jiān)管體制改革是非常有必要的，由于與其他領(lǐng)域改革相比，出版體制改革起步較晚，出版監(jiān)管力量還較為薄弱，這需要進一步優(yōu)化我國圖書出版質(zhì)量，堅持培育文化市場，健全圖書出版法制建設(shè)，加強行業(yè)自律監(jiān)督體系，市縣職能部門簡政放權(quán)，改變陳舊的執(zhí)政思想觀念，將預防制和追懲制相結(jié)合，變事后打擊為事前監(jiān)督。唯有通過先進圖書出版監(jiān)管體制的構(gòu)建，才能將非法或不良圖書真正遏制在源頭，激發(fā)圖書市場活力，維護社會和諧統(tǒng)一，促進文化事業(yè)繁榮發(fā)展。

（作者單位系海南出版社）