輪耕休作機制探討

陳曦　高永　趙鵬宇　陳曉娜　趙納祺　梁超

摘要：中共中央“十三五規(guī)劃”指出：“十三五”時期經濟社會的主要目標之一是，主體功能區(qū)和生態(tài)安全屏障基本形成。在措施中提到，加快建設主體功能區(qū)。發(fā)揮主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護基礎制度的作用，落實主體功能區(qū)規(guī)劃，完善政策，發(fā)布全國主體功能區(qū)規(guī)劃圖和農產品主產區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)目錄，推動各地區(qū)依據主體功能定位發(fā)展。加大對農產品主產區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)的轉移支付力度，強化激勵性獎勵，建立橫向和流域生態(tài)補償機制。

關鍵詞：輪耕；修作；耕地紅線；試點

1.前言

表1為國家統計局對全國各省區(qū)的糧食播種面積及單位面積糧食產量的統計數據。據該表可知，內蒙古自治區(qū)雖然糧食作物播種面積相對較大，在31個省市自治區(qū)中少于黑龍江、河南、山東、安徽、四川、河北6個省市，位列第7名，但是單位面積產量卻很低，位列全國第23位。我區(qū)土壤受過度開墾、重用輕養(yǎng)、掠奪式經營和不合理耕作方式的影響，土壤退化、荒漠化現象嚴重，生態(tài)環(huán)境遭到破壞，直接影響農業(yè)生產。

2.輪耕休作與耕地紅線

糧食安全與休耕、耕地紅線三者有機結合成為整體，前者是后兩者的目的；耕地紅線決定了糧食安全，而耕地的質量則決定于耕地紅線，其中土地地力條件是質，而播種、輪耕、休耕、棄耕是量，輪耕修作能夠在本質上提高土地地力。輪耕休作與耕地紅線之間構成對立統一的關系體，但其實質是在耕地紅線數量范圍內對質量的提升，從而達到提升單位面積土地質量的目的。由此來看，休耕與耕地紅線之間呈統一關系。但是在休耕期間，休耕土地在一定意義上屬于耕地“閑置”，二者又構成了對立關系。這種對立統一關系的最終體現點在于糧食安全，休耕后土地糧食產量的增加足以彌補休耕期間的產量損失，達到糧食安全的目的。

3.建議

3.1建立健全機制

建議我區(qū)將休耕機制納入到土地利用總體規(guī)劃當中。以規(guī)劃為手段，以撂荒地、棄耕地、閑置土地以及退耕還林還草地等土地變動內容為總體規(guī)劃的組成部分，做到計劃性休耕。緊緊圍繞內蒙古自治區(qū)的國民經濟發(fā)展和社會整體的發(fā)展規(guī)劃，大力發(fā)展國土整治，將資源及環(huán)境保護的總體要求和土地供應緊密結合。

3.2建立健全的市場機制

運用“誰治理誰受益”的市場手段，將建設棄耕、沙漠化和水土流失棄耕的土地納入休耕體系。鼓勵棄耕業(yè)主用足退耕還林還草政策，在建設棄耕、沙漠化和水土流失棄耕的土地上植樹造林，種植牧草，實現棄耕土地綠洲化；棄耕業(yè)主治理棄耕，既享受退耕還林還草政策，又享有土地使用權和土地上植物的所有權。

3.3逐步開展試點休耕制度

圖1為我區(qū)2013年各盟市單位面積糧食產量。如表1所述，2013年內蒙古自治區(qū)單位面積糧食產量為4936.5kg/hm²，2014年內蒙古自治區(qū)統計年鑒數據顯示2013年我區(qū)各盟市單位面積糧食產量參差不齊，其中呼和浩特市、包頭市、呼倫貝爾市、錫林郭勒盟和烏蘭察布市均低于內蒙古自治區(qū)平均線。

綜合考量各盟市情況，建議在呼倫貝爾市開展休耕試點工作，整體休耕面積比例6%～8%，首批試點面積建議在2%～3%，2013年呼倫貝爾市糧食作物播種面積1.60×10⁶hm²，即首批試點面積在32000hm²～48000hm²之間。其中，莫力達瓦達斡爾族自治旗、阿榮旗、鄂倫春自治旗是呼倫貝爾市糧食作物播種面積較大的期限，建議按照比例從以上期限開展休作試點工作。