地方政府性債務(wù)監(jiān)管的國際經(jīng)驗及啟示

中國人民銀行東營市中心支行 霍成義中國人民銀行濟南分行 郭琪中國人民銀行東營市中心支行 劉曉晴

地方政府性債務(wù)監(jiān)管的國際經(jīng)驗及啟示

中國人民銀行東營市中心支行 霍成義
中國人民銀行濟南分行 郭琪
中國人民銀行東營市中心支行 劉曉晴

摘 要：目前，我國地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷擴大，地方債務(wù)風(fēng)險防控壓力與日俱增?？茖W(xué)合理的監(jiān)管體系是保證適度的債務(wù)規(guī)模和有效防范債務(wù)風(fēng)險的關(guān)鍵。盡管國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》明確了地方人大的監(jiān)管主體地位，但實質(zhì)上卻存在監(jiān)管缺位和工具缺失的問題，影響了地方債務(wù)監(jiān)管的穩(wěn)健有序發(fā)展。本文通過分析美國和日本地方債務(wù)監(jiān)管的主要經(jīng)驗，分析我國地方債務(wù)監(jiān)管的不足，從“借、用、管、還”各環(huán)節(jié)提出完善我國地方政府性債務(wù)監(jiān)管的政策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府性債務(wù) 債務(wù)監(jiān)管 監(jiān)管制度

1　 引言

地方政府性債務(wù)是指地方機關(guān)事業(yè)單位及地方政府專門成立的基礎(chǔ)設(shè)施性企業(yè)為提供基礎(chǔ)性、公益性服務(wù)直接借入的債務(wù)和地方政府機關(guān)提供擔(dān)保形成的債務(wù)。近年來，我國地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷擴大，盡管對地方融資平臺的債務(wù)進(jìn)行了解包還原并對存量到期債務(wù)進(jìn)行了置換，但地方經(jīng)濟發(fā)展和政府融資來源有限決定的新增空間仍加大債務(wù)風(fēng)險。為有效控制地方債務(wù)風(fēng)險，2014年國務(wù)院出臺《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，明確指出，地方政府債務(wù)余額實行限額管理，且中央政府對地方政府舉借的債務(wù)實行不救助原則，這對地方政府自身的債務(wù)管理和風(fēng)險防控提出了更高的要求。

關(guān)于地方債務(wù)管理與風(fēng)險防控的研究多集中于債務(wù)前期發(fā)行、中期管理和后期風(fēng)險處置的制度建設(shè)與完善，但忽 略了一點，就是貫穿始終的監(jiān)管問題。所謂監(jiān)管，是指以特定機構(gòu)制定的準(zhǔn)則為基礎(chǔ)，對行為主體進(jìn)行某種限制、規(guī)定和指導(dǎo)，本質(zhì)上是一種政府規(guī)制行為。目前《預(yù)算法》明確了地方發(fā)債的合法性，也提到了地方人大履行監(jiān)督地方政府的職能，但由于地方人大并不完全具有預(yù)算的決定權(quán)和否決權(quán)，且審核監(jiān)督過程并不謹(jǐn)慎，因此，地方人大監(jiān)督機制很難有效實施，可以說，目前關(guān)于地方政府債務(wù)的監(jiān)管幾乎是空白的。

監(jiān)管的到位與否不僅直接影響著地方債務(wù)水平與風(fēng)險變化，而且與宏觀調(diào)控效果息息相關(guān)。例如，地方債務(wù)水平和風(fēng)險影響政府的財政能力和預(yù)算收支水平，進(jìn)而會通過產(chǎn)業(yè)政策等約束地方金融決策，因此實現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管的逆周期調(diào)控，需要財政政策在債務(wù)率方面切實配合，科學(xué)的監(jiān)管有助于形成適度規(guī)模的債務(wù)水平和合理的風(fēng)險水平，為逆周期調(diào)控創(chuàng)造空間。因此，建立和完善地方債務(wù)監(jiān)管體系和框架，是穩(wěn)步推進(jìn)地方債券市場發(fā)展和服務(wù)地方經(jīng)濟的關(guān)鍵和重點。

2　 國外地方政府性債務(wù)監(jiān)管的主要做法

2.1 美國

美國是高度發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟國家，其市政債有著高效率的監(jiān)管體系，被視為監(jiān)管和投資者保護(hù)的楷模和先驅(qū)。美國以保護(hù)市場順利運行和投資者權(quán)益為核心的監(jiān)管體系體現(xiàn)在市政債的各個環(huán)節(jié)，具有明顯的集中監(jiān)管和行業(yè)自律的雙特點(美國市政債券是指州、市、縣、鎮(zhèn)以及政府授權(quán)機構(gòu)等根據(jù)信用原則、以承擔(dān)還本付息責(zé)任為前提而籌集資金的債務(wù)憑證，相當(dāng)于我國的地方政府債券)。

事前：預(yù)算平衡制和金融顧問制相互配合。一是制定預(yù)算平衡原則。美國各州都有憲法或者法令要求，地方政府發(fā)債需滿足預(yù)算平衡原則相關(guān)條件。其中35個州要求嚴(yán)格，如果州政府出現(xiàn)財政赤字情況，不得發(fā)行新債，另外10個州要求超出年度范圍的財政赤字須在下一年度確保償還方可發(fā)債。二是實施“金融顧問”制。市政債(美國市政債券是指州、市、縣、鎮(zhèn)以及政府授權(quán)機構(gòu)等根據(jù)信用原則、以承擔(dān)還本付息責(zé)任為前提而籌集資金的債務(wù)憑證，相當(dāng)于我國的地方政府債券)發(fā)行人在發(fā)行及銷售過程中需聘請金融顧問，協(xié)助發(fā)行人發(fā)售債券、募集資金、設(shè)計與定價衍生工具等相關(guān)產(chǎn)品，提供市政債券的結(jié)構(gòu)、發(fā)行時機、條款及其他類似事項的咨詢服務(wù)。

事中：集中監(jiān)管與自律監(jiān)管有效補充。一是美國是聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦政府僅對建設(shè)統(tǒng)一市場負(fù)責(zé)，而市政債的發(fā)行、償付、債務(wù)重組等由各州政府自擔(dān)責(zé)任，因此形成以美國證監(jiān)會SEC為集中監(jiān)管核心，MSRB等自律組織為主的相對獨立監(jiān)管體系。具體而言，美國設(shè)立了兩個專門的市政債券管理機構(gòu)立監(jiān)管機構(gòu)——美國證監(jiān)會市場監(jiān)管部的市政債券辦公室(Office of Municipal Security，OMS)和美國市政債券法規(guī)制定委員會(Municipal Security Rule Board，MSRB)美國市政債券規(guī)則委員會于1975年由美國國會批準(zhǔn)設(shè)立，是市政債券的行業(yè)自律組織，接受SEC的監(jiān)督。由于有關(guān)市政債券的許多規(guī)則都由SEC授權(quán)市政債券規(guī)則委員會制訂，該委員會實際上承擔(dān)了制訂市政債券規(guī)則的主要責(zé)任。OMS主要負(fù)責(zé)制定約束市政債券發(fā)行者、承銷商、經(jīng)紀(jì)人交易商、律師和財務(wù)顧問等參與人應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)則及要求其履行信息披露義務(wù)。MSRB的職責(zé)是制定市政債券的從業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)、公平交易、交易確認(rèn)、清算和交割等交易流程的規(guī)則，防止市政債券市場發(fā)生欺詐和操縱事件，保障公平交易。二是完善信用評級制度。按照規(guī)定，美國市政債券發(fā)行需要信用評級，評級機構(gòu)之間相互獨立，根據(jù)地方債發(fā)行人所在地區(qū)的宏觀經(jīng)濟環(huán)境、債務(wù)結(jié)構(gòu)、預(yù)算政策、財政紀(jì)律以及現(xiàn)金流狀況判斷其還債能力和付息意愿。三是完善信息披露制度。信息披露制度是美國監(jiān)管市政債運行和保護(hù)投資者利益的重要手段，SEC于1990年推行了法律強制披露條款，規(guī)定市政債券發(fā)行者只有在進(jìn)行了持續(xù)的信息披露情況之下，承銷商才能夠?qū)υ搨M(jìn)行購銷活動。四是完善風(fēng)險預(yù)警制度。在預(yù)防地方債違約風(fēng)險方面，各州設(shè)置了風(fēng)險預(yù)警機制。比較典型的是俄亥俄州模式，其方式是審查地方政府的財政狀況，以此衡量其債務(wù)風(fēng)險水平，依照風(fēng)險水平將其依次列入“預(yù)警名單”與“危機名單”。

作者簡介：霍成義(1970-)，男，山東陽信人，現(xiàn)就職于中國人民銀行東營市中心支行，碩士，主要從事宏觀金融方面的研究；郭琪(1978-)，女，山東鄒平人，現(xiàn)就職于中國人民銀行濟南分行，博士，主要從事財政稅收理論與政策方面的研究；劉曉晴(1990-)，女，山東濟寧人，現(xiàn)就職于中國人民銀行東營市中心支行，碩士，主要從事計量經(jīng)濟方面的研究。

事后：破產(chǎn)機制和保險制度保駕護(hù)航。一是建立地方政府破產(chǎn)機制?！睹绹飘a(chǎn)法》明確規(guī)定地方政府破產(chǎn)處理辦法，形成了美國特色的市政破產(chǎn)保護(hù)機制。通過允許無力償還債務(wù)的地方政府申請重整破產(chǎn)保護(hù)程序、制訂債務(wù)調(diào)整計劃，使得地方政府可以合法地延期償債、調(diào)整債務(wù)甚至減免債務(wù)，避免陷入債務(wù)惡性循環(huán)。二是建立市政債券保險制度。美國通過成立市政債券保險行業(yè)性組織——金融擔(dān)保保險協(xié)會保障市政債券的清償，為債券增信，債務(wù)人違約時，保險公司為投保債券支付利息。

2.2 日本

日本是中央集權(quán)的國家，同我國有很多相似之處，日本的地方公債存在非市場化運作和財務(wù)軟約束的現(xiàn)象，可以更多理解為一種財政性融資制度，而非真正意義上的債券市場

事前：實施計劃管理和協(xié)議審批制。一是實施計劃管理制。日本中央政府財務(wù)省和總務(wù)省每年都編制地方政府性債務(wù)計劃，其主要內(nèi)容包括地方政府性債務(wù)發(fā)行總額、用途、各種發(fā)行方式的發(fā)債額、規(guī)定中央政府認(rèn)購地方債的規(guī)模及地方債的具體用途，總務(wù)大臣在審批各地方政府發(fā)債申請時，以該計劃為主要依據(jù)。二是實施協(xié)議審批制。根據(jù)《地方自治法》規(guī)定，地方政府要求發(fā)行債券時，要事先向總務(wù)省申報，提出所要發(fā)展的建設(shè)項目、資金來源和需要發(fā)債的額度?？倓?wù)省審查后，將各地的發(fā)債計劃進(jìn)行匯總，同財務(wù)省協(xié)商后，統(tǒng)一下達(dá)分地區(qū)的發(fā)債額度。

事中：自上而下的多層次架構(gòu)合力監(jiān)管。一是設(shè)立監(jiān)管機構(gòu)。日本成立金融廳保護(hù)存款人、保險投保人及證券投資人權(quán)益，審核檢查金融機構(gòu)、監(jiān)督證券交易，對日本金融系統(tǒng)監(jiān)督管理。會計檢察院作為最高審計機關(guān)，獨立于內(nèi)閣，對地方公債的審計結(jié)果直接提交中央，具有完全的獨立性。金融廳下設(shè)證券交易監(jiān)視委員會(證券交易等監(jiān)視委員會委員長經(jīng)國會同意、由總理任命，名義上不受金融廳領(lǐng)導(dǎo)，可獨立行使職權(quán)，但是在機構(gòu)設(shè)置上被劃歸在金融廳之下)，監(jiān)視地方債在內(nèi)的證券市場。委員會不具備行政職能，只是對證券市場違法違規(guī)交易行為進(jìn)行監(jiān)視、調(diào)查舉證，對政府提出處理意見及建議。通過政府機構(gòu)、金融廳、自律組織和各種證券協(xié)會的明確分工與有效配合，形成有效的地方公債監(jiān)管架構(gòu)。二是完善信用評級機制。日本地方政府通過充分的信息披露材料來獲取信用評級認(rèn)可，使投資人了解地方政府信用質(zhì)量。三是完善風(fēng)險預(yù)警機制。日本引入風(fēng)險預(yù)警體系提醒地方政府注重發(fā)債行為，避免陷入債務(wù)危機。根據(jù)各個地方政府的不同情況而為監(jiān)控指標(biāo)設(shè)定了不同的風(fēng)險預(yù)警警戒線以及財政重組警戒線。數(shù)據(jù)超過財政重組警戒線，國家政府將直接接管地方政府債務(wù)及財政運作，確保最短時間內(nèi)使財政健康狀況恢復(fù)正常。

事后：建立債務(wù)償還和財政重組機制。一是建立債務(wù)償還制。每年總務(wù)省、財務(wù)省和國會審議批準(zhǔn)后公布財政計劃，預(yù)估債務(wù)本金和利息償還額，地方政府將稅收收入作為發(fā)行地方政府債券的擔(dān)保，同時中央撥付給地方政府的地方付稅中涵蓋了償債資金，從而保障了地方政府償還資金。二是建立財政重組制。當(dāng)?shù)胤秸疅o力償還債務(wù)時，需采取多種措施降低公共支出，增加財政收入，進(jìn)行財政重組。財政重組計劃由外部審計人員每年審計，由地方議會批準(zhǔn)并向中央政府報告。

美國和日本對于地方政府性債務(wù)監(jiān)管各具特點，主要的異同總結(jié)如表1所示。

表1 美國與日本地方債務(wù)監(jiān)管體系比較

3　 我國地方政府性債務(wù)監(jiān)管中存在的問題

我國地方政府性債務(wù)監(jiān)管經(jīng)歷了多次轉(zhuǎn)向，由亞洲危機后監(jiān)管政策寬松到2008年國際金融危機后高壓管控，再到2014年第三季度管理政策逐漸放寬，中央政府及相關(guān)監(jiān)管部門不斷調(diào)整對地方政府性債務(wù)的監(jiān)管政策，一定程度上使經(jīng)濟因為政策沖擊而變得周期短而密集、波動性大，反映出對我國地方政府性債務(wù)監(jiān)管存在一定的問題。

3.1 債務(wù)舉借環(huán)節(jié)監(jiān)管缺失，增加風(fēng)險防控壓力

地方政府性債務(wù)舉債主體實質(zhì)是地方政府，而在實際操作中，地方政府卻通過投融資平臺或者企事業(yè)單位等多個主體進(jìn)行融資，債務(wù)舉借主體多種多樣。而且債務(wù)資金來源不僅包括發(fā)行債券，還包括銀行貸款、上級財政以及其他單位和個人借款，融資渠道多元化導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險防控壓力增大。

3.2 債務(wù)資金使用環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位，資金投向不合規(guī)

國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革決定》中指出，地方政府舉借的債務(wù)只能用于市政道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項目及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等政府投資公益性項目建設(shè)支出和適度歸還存量債務(wù)，但是由于對資金投向監(jiān)管不足，部分地方和單位將債務(wù)資金投入資本市場、房地產(chǎn)市場、“兩剩一高”領(lǐng)域，資金投向不合規(guī)，一定程度上影響地方債務(wù)的償還來源和風(fēng)險水平。

3.3 管理主體多元化造成實質(zhì)上的監(jiān)管主體缺位

目前中國并不存在統(tǒng)一的債券市場監(jiān)管主體，例如，在發(fā)行市場財政部、人民銀行、發(fā)改委和證監(jiān)會均各自有審批權(quán)限，在交易市場人民銀行和證監(jiān)會分別管理銀行間市場和交易所市場。造成的結(jié)果就是各個部門都相關(guān)聯(lián)卻都難以在合理邊界內(nèi)履行監(jiān)管職能，兩個地方人大作為名義上的監(jiān)管機構(gòu)卻在實質(zhì)上缺位，這對于保障地方債務(wù)的合理發(fā)行、安全運作以及正常兌付造成困難。

3.4 債務(wù)償還環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位，地方政府缺乏還債積極性

地方政府重點關(guān)注債務(wù)舉借環(huán)節(jié)，通過負(fù)債的方式促進(jìn)地方經(jīng)濟、擴大政績，把償債責(zé)任推給后人，債務(wù)風(fēng)險像擊鼓傳花，風(fēng)險越來越大。雖然國務(wù)院出臺意見明確指出，地方政府對其債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府不救助，但是如果地方政府到期喪失償還能力、無力償還債務(wù)，尚未出臺處置措施，事后監(jiān)督管理機制不健全一定程度上加劇債務(wù)違約風(fēng)險。

4　 政策建議

4.1 加強債務(wù)舉借環(huán)節(jié)管理，實施中央審批、限額管理制度

地方債券的發(fā)行既要符合市場化改革和完善分級財政體制的要求，也要維護(hù)和保障中央政府統(tǒng)一管理和宏觀調(diào)控的權(quán)威，并使其與國家產(chǎn)業(yè)政策、財政金融秩序相協(xié)調(diào)。為此，可在財政部設(shè)立“地方政府債券監(jiān)管委員會”，由其編制每年的地方發(fā)債計劃，對全國發(fā)債總量進(jìn)行控制和協(xié)調(diào)分配各省發(fā)債限額。限額的設(shè)定可以按照一般性債券和收益性債券進(jìn)行分配，且保證一般性債券的合理比例。地方政府申請發(fā)債，要按程序報中央審批，并經(jīng)地方人大批準(zhǔn)，納入地方預(yù)算管理。

4.2 加強債務(wù)資金使用環(huán)節(jié)管理，建立政府債券資金投向定期檢查制度

建立由上至下的政府債券資金使用情況定期檢查制度，由中央財政部門監(jiān)管省級政府債券資金使用情況，要求其定期發(fā)布自查報告，披露資金的投向，并對違規(guī)情況進(jìn)行處罰。同時，省級政府對其轄內(nèi)進(jìn)行檢查，包括資金收入、管理、撥付、投放及使用情況，從而明確資金運用是否合規(guī)。如此，不僅可以判斷項目資金流入是否可以償還債務(wù)，還可以判斷各級政府是否履行了委托代理職責(zé)，為下一步資金投放提供了思路。

4.3 加強債務(wù)監(jiān)督環(huán)節(jié)管理，完善債務(wù)監(jiān)管機制

一是建立財政部為主的多層次監(jiān)管體系。由財政部管理債務(wù)易于掌握地方政府財力情況，有利于控制債務(wù)規(guī)模，有利于加強債務(wù)預(yù)算管理實行，要明確財政部門為地方政府債務(wù)的主要管理部門，同時根據(jù)職責(zé)分工給予發(fā)改委、交易商協(xié)會和證監(jiān)會部門授權(quán)。一般責(zé)任債券由財政部門審批發(fā)行，收益?zhèn)砂l(fā)改委、交易商協(xié)會和證監(jiān)會審核或者注冊發(fā)行。債券發(fā)行后可在銀行間市場和交易所市場流通，分別由人民銀行和證監(jiān)會管理。二是完善審計監(jiān)督制度。審計部門作為對政府債券管理過程實施監(jiān)督的職能機構(gòu)，應(yīng)對地方債券的發(fā)行、購銷、償還過程及其用途、效益等進(jìn)行全面的審計，以約束地方政府的行為，同時地方政府應(yīng)在債券收入的使用過程中定期發(fā)布審計報告供投資者監(jiān)督。三是建立風(fēng)險預(yù)警機制。在測算地方債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)的基礎(chǔ)上建立我國風(fēng)險預(yù)警機制，將地方性債務(wù)與償付能力聯(lián)系，關(guān)注償債率和債務(wù)率等指標(biāo)，同時考慮地方政府經(jīng)濟總量對債務(wù)承受能力，建立指標(biāo)區(qū)域范圍，根據(jù)地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)計算相應(yīng)指標(biāo)所處范圍，發(fā)布預(yù)警信號，若債務(wù)進(jìn)入危機狀態(tài)停止政府發(fā)債。通過風(fēng)險預(yù)警機制對地方政府性債務(wù)監(jiān)控，降低地方政府性債務(wù)違約風(fēng)險。

4.4 加強債務(wù)償還環(huán)節(jié)管理，建立償債準(zhǔn)備金和債務(wù)重組制度

一是建立償債準(zhǔn)備金制度。按本級財政負(fù)責(zé)償還的政府直接債務(wù)余額的一定比例籌集，來源可以由國有土地出讓凈收益、城市維護(hù)建設(shè)稅、財政超收部分等按照一定比例提取，用于由本級財政償還的債務(wù)或臨時墊付的債務(wù)。償債準(zhǔn)備金專戶按規(guī)定程序設(shè)立，實行專戶管理、專戶存儲、專款專用，確保資金安全、及時、有效的運行。二是建立地方政府債務(wù)重組制度。當(dāng)?shù)胤秸疅o力支付到期債務(wù)、喪失債務(wù)清償能力時，由地方政府制作債務(wù)調(diào)整計劃書，包括債務(wù)分類、債務(wù)調(diào)整方式和期限，經(jīng)債權(quán)人會議通過，最后由當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸蚱涑Ｎ瘯鷾?zhǔn)。

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中圖分類號：F812.5

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2096-0298（2016）06（b）-166-03