簡(jiǎn)政放權(quán)、負(fù)面清單管理與落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)改革的制度分析

劉業(yè)進(jìn)，劉曉茜

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 城市經(jīng)濟(jì)公共管理學(xué)院，北京 100070）

簡(jiǎn)政放權(quán)、負(fù)面清單管理與落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)改革的制度分析

劉業(yè)進(jìn)，劉曉茜

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 城市經(jīng)濟(jì)公共管理學(xué)院，北京 100070）

我國(guó)高等教育管理方式脫胎于以國(guó)家租金激勵(lì)為特征的全盤(pán)性計(jì)劃體制。無(wú)論從實(shí)現(xiàn)大學(xué)的使命和功能、回歸大學(xué)自治和學(xué)術(shù)本位，還是從高等教育資源配置的“理性經(jīng)濟(jì)計(jì)算”要求出發(fā)，都需要深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、去行政化、管辦評(píng)分離和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的改革。由于制度變遷中的路徑依賴、利益格局固化，數(shù)部中央文件和法律對(duì)改革的推進(jìn)作用仍然有限。未來(lái)需要按照“政府法無(wú)授權(quán)不可為、高校法無(wú)禁止即可為”的“負(fù)面清單”改革思路深化簡(jiǎn)政放權(quán)和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)改革。

計(jì)劃體制；高校辦學(xué)自主權(quán)；負(fù)面清單

通過(guò)回顧大學(xué)的誕生與發(fā)展以及近百年來(lái)中國(guó)大學(xué)發(fā)展史發(fā)現(xiàn)，“簡(jiǎn)政放權(quán)”和“落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)”將成為我國(guó)當(dāng)前高校改革的必然選擇。大學(xué)的興起是一次發(fā)生于12世紀(jì)的重要文化演化事件，一股新的知識(shí)潮流沖破中世紀(jì)宗教嚴(yán)格限于“自由七藝”的宗教學(xué)校，創(chuàng)造出專業(yè)化的學(xué)者職業(yè)，出現(xiàn)了教師和學(xué)生社團(tuán)。13世紀(jì)被授予特殊的自由和特權(quán)的學(xué)生組織或教師組織成為高等教育雛形，這種形式在中世紀(jì)被稱為大學(xué)館。當(dāng)知識(shí)沖破修道院的束縛，大學(xué)出現(xiàn)了。自文藝復(fù)興以來(lái)，近代大學(xué)被認(rèn)為是追求純粹學(xué)問(wèn)的地方即象牙塔。工業(yè)革命以來(lái)，現(xiàn)代大學(xué)在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，現(xiàn)代大學(xué)被認(rèn)為是知性的殿堂、理性的故鄉(xiāng)。從發(fā)展形態(tài)上看，大學(xué)從自治行會(huì)到現(xiàn)代“巨型知識(shí)集鎮(zhèn)”，歷經(jīng)信仰救贖與實(shí)用知識(shí)的斗爭(zhēng)，發(fā)展到今天的“知識(shí)工業(yè)”之重地。從大學(xué)誕生以來(lái)，一部大學(xué)歷史既是一部外部權(quán)力施加自身影響力的歷史，也是一部大學(xué)爭(zhēng)取大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由的歷史。

在我國(guó)，古代的書(shū)院雖然有其高等教育的內(nèi)容但還不是嚴(yán)格的大學(xué)。近現(xiàn)代以來(lái)，大學(xué)作為西方舶來(lái)品方被引入。奠定我國(guó)近代高等教育學(xué)制基礎(chǔ)的盛宣懷在1895年創(chuàng)辦了我國(guó)近代第一所大學(xué)——天津中西學(xué)堂。1912年中華民國(guó)成立，南京臨時(shí)政府教育部先后頒布了《大學(xué)令》《大學(xué)規(guī)程》《專門(mén)學(xué)校令》《專門(mén)學(xué)校規(guī)程》等，使我國(guó)高等教育向現(xiàn)代化邁進(jìn)一步。1949年新中國(guó)成立后，我國(guó)高等教育開(kāi)始服從國(guó)家全盤(pán)性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府對(duì)大學(xué)實(shí)施全面集權(quán)和行政等級(jí)科層管理，所謂高校辦學(xué)自主權(quán)極為有限。從此，我國(guó)高等教育發(fā)展與世界高等教育發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)代大學(xué)制度漸行漸遠(yuǎn)。改革開(kāi)放迎來(lái)我國(guó)高等教育的大發(fā)展，但受制于制度上的路徑依賴，現(xiàn)代大學(xué)制度仍沒(méi)有在我國(guó)生根落地；落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)、回歸大學(xué)的邏輯、回歸大學(xué)自治和學(xué)術(shù)本位仍然任重道遠(yuǎn)。

一、政府簡(jiǎn)政放權(quán)和高校自主治理改革的邏輯

1949 年末以來(lái)，我國(guó)高校進(jìn)行全盤(pán)性的改造和重建?！皩W(xué)習(xí)蘇聯(lián)的努力在高等教育領(lǐng)域最明顯……國(guó)有化是第一位的。到了1952年末，大多數(shù)外國(guó)教職和行政人員離開(kāi)中國(guó)，所以私人控制的學(xué)校被取消。這樣為整個(gè)高等教育制度沿蘇聯(lián)路線調(diào)整鋪平了道路?！保?］高校辦學(xué)自主權(quán)消失在行將到來(lái)的全盤(pán)性計(jì)劃體制中：入學(xué)和畢業(yè)生使用的計(jì)劃控制；教師的行政等級(jí)控制和激勵(lì)成為新秩序的教育目標(biāo)和實(shí)施方式。1949—1953年的“院系調(diào)整”就是在國(guó)家“趕超戰(zhàn)略”主導(dǎo)下的大學(xué)的重新設(shè)立、合并和重組。從長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)中誕生的新中國(guó)政府傾向于采用戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)治理公共事物，領(lǐng)導(dǎo)人的意識(shí)形態(tài)偏好以及對(duì)蘇聯(lián)式趕超戰(zhàn)略的模仿，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制成為實(shí)施這種趕超戰(zhàn)略的必然選擇。計(jì)劃體制迅速覆蓋到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面，大學(xué)成為實(shí)施國(guó)家趕超戰(zhàn)略的一個(gè)組成部分。大學(xué)服從國(guó)家計(jì)劃，政府按照組織“國(guó)家單位”的方式管理大學(xué)。在建構(gòu)理性和國(guó)家趕超戰(zhàn)略主導(dǎo)下的高等教育領(lǐng)域與其他領(lǐng)域一樣，“國(guó)家租金激勵(lì)”在其中發(fā)揮激勵(lì)約束作用［2］。在我國(guó)大學(xué)里，國(guó)家租金激勵(lì)體現(xiàn)為以行政等級(jí)激勵(lì)制度為核心的激勵(lì)約束制度。這種制度安排的一個(gè)傳導(dǎo)性結(jié)果就是高等學(xué)校按照行政等級(jí)科層管理：大學(xué)被劃分為副部級(jí)、廳局級(jí)，高校負(fù)責(zé)人由黨務(wù)系統(tǒng)的組織部門(mén)任命，因此高校負(fù)責(zé)人也有了副部級(jí)、廳局級(jí)、處級(jí)的行政級(jí)別。由此官本位在大學(xué)里盛行，大學(xué)校長(zhǎng)和黨的代理人（書(shū)記）做得好，可能被提拔去做廳長(zhǎng)、市長(zhǎng)、部長(zhǎng)，這就是行政等級(jí)激勵(lì)。在行政等級(jí)序列里級(jí)別越高，在位的地位和物質(zhì)激勵(lì)越大。這種激勵(lì)模式進(jìn)一步被層層復(fù)制到大學(xué)每一個(gè)科層。

然而，大學(xué)作為社會(huì)分工合作體系中的知識(shí)部門(mén)有其自身生長(zhǎng)、發(fā)展和管理的邏輯即“大學(xué)的邏輯”。大學(xué)是創(chuàng)造知識(shí)和傳承知識(shí)的分工組織，它是現(xiàn)代社會(huì)的一項(xiàng)“成本”，然而全社會(huì)得自分工合作的收益又直接取決于大學(xué)職能是否實(shí)現(xiàn)。大學(xué)有四項(xiàng)基本職能：一是作為知識(shí)傳授組織向?qū)W生提供教育服務(wù)。二是作為知識(shí)生產(chǎn)組織負(fù)責(zé)知識(shí)創(chuàng)新，產(chǎn)生新思想。知識(shí)創(chuàng)新是對(duì)未知領(lǐng)域的探索因此無(wú)法計(jì)劃，由此大學(xué)治理需要保證學(xué)術(shù)自由和思想自由。三是除了傳播一般知識(shí)，大學(xué)還傳播關(guān)于我們?nèi)绾喂餐谇⑾嗵幍囊惶谆緝r(jià)值體系，因此大學(xué)作為一方教化重鎮(zhèn)，在道德教化和引領(lǐng)社會(huì)風(fēng)氣方面負(fù)有不可推卸的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。四是作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的一個(gè)分工部門(mén)，大學(xué)以其專業(yè)知識(shí)服務(wù)社會(huì)，或者直接與企業(yè)進(jìn)行技術(shù)研發(fā)合作或者作為思想庫(kù)為公共部門(mén)提供決策咨詢。

高等教育的計(jì)劃體制及其以國(guó)家租金激勵(lì)為核心的管理體制與大學(xué)使命和大學(xué)功能實(shí)現(xiàn)的矛盾很快就凸顯出來(lái)。這一沖突的結(jié)果表現(xiàn)為從大學(xué)自身邏輯引發(fā)的改革訴求，同時(shí)表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的不協(xié)調(diào)。改革開(kāi)放以來(lái)其他各領(lǐng)域在拋棄傳統(tǒng)計(jì)劃體制后取得進(jìn)展，滯后的高等教育愈發(fā)不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，這種不協(xié)調(diào)情勢(shì)倒逼高校改革。在雙重壓力下，以簡(jiǎn)政放權(quán)、恢復(fù)高校辦學(xué)自主權(quán)為主線的高等教育改革呼之欲出。高等教育領(lǐng)域綜合改革以簡(jiǎn)政放權(quán)為核心，一方面改革2 400多所公辦高校（存量），推動(dòng)以“去行政化”“管辦評(píng)分離”“落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)”為主要內(nèi)容的改革；另一方面推動(dòng)增量改革，大力發(fā)展傳統(tǒng)公辦高校體制外的民辦高校和中外合作辦學(xué)，落實(shí)民辦高校辦學(xué)自主權(quán)（如圖1）。

圖1　教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)改革的邏輯

然而，隨著高等教育改革的深入，學(xué)術(shù)界、高校和教育行政部門(mén)越來(lái)越認(rèn)識(shí)到，所謂簡(jiǎn)政放權(quán)，以及去行政化、管辦評(píng)分離和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的改革舉措，其理念和視角尚未完全擺脫傳統(tǒng)計(jì)劃體制窠臼，現(xiàn)行改革具有過(guò)渡性質(zhì)。高校擁有的自主權(quán)并不能用列舉方式予以窮盡，因此取消、下放一系列行政審批事項(xiàng)的最終目標(biāo)是恢復(fù)高校作為法人的自主權(quán)，完善大學(xué)自治?！芭芡曜詈笠还铩?，改革需要從“落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)”進(jìn)一步過(guò)渡到“受法治保障的大學(xué)自治”。阮李全，蔣后強(qiáng)（2014）認(rèn)為［3］，高校法人是高校辦學(xué)自主權(quán)的庇護(hù)所，高校辦學(xué)自主權(quán)是高校法人所固有的特定權(quán)利，是大學(xué)與生俱來(lái)的權(quán)利，它不是下放而是回歸高校。猶如經(jīng)濟(jì)改革中的“企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)”的銷聲匿跡，“高校辦學(xué)自主權(quán)”將隨著現(xiàn)代大學(xué)制度的建立退出話語(yǔ)平臺(tái)，取而代之的是大學(xué)自治的回歸。

二、對(duì)五份關(guān)鍵性中央文件和《高等教育法》的文本分析

成功的制度改革都是通過(guò)添新補(bǔ)舊、破舊立新的過(guò)程實(shí)現(xiàn)的。觀察我國(guó)高等教育制度變遷的一個(gè)便利窗口是幾份關(guān)鍵性中央文件和法律。舊制度的“破”和新制度的“立”正是在大學(xué)自身發(fā)展邏輯、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求以及理論創(chuàng)新的相互激蕩中逐漸完成的，其中伴隨著新舊體制力量的利益博弈拉鋸戰(zhàn)。

1.管辦評(píng)分離與自主治理

1985 年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》標(biāo)志著我國(guó)教育體制改革正式拉開(kāi)序幕?！稕Q定》明確指出：“為了調(diào)動(dòng)各級(jí)政府辦學(xué)的積極性，實(shí)行中央、?。ㄗ灾螀^(qū)和直轄市）、中心城市三級(jí)辦學(xué)體制?！边@是中央向地方分權(quán)的明確信號(hào)，《決定》提出了高等教育三級(jí)辦學(xué)主體，以省和中心城市為主。20世紀(jì)80年代是我國(guó)邁向市場(chǎng)體制改革最為活躍時(shí)期，向地方和基層放權(quán)、分權(quán)成為當(dāng)時(shí)改革基調(diào)。事實(shí)上世界上沒(méi)有任何市場(chǎng)體制國(guó)家的中央政府包攬高等教育事務(wù)，因此中央向省和中心城市放權(quán)成為改革的必然選擇。

雖然1985年《決定》實(shí)現(xiàn)了中央向地方分權(quán)，但是政府主導(dǎo)高等教育的局面即“高等教育計(jì)劃體制”并未改變。這樣關(guān)于“辦多少高校？高校的規(guī)模和邊界多大合適？配置多少師資？招多少學(xué)生？”資源配置的經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)典問(wèn)題——所謂“理性的經(jīng)濟(jì)計(jì)算”問(wèn)題無(wú)法解決①。一個(gè)社會(huì)到底需要多少資源用于教育領(lǐng)域以及教育資源的內(nèi)部配置結(jié)構(gòu)，一方面可以借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，另一方面來(lái)自本國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部信號(hào)反饋，政府主導(dǎo)的高等教育系統(tǒng)對(duì)這些信號(hào)作出回應(yīng)——雖然這種回應(yīng)很難像市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制調(diào)整資源配置那樣靈敏和準(zhǔn)確。教育經(jīng)費(fèi)占GDP的4%指標(biāo)確定，1999年以來(lái)的“擴(kuò)招”、高?！昂喜ⅰ奔捌湔{(diào)整過(guò)程正是上述兩個(gè)方面作用的結(jié)果。1998年制定的《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》關(guān)于高等教育體制改革方面提出，“繼續(xù)實(shí)行‘共建、調(diào)整、合作、合并’的方針，今后3～5年內(nèi)基本形成中央和省級(jí)政府兩級(jí)管理、分工負(fù)責(zé)，在國(guó)家宏觀政策指導(dǎo)下，以省級(jí)政府統(tǒng)籌為主的條塊有機(jī)結(jié)合的新體制”?！敖^大多數(shù)高等學(xué)校由省級(jí)政府管理或者以地方為主與國(guó)家共建?！贝舜胃母飳?duì)高校專業(yè)分工過(guò)分細(xì)化以及過(guò)于集中于中央政府辦學(xué)的弊端進(jìn)行調(diào)整，并將管理重心下沉到地方政府。由于決策主體的改變（從單一中央政府到相對(duì)分散的省級(jí)政府），此次改革擴(kuò)大了高等教育領(lǐng)域資源配置的信息基礎(chǔ)，使得“高等教育招生規(guī)?！薄案咝＝M織規(guī)模”、資源在高校之間的配置、資源在高校內(nèi)部的配置等問(wèn)題決策更加分散化、信息基礎(chǔ)更寬。但是如果僅僅通過(guò)財(cái)政上事權(quán)和財(cái)權(quán)在中央和省級(jí)政府之間重新分割，以實(shí)現(xiàn)《計(jì)劃》提出的以省級(jí)政府統(tǒng)籌為主的新體制的話，有關(guān)高等教育資源配置的“理性的經(jīng)濟(jì)計(jì)算”問(wèn)題依然存在，只不過(guò)把問(wèn)題從中央政府轉(zhuǎn)讓到了省級(jí)政府。于是，進(jìn)一步向高校落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)成為下一步改革重點(diǎn)。

2010 年出臺(tái)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2010）》提出“簡(jiǎn)政放權(quán)”的改革思路，“以轉(zhuǎn)變政府職能和簡(jiǎn)政放權(quán)為重點(diǎn)，深化教育管理體制改革，提高公共教育服務(wù)水平”?！毒V要》明確提出地方政府職責(zé)：“地方政府負(fù)責(zé)落實(shí)國(guó)家方針政策，開(kāi)展教育改革試驗(yàn)，根據(jù)職責(zé)分工負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)教育改革、發(fā)展和穩(wěn)定?！贬槍?duì)高校舉辦問(wèn)題，《綱要》第三十八條提出，推進(jìn)政校分開(kāi)、管辦分離。建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型關(guān)系。明確政府管理權(quán)限和職責(zé)，明確各級(jí)各類學(xué)校辦學(xué)權(quán)利和責(zé)任。針對(duì)高校自主權(quán)問(wèn)題，《綱要》第三十九條提出，“落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”，并重申了《高等教育法》中高校辦學(xué)“自主權(quán)清單”：高等學(xué)?！灾鏖_(kāi)展教學(xué)活動(dòng)、科學(xué)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)和社會(huì)服務(wù)，自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)，自主制定學(xué)校規(guī)劃并組織實(shí)施，自主設(shè)置教學(xué)、科研、行政管理機(jī)構(gòu)，自主確定內(nèi)部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用學(xué)校財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)。針對(duì)大學(xué)內(nèi)部治理問(wèn)題，《綱要》提出強(qiáng)化學(xué)術(shù)委員會(huì)和教授治學(xué)、學(xué)術(shù)自由，以及探索建立高校理事會(huì)。《綱要》第四十條提出“完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度”，完善治理結(jié)構(gòu)；依法落實(shí)黨委、校長(zhǎng)職權(quán)；完善大學(xué)校長(zhǎng)選拔任用辦法；充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)發(fā)展中的重要作用；探索教授治學(xué)的有效途徑，充分發(fā)揮教授在教學(xué)、學(xué)術(shù)研究和學(xué)校管理中的作用；尊重學(xué)術(shù)自由，營(yíng)造寬松的學(xué)術(shù)環(huán)境?！毒V要》還提出“探索建立高等學(xué)校理事會(huì)或董事會(huì)，健全社會(huì)支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制”?！毒V要》吸取了“管辦評(píng)分離”的意見(jiàn)和建議，提出“推進(jìn)專業(yè)評(píng)價(jià)”；鼓勵(lì)專門(mén)機(jī)構(gòu)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)高等學(xué)校學(xué)科、專業(yè)、課程等水平和質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估；探索與國(guó)際高水平教育評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)合作；建立高等學(xué)校質(zhì)量年度報(bào)告發(fā)布制度?？梢?jiàn)，《綱要》承接1998年《行動(dòng)計(jì)劃》的分權(quán)改革，在高校自主權(quán)落實(shí)的具體措施上特別是高校自身如何承接自主權(quán)上有所推進(jìn)。從強(qiáng)調(diào)高?！捌邆€(gè)自主權(quán)”可以看出，其實(shí)《綱要》也是一份落實(shí)《高等教育法》的重要文件，但這種“給予”辦學(xué)主體“正面清單”權(quán)利的改革視角仍存在先天不足。

1999 年起實(shí)施的《高等教育法》是事關(guān)我國(guó)高等教育改革與發(fā)展的關(guān)鍵性文獻(xiàn)?！陡叩冉逃ā返诹鶙l規(guī)定了五種高校舉辦主體：國(guó)家、企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織、公民等社會(huì)力量。第十一條明確規(guī)定高?！白灾鬓k學(xué)”：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)……依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理?！贬槍?duì)高校自主治理問(wèn)題，《高等教育法》規(guī)定高等學(xué)校擁有七項(xiàng)自主權(quán)（第三十二條—三十八條）：自主制定招生方案和決定系科招生比例；自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)；自主制訂教學(xué)計(jì)劃、選編教材、組織實(shí)施教學(xué)活動(dòng)；自主開(kāi)展科學(xué)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)和社會(huì)服務(wù)；自主開(kāi)展與境外高等學(xué)校之間的科學(xué)技術(shù)文化交流與合作；自主確定教學(xué)、科學(xué)研究、行政職能部門(mén)等內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備；按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，評(píng)聘教師和其他專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)，調(diào)整津貼及工資分配；高等學(xué)校對(duì)舉辦者提供的財(cái)產(chǎn)、國(guó)家財(cái)政性資助、受捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)依法自主管理和使用。歸結(jié)起來(lái)，《高等教育法》規(guī)定了對(duì)高校內(nèi)部人、財(cái)、物的配置和使用擁有自主權(quán)，以及對(duì)教學(xué)、科研、對(duì)外交流合作擁有自主權(quán)。按照《高等教育法》七個(gè)方面自主權(quán)可以分別稱為七個(gè)內(nèi)部管理自主權(quán)：招生自主權(quán)、專業(yè)和學(xué)科設(shè)置自主權(quán)、教學(xué)自主權(quán)、科學(xué)研究自主權(quán)、對(duì)外交流合作自主權(quán)、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)設(shè)置自主權(quán)、職稱聘任和收入分配自主權(quán)、資產(chǎn)管理和使用自主權(quán)（內(nèi)部資源配置自主權(quán)）。毋庸諱言，七項(xiàng)自主權(quán)是在政府辦教育、管辦評(píng)一體化基本格局沒(méi)有根本動(dòng)搖背景下形成的法律文件，依然是一份辦學(xué)主體“被給予”的權(quán)利“正面清單”，必有其局限性，仍然是一部過(guò)渡性質(zhì)的法律。事實(shí)上，秉持大學(xué)自治、學(xué)術(shù)本位的精神，一所大學(xué)在實(shí)際運(yùn)行中到底需要哪些自主權(quán)、應(yīng)該擁有哪些自主權(quán)，法律是無(wú)法事先用列舉式方式予以窮盡。

2013 年黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)深化教育領(lǐng)域綜合改革提出了具體指導(dǎo)意見(jiàn)，“深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。強(qiáng)化國(guó)家教育督導(dǎo)，委托社會(huì)組織開(kāi)展教育評(píng)估監(jiān)測(cè)。健全捐資激勵(lì)等制度，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育”。《決定》為高等教育改革提供明確方向即：簡(jiǎn)政放權(quán)、管辦評(píng)分離、社會(huì)組織評(píng)估監(jiān)測(cè)、實(shí)行自主治理。

2.去行政化、取消高校行政級(jí)別

高等教育計(jì)劃體制采取“國(guó)家租金激勵(lì)”模式的必然后果是高校管理的官本位和行政化，表現(xiàn)為教育行政部門(mén)對(duì)高校的行政控制；高校內(nèi)部盛行官僚科層制、行政權(quán)力包辦代替學(xué)術(shù)權(quán)力、倚重行政方式配置教學(xué)和科研資源。而所謂高?！叭バ姓保褪前凑沾髮W(xué)作為一個(gè)知識(shí)部門(mén)、一個(gè)學(xué)術(shù)組織的邏輯回歸學(xué)術(shù)本位的改制過(guò)程。大學(xué)里盛行官本位還是學(xué)術(shù)本位，大學(xué)是由教育家辦還是由官僚辦，直接關(guān)系到一個(gè)國(guó)家的大學(xué)使命履行和大學(xué)功能實(shí)現(xiàn)。觀察高等教育簡(jiǎn)政放權(quán)改革的另一個(gè)視角是其組織特征和管理方式的改革。高等教育改革既是一個(gè)分權(quán)、放權(quán)和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的過(guò)程，又是一個(gè)組織變革和管理方式變革過(guò)程?！叭バ姓鼻‘?dāng)?shù)馗爬烁咝＝M織變革和管理方式變革。

2010 年《綱要》提出：“隨著國(guó)家事業(yè)單位分類改革推進(jìn)，探索建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式?！薄毒V要》措辭非常明確即“取消學(xué)校的行政級(jí)別”。

2011 年頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》是一份對(duì)包括高等學(xué)校在內(nèi)的所有事業(yè)單位“去行政化”改革的綱領(lǐng)性文件，其中涉及高等教育簡(jiǎn)政放權(quán)和自主治理的具體舉措?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》就分類推進(jìn)事業(yè)單位改革提出要求，按照社會(huì)功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別。對(duì)從事公益服務(wù)的事業(yè)單位又劃分為兩類：承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的劃入公益一類；承擔(dān)高等教育、非營(yíng)利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場(chǎng)配置資源的劃入公益二類。高等教育在《指導(dǎo)意見(jiàn)》中被歸為“公益二類”。對(duì)公益服務(wù)事業(yè)單位的管理體制改革，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出：“實(shí)行政事分開(kāi)，理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系。對(duì)面向社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，積極探索管辦分離的有效實(shí)現(xiàn)形式，逐步取消行政級(jí)別?！睂?duì)于公益服務(wù)事業(yè)單位的內(nèi)部治理模式，《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求：“探索建立理事會(huì)、董事會(huì)、管委會(huì)等多種形式的治理結(jié)構(gòu)?！边@份文件提出的去行政化和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革新要求也非常明確。

2013 年的十八屆三中全會(huì)《決定》中涉及高等教育改革包括“加快轉(zhuǎn)變政府職能改革”、“社會(huì)事業(yè)改革”。《決定》就政府職能改革提出了簡(jiǎn)政放權(quán)的基本方向，“進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理”。對(duì)事業(yè)單位去行政化改革和內(nèi)部治理改革問(wèn)題，《決定》更加明確提出：“推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門(mén)理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級(jí)別。建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會(huì)組織?！薄稕Q定》再一次肯定和強(qiáng)化了2011年《指導(dǎo)意見(jiàn)》，“取消”高校行政級(jí)別不容懷疑和遲緩，考慮到實(shí)際改革難度，《決定》采用了“逐步取消”的表述。

從上述高校改革歷史、改革邏輯的反思，到黨和政府頒布的系列關(guān)鍵性文獻(xiàn)回顧，我們發(fā)現(xiàn)高等教育改革基本方向已經(jīng)十分明確，相應(yīng)的制度安排和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革舉措已經(jīng)做出部署。這些改革戰(zhàn)略和舉措是否落實(shí)？一個(gè)簡(jiǎn)單而直接的辦法是檢驗(yàn)政府（教育行政部門(mén)）掌握的權(quán)力清單，通過(guò)負(fù)面清單體現(xiàn)的高校辦學(xué)自主權(quán)。

三、“負(fù)面清單管理”視角與落實(shí)高校自主權(quán)

伴隨全面深化改革，我國(guó)政府行政管理模式也正在轉(zhuǎn)變。黨的十八屆三中全會(huì)提出要推行權(quán)力清單制度，并依法公開(kāi)權(quán)力的運(yùn)行流程。李克強(qiáng)總理在2014年夏季達(dá)沃斯論壇開(kāi)幕式中詳解了政府施政的三張清單：權(quán)力清單、負(fù)面清單和責(zé)任清單。“政府要拿出‘權(quán)力清單’，明確政府該做什么，做到‘法無(wú)授權(quán)不可為’；給出‘負(fù)面清單’，明確企業(yè)不該干什么，做到‘法無(wú)禁止皆可為’；理出‘責(zé)任清單’，明確政府該怎么管市場(chǎng)，做到‘法定責(zé)任必須為’?！雹谟纱?，責(zé)任清單制度被正式用于政府治理同時(shí)也廣泛進(jìn)入輿論和公眾視野。責(zé)任清單制度正是諾齊克“最低限度國(guó)家”理論在行政管理上的具體體現(xiàn)。諾齊克從自然狀態(tài)出發(fā)，提出經(jīng)由“支配的保護(hù)性社團(tuán)”、“超低限度的國(guó)家”到最終的“最低限度的國(guó)家”，政府權(quán)力作為一種必要的惡，實(shí)質(zhì)上是起源于對(duì)個(gè)人權(quán)利的保護(hù)。最低限度國(guó)家形成的必要條件就是既擁有強(qiáng)力壟斷權(quán)又能夠?yàn)槿w公民提供保護(hù)、仲裁和強(qiáng)制履行契約，而這也正是國(guó)家功能的依據(jù)和作用邊界所在。也正如洛克（2011）所說(shuō)，國(guó)家“所享有的只是自然法所給予他的那種保護(hù)自己和其余人類的權(quán)力”［4］?！柏?fù)面清單”改革思路的提出，不僅是觀察視角的轉(zhuǎn)變，更是治理理念的根本轉(zhuǎn)變。

負(fù)面清單模式主要包括正面清單（positive list）和負(fù)面清單（negative list），正面清單模式以世界貿(mào)易組織的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》為代表，負(fù)面清單模式以《北美自由貿(mào)易協(xié)定》為代表。實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)首先政府要依法行政，體現(xiàn)在具體的措施上就是要實(shí)行清單制度和責(zé)任制度。

正面清單制度所體現(xiàn)的是“法無(wú)授權(quán)不可為”的理念——政府只能干什么。依法治國(guó)要求政府對(duì)于自身權(quán)力運(yùn)用和實(shí)施行政管理要實(shí)行正面清單制度。政府依法行政的前提是行為的合法性，但正如哈耶克（2012）所說(shuō)：“法治要求有完全的合法性為前提，但這是不夠的；如果法律賦予政府以無(wú)限的權(quán)力，可以為所欲為，那么政府的一切行為都會(huì)是合法的，但這不是在法治之下的狀況?！保?］法治的重要性首先在于對(duì)政府權(quán)力的限制?！胺o(wú)授權(quán)不可為”的正面清單制度正是對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行有效限制，防止政府權(quán)力濫用和腐敗尋租行為發(fā)生的制度設(shè)計(jì)。正面清單制度是一種制約權(quán)力的“籠子”，確保公務(wù)人員審慎行使權(quán)力，使權(quán)力受到預(yù)先明確的法律限制和保障。

負(fù)面清單所體現(xiàn)的是“法無(wú)禁止即可為”的法治理念——社會(huì)和市場(chǎng)主體不可以干什么。2013年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，深化政府行政管理體制改革，把政府的管理由之前注重事先審批改為事中和事后監(jiān)管，在上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建立負(fù)面清單管理制度，按照國(guó)際慣例試行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇。隨后上海市政府公布了《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2013年）》，對(duì)外商在自貿(mào)區(qū)投資中，在關(guān)于國(guó)家安全的武器彈藥、生態(tài)保護(hù)方面，規(guī)定由政府采購(gòu)和補(bǔ)貼的方面及石油、國(guó)防等特定產(chǎn)業(yè)方面規(guī)定負(fù)面清單對(duì)外商進(jìn)行限制。負(fù)面清單上沒(méi)有明確規(guī)定的即屬于“法無(wú)禁止”領(lǐng)域，外商即可享受與本國(guó)企業(yè)同樣的市場(chǎng)準(zhǔn)入自由。早在2004年7月所實(shí)施的《行政許可法》為了防止政府權(quán)力濫用，對(duì)行政許可的設(shè)定和實(shí)施進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，從法律上對(duì)政府介入市場(chǎng)和社會(huì)進(jìn)行了嚴(yán)格限制，但還是不乏政府過(guò)度管理的色彩，離完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的現(xiàn)代國(guó)家治理還有很大差距，而新一輪“負(fù)面清單管理”改革舉措的推出正是對(duì)《行政許可法》的一個(gè)重要補(bǔ)充和強(qiáng)化。作為一種外商投資準(zhǔn)入制度，負(fù)面清單推行“以準(zhǔn)入后監(jiān)督為主，準(zhǔn)入前負(fù)面清單方式許可管理為輔”，簡(jiǎn)化或取消行政審批轉(zhuǎn)而使用備案制度［6］。通過(guò)負(fù)面清單，旨在減少權(quán)力尋租的同時(shí)提高行政管理效率，充分尊重社會(huì)和市場(chǎng)行為主體的自主權(quán)，釋放各類社會(huì)自治主體活力，促進(jìn)資源優(yōu)化配置。

為落實(shí)十八屆三中全會(huì)關(guān)于擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的部署，2014年國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室公布的《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)》指出：“深化教育行政審批制度改革，探索實(shí)施高校依法自主辦學(xué)負(fù)面清單管理，清單之外的事項(xiàng)由高校自主行使并依法接受政府、社會(huì)及校內(nèi)監(jiān)督?！雹劢又?015年教育部《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》又提出具體實(shí)施意見(jiàn)：“在有條件的地方和學(xué)校開(kāi)展負(fù)面清單管理試點(diǎn)，清單之外的事項(xiàng)學(xué)?？勺灾魇┬校M量縮減負(fù)面清單事項(xiàng)的范圍，更多采取事中、事后監(jiān)管方式?！雹苡纱丝梢?jiàn)，擴(kuò)大和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)已成為教育改革共識(shí)，落實(shí)的具體辦法就是采取負(fù)面清單管理模式。負(fù)面清單模式的核心意義在于通過(guò)放權(quán)擴(kuò)展了經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)決策的信息基礎(chǔ)（信息功能），充分發(fā)揮社會(huì)和市場(chǎng)主體活力（激勵(lì)功能）。在高等教育領(lǐng)域，由于高校辦學(xué)活動(dòng)所涉及的范圍廣泛、內(nèi)容復(fù)雜，以及教育功能在快速發(fā)展的現(xiàn)代工業(yè)和服務(wù)業(yè)中不斷強(qiáng)化和擴(kuò)展，而現(xiàn)行教育立法體現(xiàn)的是高校主體正面清單視角，所能明確規(guī)定事項(xiàng)有限，而作為有限理性的立法者和行政執(zhí)法主體事實(shí)上不可能事先對(duì)高校辦學(xué)自主行為領(lǐng)域做全面詳盡規(guī)定，因此必然會(huì)留下大量空白地帶讓辦學(xué)主體無(wú)所適從，這種局面越來(lái)越不適應(yīng)大學(xué)發(fā)展內(nèi)在規(guī)律和時(shí)代需要。高校在這些空白地帶是否擁有自主權(quán)，在很大程度上是靠行政主管部門(mén)的行政自由裁量來(lái)決定，這勢(shì)必侵犯到高校辦學(xué)自主權(quán)。正是基于這一考量，負(fù)面清單模式為辦學(xué)主體劃定行動(dòng)邊界提供了根本解決辦法。

黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于負(fù)面清單管理的行政管理改革精神向現(xiàn)行教育法律法規(guī)以及各高校的大學(xué)章程也提出了新要求。囿于過(guò)去的立法視角，現(xiàn)行《高等教育法》為高校列舉了辦學(xué)自主權(quán)的正面清單，高校享有招生、學(xué)科專業(yè)設(shè)置、教學(xué)、科學(xué)研究和服務(wù)社會(huì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置與人事管理、對(duì)外交流、財(cái)產(chǎn)自主管理與使用等七方面自主權(quán)，這種立法精神顯然與負(fù)面清單管理思路格格不入。辦學(xué)主體本身對(duì)教育規(guī)律的把握更加明確，其發(fā)展需要更廣泛的行動(dòng)空間，同時(shí)微觀主體分散決策也能夠體現(xiàn)在系統(tǒng)層面更好配置高等教育資源。隨著現(xiàn)代大學(xué)制度的建立，大學(xué)章程成為大學(xué)內(nèi)部治理的最高“憲章”，而作為組織規(guī)章的大學(xué)章程，顯然不能違背《教育法》、《高等教育法》等上位法，被迫在政府規(guī)定的高校行動(dòng)的正面清單范圍內(nèi)“自主決策”。法理上，政府制定自身行動(dòng)的正面清單和行政對(duì)象的負(fù)面清單，如上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單由上海市政府進(jìn)行制定，但我國(guó)《高等教育法》為高校列舉的是一個(gè)正面清單，而教育行政部門(mén)相應(yīng)地?fù)碛械氖且粋€(gè)權(quán)力行使的負(fù)面清單，顯然，這與黨中央和國(guó)務(wù)院的最新行政管理體制改革要求存在明顯矛盾。按照負(fù)面清單管理的基本精神，明確教育行政管理部門(mén)的權(quán)力清單和責(zé)任清單，適時(shí)修改包括《高等教育法》在內(nèi)的教育法律法；教育行政管理部門(mén)和高校開(kāi)展負(fù)面清單改革試點(diǎn)，勢(shì)在必行。

四、教育部，江蘇、浙江和中部某省高等教育簡(jiǎn)政放權(quán)改革案例研究

1.2012年以來(lái)中央政府層級(jí)的改革

2012 年新一屆政府成立以來(lái)，簡(jiǎn)政放權(quán)成為行政管理體制改革基調(diào)，為此教育部已經(jīng)分三批取消或下放了11項(xiàng)行政審批權(quán)，保留24項(xiàng)行政審批權(quán)。今后教育部還要繼續(xù)取消和下放相應(yīng)的高校辦學(xué)審批項(xiàng)目。從（表1）可以看出，中央政府層級(jí)行政部門(mén)應(yīng)然保留了部分《高等教育法》規(guī)定屬于高校自主權(quán)的權(quán)力如學(xué)位授予權(quán)、對(duì)外交流合作權(quán)、職稱評(píng)審和人事管理權(quán)、招生自主權(quán)等，因此迄今為止的改革仍然具有過(guò)渡性質(zhì)?？梢灶A(yù)期，按照十八屆三中全會(huì)《決定》的要求，中央政府層級(jí)的教育行政部門(mén)權(quán)力清單還將進(jìn)一步縮減行政審批事項(xiàng)。

2.江蘇省高等教育簡(jiǎn)政放權(quán)改革

2011 年，教育部和江蘇省政府簽訂協(xié)議共建國(guó)家高等教育綜合改革（江蘇）試驗(yàn)區(qū)。在擴(kuò)大和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)方面，江蘇省通過(guò)加強(qiáng)省級(jí)政府統(tǒng)籌，擴(kuò)大和落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)，主要是擴(kuò)大和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)。江蘇省下放和取消權(quán)限涉及專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)課程安排、教學(xué)計(jì)劃，以及在學(xué)科學(xué)位點(diǎn)總量控制前提下學(xué)校靈活調(diào)整博士點(diǎn)和碩士點(diǎn)等（見(jiàn)表2）。

3.浙江省高等教育簡(jiǎn)政放權(quán)改革

2010年10 月國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)的通知》，浙江省被列為一市三省之一試點(diǎn)“改革高等教育管理方式、建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度”，“探索高校分類指導(dǎo)、分類管理的辦法，落實(shí)高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”。在承接改革試點(diǎn)任務(wù)以后，浙江省在落實(shí)高校自主權(quán)方面的改革舉措體現(xiàn)在：探索建立高校自主調(diào)整與優(yōu)化專業(yè)的機(jī)制；逐步增加高校在招生計(jì)劃、專業(yè)設(shè)置、學(xué)位點(diǎn)建設(shè)、科學(xué)研究與社會(huì)服務(wù)等方面的自主權(quán)。2013年初以來(lái)，浙江省教育廳對(duì)110項(xiàng)行政管理和服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行分類研究；對(duì)承擔(dān)的20項(xiàng)行政許可和其他審批事項(xiàng)進(jìn)行清理后保留13項(xiàng)，削減35%；對(duì)省教育廳自主行使的62項(xiàng)行政管理和服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行全面調(diào)整規(guī)范，保留32項(xiàng)下放取消30項(xiàng)。下放高校辦學(xué)主權(quán)改革以后，浙江省允許高校在核定范圍內(nèi)自主確定招生計(jì)劃、自主設(shè)置專業(yè)；省教育廳相關(guān)教學(xué)科研項(xiàng)目直接由各高校按照分配的限額自行組織專家進(jìn)行評(píng)審立項(xiàng)；擴(kuò)大本科院校的教師職稱評(píng)審權(quán)；取消高校聘請(qǐng)外國(guó)文教專家來(lái)華工作核準(zhǔn)、高校聘請(qǐng)外國(guó)專家短期講學(xué)電子備案、高校畢業(yè)設(shè)計(jì)（論文）檢查評(píng)比等管理事項(xiàng)；擴(kuò)大高校招生自主權(quán)，在本科高校開(kāi)展“三位一體綜合性評(píng)價(jià)招生（高考+高中學(xué)業(yè)水平考試+高校綜合素質(zhì)測(cè)試）”試點(diǎn)；同時(shí)，擴(kuò)大民辦高校辦學(xué)權(quán)限，向各市、縣教育行政部門(mén)下放了包括“民辦非學(xué)歷高等教育機(jī)構(gòu)設(shè)立、分立、合并、變更、終止審批”等五項(xiàng)行政許可項(xiàng)目。

表1　教育部取消、下放和保留的行政審批事項(xiàng)清單

表2　江蘇省高等教育簡(jiǎn)政放權(quán)改革

4.中部某省落實(shí)高校自主權(quán)改革

在一份匿名的實(shí)證調(diào)研報(bào)告中，賀一松、皮芳輝、陳金霞（2014）的研究發(fā)現(xiàn)，政府對(duì)高校的控制和管理與落實(shí)高校自主權(quán)還存在較大差距［7］。中部某省級(jí)普通高校2012年度共計(jì)受理各級(jí)黨政機(jī)關(guān)公文1 167件，其中來(lái)自中央層級(jí)的黨政文件55件、來(lái)自省級(jí)層級(jí)的黨政文件968件；其中指令性文件占44.6%、指導(dǎo)性文件占20.4%、參閱性文件占33.2%。2012年各級(jí)政府針對(duì)高校的行政審批事項(xiàng)涉及23類79種，其中包括校園規(guī)劃管理、人事管理、教學(xué)管理、學(xué)科建設(shè)和科研管理、招生就業(yè)管理，以及對(duì)外交流合作管理等。2012年該高校接受黨政機(jī)關(guān)（教育部專家組、省委組織部、省教育廳、省人保廳等20多個(gè)部門(mén)）各種檢查、考核、評(píng)比61項(xiàng)68次。檢查評(píng)比內(nèi)容主要涉及黨建和領(lǐng)導(dǎo)班子、教學(xué)和科研情況、財(cái)務(wù)審計(jì)、公開(kāi)招聘和職稱評(píng)審等事項(xiàng)?？梢?jiàn)高校在獲得七項(xiàng)自主權(quán)方面還有很大差距，招生自主權(quán)、教學(xué)自主權(quán)、科學(xué)研究自主權(quán)、職稱評(píng)審和人事管理自主權(quán)、學(xué)科和專業(yè)設(shè)置自主權(quán)、對(duì)外交流合作自主權(quán)都還存在截留或完全沒(méi)有落實(shí)的情況。

從全國(guó)各地的改革試點(diǎn)情況來(lái)看，中央和省兩級(jí)政府教育行政管理部門(mén)的簡(jiǎn)政放權(quán)已經(jīng)進(jìn)入實(shí)際操作階段，各高校也在承接高校辦學(xué)自主權(quán)、優(yōu)化內(nèi)部治理上開(kāi)展實(shí)質(zhì)性探索。從反腐敗經(jīng)驗(yàn)看，每一項(xiàng)行政審批權(quán)力都牽涉到利益，而簡(jiǎn)政放權(quán)意味著與削減權(quán)力連帶的利益削減，因此改革阻力可想而知。從全國(guó)綜合情況來(lái)看，三年多來(lái)，以簡(jiǎn)政放權(quán)和高校自主治理為主線的新一輪教育改革試點(diǎn)仍然存在“政府對(duì)高校管得太多太死、部門(mén)協(xié)調(diào)不到位、理論研究不夠、高校分類不科學(xué)等問(wèn)題”［8］。但另一方面，高校自身是否做好了接手并用好辦學(xué)自主權(quán)的準(zhǔn)備，也是推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革的重要條件，例如高校用人自主權(quán)，沒(méi)有一個(gè)良好的外部勞動(dòng)力市場(chǎng)環(huán)境就很難推進(jìn)；招生自主權(quán)、職稱評(píng)審權(quán)、校內(nèi)資源配置和資產(chǎn)使用自主權(quán)，在新舊體制交界面上，如果權(quán)力用得不好、監(jiān)督不到位就容易滋生腐敗。此外，獨(dú)立、客觀、高可信度的社會(huì)組織評(píng)價(jià)是高等教育質(zhì)量監(jiān)督評(píng)價(jià)的重要支撐，也是將來(lái)高校競(jìng)爭(zhēng)性獲得財(cái)政撥款和獲得社會(huì)資源的重要參考依據(jù)。沒(méi)有發(fā)育良好的高等教育質(zhì)量社會(huì)評(píng)價(jià)組織，簡(jiǎn)政放權(quán)相關(guān)改革也很難落實(shí)到位。簡(jiǎn)政放權(quán)改革是政府、高校、社會(huì)組織共同的事業(yè)，一方放權(quán)需要另一方接住權(quán)、用好權(quán)；管辦評(píng)分離則需要社會(huì)評(píng)價(jià)組織充分發(fā)育。據(jù)此簡(jiǎn)政放權(quán)改革是有關(guān)各方在練習(xí)中學(xué)會(huì)游泳的互動(dòng)學(xué)習(xí)過(guò)程，也需要允許試驗(yàn)、犯錯(cuò)，在試錯(cuò)中實(shí)現(xiàn)新舊制度更替。

表3　浙江省高等教育簡(jiǎn)政放權(quán)改革

五、根本的轉(zhuǎn)變：邁向“負(fù)面清單管理”模式

當(dāng)前落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的突出矛盾體現(xiàn)在財(cái)權(quán)、人事權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)，具體表現(xiàn)為財(cái)政撥款教育經(jīng)費(fèi)自主支配權(quán)、進(jìn)人用人權(quán)、招生自主權(quán)、學(xué)科專業(yè)設(shè)置自主權(quán)、教學(xué)自主權(quán)、科研經(jīng)費(fèi)自主支配、自主授予學(xué)位權(quán)。與這一制度現(xiàn)實(shí)緊密聯(lián)系在一起的是教育行政部門(mén)對(duì)高校管理的行政控制和高校內(nèi)部管理官僚制與行政化、行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力包辦替代的根本性轉(zhuǎn)變。

市場(chǎng)和社會(huì)主體“法無(wú)禁止即可為”、政府部門(mén)“法無(wú)授權(quán)不可為”——概括了簡(jiǎn)政放權(quán)改革的基本精神。這一基本精神是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下依法治國(guó)的具體化和操作化指導(dǎo)，它適用于各級(jí)政府行政部門(mén)和各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)自治主體，其應(yīng)用于高等教育簡(jiǎn)政放權(quán)改革就是要堅(jiān)持“（教育行政管理部門(mén)）法無(wú)授權(quán)不可為、（高校）法無(wú)禁止即可為”。深化高等教育簡(jiǎn)政放權(quán)和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)改革需要觀念和視角的根本轉(zhuǎn)換。高校自主權(quán)并不能用列舉的方式予以窮盡，因此教育行政部門(mén)下放和取消行政審批需要轉(zhuǎn)向負(fù)面清單改革，即在通過(guò)反復(fù)探索、試驗(yàn)以及參照世界高等教育發(fā)達(dá)國(guó)家的一般經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，列舉教育行政部門(mén)擁有的行政權(quán)力清單和責(zé)任清單；同時(shí)對(duì)辦學(xué)主體列出明確的負(fù)面清單，在此負(fù)面清單之外的事項(xiàng)皆屬高校辦學(xué)自主權(quán)范圍。

我國(guó)每年超過(guò)3萬(wàn)億的教育經(jīng)費(fèi)投入，其中國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總量占2.3萬(wàn)億，其中高等教育經(jīng)費(fèi)略占財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的35%，即8 000億元規(guī)模。如此大規(guī)模的資源要實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置靠行政部門(mén)實(shí)際上是無(wú)法完成的，必須有進(jìn)行“理性經(jīng)濟(jì)計(jì)算”的制度條件和信息基礎(chǔ)，這個(gè)條件和基礎(chǔ)就是基于負(fù)面清單管理下的高校自主辦學(xué)、競(jìng)爭(zhēng)性辦學(xué)，開(kāi)放民辦高等教育和中外合作辦學(xué)的新治理模式。

注釋：

①“理性經(jīng)濟(jì)計(jì)算問(wèn)題”是20世紀(jì)二三十年代發(fā)生在奧地利經(jīng)濟(jì)學(xué)家和支持中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家之間的一場(chǎng)學(xué)術(shù)論戰(zhàn)涉及的核心主題。米塞斯認(rèn)為中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)因?yàn)榻鉀Q不了以下三個(gè)問(wèn)題因而是不可行的：經(jīng)濟(jì)計(jì)算問(wèn)題、責(zé)任心和進(jìn)取精神問(wèn)題（即激勵(lì)問(wèn)題）及與上兩個(gè)問(wèn)題相關(guān)聯(lián)的知識(shí)問(wèn)題（或信息問(wèn)題）。由于中央計(jì)劃體制下取締了私有財(cái)產(chǎn)也就取締了市場(chǎng)交易，因此無(wú)法提供由交易產(chǎn)生的價(jià)格信號(hào)和相對(duì)價(jià)格體系，沒(méi)有價(jià)格信號(hào)，經(jīng)濟(jì)主體內(nèi)部和經(jīng)濟(jì)主體之間的經(jīng)濟(jì)計(jì)算（資源配置）因失去參照而變得不可能。此外，資源配置所需要的大量知識(shí)是局部知識(shí)、實(shí)踐知識(shí)（local knowledge，practical knowledge），它分散分布在無(wú)數(shù)具體當(dāng)事人頭腦中，通常具有緘默知識(shí)（tacitknowledge）性質(zhì)，集中這些知識(shí)傳輸給單一控制當(dāng)局來(lái)集中利用在邏輯上是不可能的。動(dòng)態(tài)上看，廢除產(chǎn)權(quán)的后果是對(duì)企業(yè)家精神和企業(yè)家行動(dòng)的禁止，由此不可能持續(xù)地創(chuàng)造和發(fā)現(xiàn)資源配置所必需的新信息。理性的經(jīng)濟(jì)計(jì)算問(wèn)題的直接推論是，財(cái)產(chǎn)權(quán)、價(jià)格機(jī)制、分散決策制度是優(yōu)化資源配置的必要條件。見(jiàn)米塞斯.社會(huì)主義：經(jīng)濟(jì)學(xué)與社會(huì)學(xué)的分析［M］.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008：98-107；赫蘇斯·韋爾塔·德索托.社會(huì)主義：經(jīng)濟(jì)計(jì)算與企業(yè)家才能［M］.長(zhǎng)春：吉林出版集團(tuán)，2010：68-74.

② 中國(guó)新聞網(wǎng).http：//news.youth.cn/gn/201409/t20140910_57 28892.htm.

③ 教育部網(wǎng).http：//www.dgpt.edu.cn/symk/dzxw/2014-09-19-2 179.html.

④ 新華網(wǎng).http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-05/10/c_12 7783230.htm.

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Institutional Analysis for Reform of Streamlining Administration，Governance through Negative List and Implementation of University Autonomy

LIU Yejin，LIU Xiaoqian
（College of Public Administration and Urban Economics，Capital University of Economics and Business，Beijing 100070，China）

the management model for higher education in China is derived of the central planning economy characterized by national-rent-incentive.No matter from the view point of implementation of the mission and function of University，and from the other one of the return to university autonomy and to academic standard，and still one that the requirement of“rational economic calculation”for resource allocation in higher education，it is necessary to further promote the reform of streamlining administration，de-administration and instituting decentralization and implementation of university autonomy.Because of the path dependence in institutional changes and the immobilized interest pattern，the progress in reform is still limited although a number of documents of central government and legal issued.The further reform needs change the thinking of reform in accordance with the thoughts of“negative list”characterized by“government must not do without legal authority，university do anything except prohibition by law”to deepen the reform of streamlining administration and instituting decentralization and implementation of university autonomy.

central planning economy system；streamlining administration and instituting decentralization；negative list

G471

A

1671-6124（2016）04-0111-10

2016-03-28

全國(guó)教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃教育部重點(diǎn)課題［DFA140222］；北京市屬高等學(xué)校高層次人才引進(jìn)與培養(yǎng)三年行動(dòng)計(jì)劃——青年拔尖人才培育計(jì)劃；首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)發(fā)展規(guī)劃處2016年高等教育研究專項(xiàng)資助

劉業(yè)進(jìn)，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)公共管理學(xué)院副教授，博士。