農(nóng)補(bǔ)“三合一”：指向更精準(zhǔn)，補(bǔ)貼更高效

李國祥

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農(nóng)補(bǔ)“三合一”：指向更精準(zhǔn)，補(bǔ)貼更高效

李國祥

新的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，要求擁有承包地的農(nóng)戶必須把土地耕種與地力保護(hù)結(jié)合起來、把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來，同時首次將糧食適度規(guī)模經(jīng)營新型主體也納入補(bǔ)貼對象。

黨的十六大以后，我國就明確以“多予少取”的政策方針解決“三農(nóng)”難題。特別是2004年以來，國家全面放開糧食收購市場，不僅逐步取消了長達(dá)2600多年的農(nóng)業(yè)稅，還先后建立起包括糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼（以下簡稱“三項補(bǔ)貼”）在內(nèi)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。應(yīng)該說，“三項補(bǔ)貼”在保護(hù)調(diào)動農(nóng)民種糧積極性和改善糧食等農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系，以及促進(jìn)農(nóng)民增收和縮小城鄉(xiāng)居民收入差距等方面發(fā)揮了積極的政策效應(yīng)。但是，由于近年來我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢深刻變化，特別是糧食“十二連增”后部分品種出現(xiàn)階段性過剩，糧食生產(chǎn)、庫存和進(jìn)口三量齊增矛盾十分突出，資源環(huán)境約束趨緊的態(tài)勢更加明顯，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式和調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的要求極其迫切，原有的“三項補(bǔ)貼”難以解決我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的各項矛盾和難題。

4月18日，財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于全面推開農(nóng)業(yè)“三項補(bǔ)貼”改革工作的通知》（以下簡稱《通知》），要求在全國范圍內(nèi)將實施多年的“三項補(bǔ)貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，旨在提高補(bǔ)貼政策的指向性、精準(zhǔn)性和實效性。調(diào)整后的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，要求擁有承包地的農(nóng)戶必須把土地耕種與地力保護(hù)結(jié)合起來、把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來。同時，為了發(fā)揮多種形式的糧食適度規(guī)模經(jīng)營在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的引領(lǐng)作用，首次將糧食適度規(guī)模經(jīng)營新型主體也納入補(bǔ)貼對象。更為直接的是，改革后的補(bǔ)貼不再強(qiáng)調(diào)對糧食生產(chǎn)的直接刺激作用，不再直接扭曲糧食市場，在WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則框架下屬于綠箱政策，補(bǔ)貼力度將不受約束，我國根據(jù)國情自主決定政策的空間更大。

耕地地力保護(hù)：藏糧于地戰(zhàn)略的政策體現(xiàn)

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革后，哪些農(nóng)民可以獲得農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼呢？大體上看，原來能夠獲得農(nóng)業(yè)“三項補(bǔ)貼”的農(nóng)民絕大多數(shù)仍然可以獲得補(bǔ)貼。根據(jù)《通知》，凡是擁有耕地承包權(quán)的種地農(nóng)民，只要耕地沒有改變用途、不撂荒、地力不下降，都可以直接獲得農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼現(xiàn)金。但具體到每個農(nóng)戶而言，今年獲得補(bǔ)貼的金額、資格要求則都有所變化。為了防止耕地過度非農(nóng)化、非糧化，《通知》明確，那些家庭承包耕地已經(jīng)被征用或已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樾竽琉B(yǎng)殖用地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的農(nóng)戶，以及因耕地質(zhì)量過于低劣不具有糧食生產(chǎn)潛力的耕地承包農(nóng)戶將無法繼續(xù)獲得補(bǔ)貼。

需要說明的是，考慮到我國當(dāng)前糧食供求總體充裕，國家實施藏糧于地戰(zhàn)略，要求農(nóng)民積極調(diào)整糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，因此新的補(bǔ)貼政策只是要求農(nóng)戶擁有的承包耕地必須在必要時可以恢復(fù)糧食生產(chǎn)，而并不以農(nóng)戶今年是否種糧作為其獲得補(bǔ)貼的前提條件。這與往年有明顯區(qū)別，也是政策在實施過程中容易引起農(nóng)民誤解的地方，需要相關(guān)部門和鄉(xiāng)村干部向農(nóng)民朋友解釋清楚，以免產(chǎn)生糾紛，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。

政策調(diào)整后，用于加強(qiáng)耕地地力保護(hù)的補(bǔ)貼直接發(fā)放給擁有承包地的農(nóng)戶。發(fā)放時要求簡化程序，盡可能使用現(xiàn)有的數(shù)據(jù)資料，不再把基層干部的精力用在補(bǔ)貼計發(fā)依據(jù)的測算、核實上。在政策的試點(diǎn)過程中我們發(fā)現(xiàn)，給農(nóng)民直接解讀政策，效果往往不好，很多人聽不明白，但他們習(xí)慣于通過相互比較來理解具體政策。一旦農(nóng)民相互比較之后發(fā)現(xiàn)所獲補(bǔ)貼數(shù)額存在差異，就特別需要我們的基層干部及時地做好解釋說明和溝通工作。這就要求工作在一線的黨員干部加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)，吃透這次農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革的精神和實質(zhì)，把農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護(hù)和耕地地力保護(hù)方面的具體要求提前告知農(nóng)民，成為他們進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的行為準(zhǔn)則。

山東作為試點(diǎn)省份已于2015年6月出臺實施方案，農(nóng)民可獲125元/畝的地力保護(hù)補(bǔ)貼，同時鼓勵支持適度規(guī)模經(jīng)營。圖為山東省茌平縣村民在信用社領(lǐng)取種糧補(bǔ)貼。

適度規(guī)模經(jīng)營：多種糧，多受益

近年來，我國種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體不斷涌現(xiàn)?！锻ㄖ分赋觯顺邪氐霓r(nóng)戶之外，搞糧食適度規(guī)模經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體也同樣能夠獲得農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，這與過去農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實施對象明顯不同。

當(dāng)然，新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體雖然能夠獲得補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼方式與一般的耕地承包農(nóng)戶有所不同。對于耕地承包農(nóng)戶而言，政府主要通過銀行卡或者存折直接進(jìn)行補(bǔ)貼發(fā)放，而對于新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，《通知》則明確提出不鼓勵采取現(xiàn)金直補(bǔ)。之所以這樣要求，與進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營的新型主體一般都需要進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)有關(guān)，如果向通過流轉(zhuǎn)土地發(fā)展糧食適度規(guī)模經(jīng)營的新型主體直接發(fā)放補(bǔ)貼現(xiàn)金，那么承包地農(nóng)民往往會通過漲租金的方式成為補(bǔ)貼的最終受益者。

如此，這些新型經(jīng)營主體又如何才能獲得農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼呢？《通知》明確提出，可以讓新型經(jīng)營主體按照不超過貸款利息的50%獲得貸款貼息，也可以在其應(yīng)用重大技術(shù)時或者利用社會化服務(wù)時獲得相應(yīng)補(bǔ)貼。也就是說，只有在發(fā)生費(fèi)用時新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體才能夠享受農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼。這是需要各地特別把握的。

相較于農(nóng)戶而言，發(fā)展糧食適度規(guī)模經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對資金的需求更大。為此，除了上述具體的補(bǔ)貼方式，宏觀層面為其安排的補(bǔ)貼資金重點(diǎn)在于支持農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的建立，以解決“貸款難、貸款貴”問題。《通知》明確，中央財政用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營的補(bǔ)貼資金統(tǒng)籌用于各地農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資本金注入、擔(dān)保費(fèi)用補(bǔ)貼和風(fēng)險補(bǔ)償?shù)确矫?。目前，各地給予糧食適度規(guī)模經(jīng)營的新型主體補(bǔ)助的費(fèi)用主要從原有“三項補(bǔ)貼”資金中20%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼存量資金，以及種糧大戶補(bǔ)貼試點(diǎn)資金和農(nóng)業(yè)“三項補(bǔ)貼”中的增量資金中開支。

從長期來看，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼將來和農(nóng)村土地制度改革放活經(jīng)營權(quán)、允許耕地經(jīng)營權(quán)抵押相結(jié)合，能夠給予新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展糧食適度規(guī)模經(jīng)營的支持力度將會顯著加強(qiáng)，從根本上解決我國原有補(bǔ)貼制度下流轉(zhuǎn)土地的真正糧食生產(chǎn)者無法最終成為受益者的現(xiàn)實矛盾。

（作者為中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）