中國的信訪制度

國務(wù)院副秘書長(zhǎng)、國家信訪局局長(zhǎng) 舒曉琴

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中國的信訪制度

國務(wù)院副秘書長(zhǎng)、國家信訪局局長(zhǎng) 舒曉琴

同學(xué)們上午好！很高興有這樣一個(gè)機(jī)會(huì)和首都大學(xué)生見面交流。一走進(jìn)公安大學(xué)校園，感到非常親切，因?yàn)槲乙苍?jīng)在這里學(xué)習(xí)過?？吹皆谧耐瑢W(xué)們個(gè)個(gè)意氣風(fēng)發(fā)、神采飛揚(yáng)、青春綻放，我多么希望可以像韓劇《來自星星的你》中都教授那樣“青春400年”。作為一個(gè)過來人，我覺得在大學(xué)讀書是一段美好、珍貴而又終生難忘的時(shí)光，是年輕人懷揣激情、揚(yáng)帆遠(yuǎn)航、實(shí)現(xiàn)人生理想的開端。有朝一日，當(dāng)你們步入職場(chǎng)、走向社會(huì)，再回首這段“象牙塔”里的青蔥歲月，一定會(huì)為這段時(shí)光奠定的夢(mèng)想根基、繪就的人生底色而感嘆、致敬！

也許有的同學(xué)對(duì)我的經(jīng)歷有所了解，我是屬于先當(dāng)農(nóng)民后上大學(xué)的那一代。過去長(zhǎng)期在地方從事群團(tuán)、黨委政府和政法公安工作?；仡欉^往經(jīng)歷，大部分時(shí)間是在做群眾工作。現(xiàn)在，從事的信訪工作更是送上門來的群眾工作。聽說，在前段時(shí)間針對(duì)大學(xué)生普遍關(guān)注的社會(huì)問題進(jìn)行調(diào)研時(shí)，不少同學(xué)對(duì)信訪工作非常感興趣。這讓我很高興！

今天，我想從三個(gè)方面和同學(xué)們一起聊一聊中國的信訪制度。

一、信訪制度的歷史沿革

同學(xué)們可能還沒有真正接觸過信訪工作，但我還是想首先問問大家，你們理解的信訪是什么樣子的呢？肯定會(huì)有不同的答案。作為一個(gè)完整的概念，我們國家的《信訪條例》定義為，所謂信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)?；谶@樣的定義，人們也常通俗地講，信訪就是對(duì)黨和政府的“信任之訪”。

我國的信訪制度是有歷史淵源的，我先給大家講一個(gè)故事。清朝有位官員叫張集馨，他在自己的《道咸宦海見聞錄》里記了這樣一件事：道光十九年（1839年），山西巡撫申啟賢到雁北一帶視察工作，路過代州，當(dāng)?shù)匾恍├镎愃片F(xiàn)在的村長(zhǎng)）和紳耆（類似現(xiàn)在的老知識(shí)分子或退休老干部）攔住轎子告狀，反映驛站在征收號(hào)草中的問題。清朝的驛站近似現(xiàn)在的郵政局，號(hào)草就是驛站馬匹食用的草料。根據(jù)《大清會(huì)典》，這些草料由本縣百姓分?jǐn)?，定期交納，費(fèi)用由當(dāng)?shù)刂菘h政府提供，等于由國家財(cái)政收購。那些老人和村長(zhǎng)控訴說，驛站收號(hào)草有兩條不公平，一是大秤不準(zhǔn)，交的號(hào)草超出應(yīng)交數(shù)額很多了，上秤時(shí)卻還不夠；二是必須向收號(hào)草的工作人員交納好處費(fèi)，不然他們就不肯收。申啟賢將此案批給當(dāng)時(shí)任道臺(tái)的張集馨親自訊問，叮囑張?zhí)幚砗眠@事。經(jīng)過調(diào)查，張集馨發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)孛磕晔召徧?hào)草的財(cái)政撥款根本到不了百姓手里，調(diào)來驛站收草的大秤檢驗(yàn)，果然是百姓所控訴的那種黑秤。于是張集馨下令另造官秤，同時(shí)宣布：按照每斤一文的官價(jià)支付草價(jià)，不許驛站工作人員侵吞，也不許收好處費(fèi)。老百姓對(duì)這個(gè)結(jié)果很滿意。從這個(gè)故事我們可以了解到中國歷史上的信訪活動(dòng)及主要處理過程。

其實(shí)，信訪還可以追溯到更為遙遠(yuǎn)的過去。

——從“進(jìn)善之旌”“誹謗之木”“敢諫之鼓”，看中國古代類似信訪的活動(dòng)。

俗話說，“欲知大道，必先為史”。縱觀我國上下五千年的發(fā)展歷程，中國傳統(tǒng)文化中的德政禮治，一直影響著人們對(duì)社會(huì)的認(rèn)知和個(gè)人的行為。在歷朝歷代，都以不同形式設(shè)置了一些聽取臣民建言獻(xiàn)策、接待百姓申訴冤屈的官職或機(jī)構(gòu)，開通了一些傾聽百姓呼聲的渠道，以體察民情、了解民意。

《史記》記載，堯舜禹時(shí)代就有供人們提建議、批評(píng)、諫言的設(shè)置，如“進(jìn)善之旌”“誹謗之木”“敢諫之鼓”。所謂“進(jìn)善之旌”，是指為提建議的人設(shè)置的旌旗，也就是說，有人站在旌旗下面，就知道他有意見要提；“誹謗之木”，是指在交通要道處豎立起“午”字形的木頭柱子，老百姓有意見可以寫在上面，這根木柱稱“謗木”，后來逐步演變?yōu)榻裉斓娜A表，天安門前的華表就是由此演變而來；“敢諫之鼓”，是指諫言者進(jìn)諫時(shí)擊的鼓。舜時(shí)還設(shè)立了“納言”一職，可以說是中國古代最早類似信訪的官職。

進(jìn)入階級(jí)社會(huì)，歷代王朝繼承了遠(yuǎn)古時(shí)代類似信訪活動(dòng)的形式，并有所發(fā)展。如秦漢時(shí)期，在宮門外設(shè)公車司馬令一職，是兼管“上書言事和赴闕陳情”相關(guān)事務(wù)的官員，職責(zé)之一就是接待和安排民間上書或請(qǐng)求面見皇帝陳言的吏民。

武則天時(shí)期，有個(gè)人叫魚保家，他寫信給武則天，建議用銅鑄造出匭，以接受天下人的密奏?！般~匭”呈方形，就和現(xiàn)在的郵筒差不多。設(shè)“匭使”，配備了官員，專管接受天下人投書，首創(chuàng)了一條使民間下情直達(dá)朝廷甚至皇帝本人的通道。在此期間，還相應(yīng)建立了比較正規(guī)的制度，如地方官員不得查詢投書內(nèi)容；接待人員在受理投書時(shí)，須及時(shí)辦理，不得延誤，等等。

由此可見，在中國古代類似信訪的現(xiàn)象和制度早已有之。這種下情上達(dá)的制度，一定程度上成為底層民眾表達(dá)疾苦、下層官員和士人議政建言的渠道，在維護(hù)百姓利益、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展上曾經(jīng)發(fā)揮了一定作用?！鞍嗵臁薄昂Ｈ稹笔綖槊裾?qǐng)命的“父母官”形象也深入人心，得到廣泛贊譽(yù)。

歷史是凝固的現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)實(shí)是流動(dòng)的歷史。現(xiàn)在，讓我們從古代穿越回來，看看現(xiàn)代中國的信訪工作。

2015年12月17日，國務(wù)院副秘書長(zhǎng)、國家信訪局局長(zhǎng)舒曉琴在中國人民公安大學(xué)為大學(xué)生作報(bào)告。本文摘編自本場(chǎng)報(bào)告。

——從瑞金時(shí)期的“控告箱”、新中國成立時(shí)的“政治秘書室”到改革開放后的“國家信訪局”，看黨領(lǐng)導(dǎo)下的信訪工作。

我們常說中國共產(chǎn)黨推翻了“三座大山”，讓人民群眾真正當(dāng)家作主。在信訪制度的建立上，我們黨也一掃舊時(shí)代上書和請(qǐng)?jiān)钢贫戎械姆e弊，“取精華而去糟粕”，包容吸收了民眾表達(dá)意愿、申冤告狀的民本思想。

江西瑞金時(shí)期，中華蘇維埃共和國臨時(shí)中央政府設(shè)立了我們黨用于反腐倡廉的第一個(gè)控告箱，專門受理和接受工農(nóng)群眾對(duì)政府及其工作人員的檢舉揭發(fā)信件。箱蓋上寫道，各位工農(nóng)群眾們，凡是一切什么事情都可以來這里控告，所寫的控告意見書，必須蓋好私章才能作效力，沒有蓋私章的概作廢紙，而且還要用信套密封好，且要注明送某機(jī)關(guān)檢察部控告局長(zhǎng)收。

延安時(shí)期，毛主席等老一輩無產(chǎn)階級(jí)革命家親自閱批和回復(fù)人民來信、親自接待群眾來訪、親自處理群眾反映問題，成為信訪工作制度萌芽的實(shí)踐性標(biāo)志。毛主席曾要求每個(gè)共產(chǎn)黨員“解決群眾的生產(chǎn)和生活的問題，鹽的問題，米的問題，房子的問題，衣的問題，生小孩的問題，解決群眾的一切問題”。

新中國成立時(shí)期，人民群眾當(dāng)家作主的夢(mèng)想變成現(xiàn)實(shí)，投身于新中國建設(shè)的熱情空前高漲，紛紛通過來信來訪建言獻(xiàn)策，或反映自己生產(chǎn)生活中遇到的困難，這成為了信訪工作制度建立的原動(dòng)力。1949年中央設(shè)立中央書記處政治秘書室，其中一項(xiàng)重要職責(zé)就是處理人民群眾來信，尤其是寫給毛主席的信件，這成為信訪工作制度萌芽的機(jī)構(gòu)性標(biāo)志。1951年5月，毛主席強(qiáng)調(diào)：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚恚瑵M足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義的態(tài)度?！敝芏鱽砜偫碓H自修改政務(wù)院及國務(wù)院發(fā)布的一系列信訪工作規(guī)范性文件，指出信訪工作是重要的政治工作，領(lǐng)導(dǎo)同志必須親自掌管。

習(xí)仲勛同志在新中國成立初期長(zhǎng)期主管國務(wù)院信訪工作，要求各省（區(qū)、市）黨委、政府和中央各部委必須有一位領(lǐng)導(dǎo)主管信訪工作；強(qiáng)調(diào)人民來信多了，說明群眾對(duì)我們擁護(hù)，信任我們。當(dāng)時(shí)，國務(wù)院秘書廳來信來訪數(shù)量大增，習(xí)仲勛同志就指示秘書廳的同志都辦信、接訪，包括國務(wù)院秘書長(zhǎng)、副秘書長(zhǎng)和秘書長(zhǎng)助理每月都要接訪。1951年6月，政務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，對(duì)處理來信來訪的原則、工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置作出明確規(guī)定，為信訪工作的創(chuàng)立和發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。由此，信訪制度逐步建立起來。

來自中國人民大學(xué)、中央民族大學(xué)、中國人民公安大學(xué)等11所高校約800名學(xué)生代表參加報(bào)告會(huì)。圖為中國人民公安大學(xué)學(xué)生在認(rèn)真聽報(bào)告。

經(jīng)過不斷探索，信訪制度積累了豐厚的基礎(chǔ)。即使在“文革”動(dòng)亂時(shí)期，黨中央、國務(wù)院的信訪工作機(jī)構(gòu)也從來沒有停止過自己的工作，而是站在矛盾斗爭(zhēng)第一線辦信接訪，及時(shí)匯集整理了大量信息上報(bào)領(lǐng)導(dǎo)參考，同時(shí)成為許多被打倒的老干部、受迫害受侵害群眾申訴的重要渠道?！拔母铩苯Y(jié)束后，信訪制度在撥亂反正過程中發(fā)揮了很大作用，推動(dòng)解決了數(shù)以百萬計(jì)的歷史遺留問題。

改革開放時(shí)期，中央發(fā)布了一系列信訪工作文件規(guī)定，信訪制度借改革之風(fēng)得到進(jìn)一步健全和完善。之前黨中央、國務(wù)院的信訪工作機(jī)構(gòu)是分設(shè)的，分別稱為中辦信訪局、國辦信訪局，1986年合并為中辦國辦信訪局，2000年組建國家信訪局，這是新中國歷史上第一個(gè)負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國信訪工作的行政機(jī)構(gòu)。應(yīng)該說，信訪部門在黨和政府密切聯(lián)系群眾方面充分發(fā)揮了職能作用，及時(shí)推動(dòng)化解了經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的許多矛盾和問題，為促進(jìn)改革開放、維護(hù)群眾權(quán)益作出了貢獻(xiàn)。

從“君權(quán)國家”向“民權(quán)國家”轉(zhuǎn)變，或者說從“君主國家”向“人民國家”轉(zhuǎn)變，這是中國古代政治與現(xiàn)代政治的分野。中國現(xiàn)代信訪與古代類似信訪的活動(dòng)最根本的不同，就在于是為了實(shí)現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)的宗旨，是真正意義上的人民信訪，它契合了中國老百姓有事找黨和政府的思維習(xí)慣和行為方式，是群眾對(duì)我們黨和政府高度信任的體現(xiàn)。

信訪活動(dòng)并非中國的獨(dú)有現(xiàn)象，現(xiàn)在，讓我們從國內(nèi)走向國際，看看其他國家的類似活動(dòng)和相關(guān)制度。

——從“公民申訴制度”，看其他國家類似信訪的制度。

歷史唯物主義告訴我們，人類社會(huì)發(fā)展史是社會(huì)基本矛盾運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物。我國如此，其他國家也不例外，都是在不斷解決矛盾的過程中，推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展。

一些國家在解決社會(huì)矛盾中，既建立了審判機(jī)制，就是訴訟制度；也建立了非訴訟救濟(jì)機(jī)制，被統(tǒng)稱為替代性糾紛解決機(jī)制（ADR），其中有的類似于我國的信訪制度。比如，瑞典和丹麥?zhǔn)禽^早建立公民申訴專員制度的國家。瑞典由議會(huì)依據(jù)法律程序，從資深法官或?qū)Ｂ毬蓭熤羞x任申訴專員，監(jiān)督政府機(jī)構(gòu)和官員履行相關(guān)責(zé)任，保護(hù)公民的權(quán)利和自由；丹麥由議會(huì)選舉產(chǎn)生的監(jiān)察專員，可對(duì)受理的投訴請(qǐng)求開展調(diào)查，最終作出書面裁決。法國設(shè)有總統(tǒng)府通信局和總理府通信局，主要負(fù)責(zé)處理公民給總統(tǒng)和總理的來信來電，不接待來訪。德國在議會(huì)設(shè)立了信訪專門委員會(huì)，處理公民請(qǐng)求和申訴。他們通過立法，暢通民眾訴求表達(dá)的渠道，而且也是把信訪稱作記錄大眾輿論和意見的“晴雨表”。俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)辦公廳設(shè)有信訪局，公民的申訴，信訪局可直報(bào)總統(tǒng)。信訪局的網(wǎng)上信訪、視頻接訪、流動(dòng)接訪都直通總統(tǒng)辦公廳，更像我國的信訪制度。白俄羅斯總統(tǒng)辦公廳設(shè)有總統(tǒng)與公民、社會(huì)團(tuán)體聯(lián)絡(luò)局，負(fù)責(zé)受理公民與社會(huì)團(tuán)體及法人的投訴請(qǐng)求工作，對(duì)屬于地方權(quán)屬的直接交辦地方處理，不受理匿名投訴。此外，還有韓國的苦衷民愿處理制度，日本的行政相談制度、苦情制度，新加坡的民情聯(lián)系組制度，等等。

這些制度都屬于處理公民申訴性質(zhì)的，可統(tǒng)稱為公民申訴制度。我們通過對(duì)這些制度進(jìn)行深入研究和比較，發(fā)現(xiàn)其與中國信訪制度有很多相似之處，都是符合各自國情的制度設(shè)計(jì)，都有明確的職責(zé)定位、確定的法律依據(jù)和完整規(guī)范的工作程序，存在不少可以相互借鑒的地方。當(dāng)然，各國的國情不一樣，與中國信訪制度相比，國外公民申訴制度也有短板。比如，對(duì)群體性利益問題和緊急事件難以用力、發(fā)揮的作用有限，等等。

也就是說，信訪制度不僅現(xiàn)代有、古代也有，不僅中國有、國外也有，表明這是一種符合社會(huì)發(fā)展客觀規(guī)律的制度，具有強(qiáng)大的生命力，應(yīng)該堅(jiān)持并完善，以充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能和作用。

二、我國現(xiàn)行的信訪制度

從現(xiàn)代法治理念來看，一項(xiàng)制度的建立必須具有法律依據(jù)，信訪制度也不例外。我國信訪制度是中國特色社會(huì)主義民主政治制度的有益補(bǔ)充，依據(jù)憲法精神設(shè)立?！稇椃ā返诙邨l規(guī)定，一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。第四十一條規(guī)定，公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。

在具體法規(guī)層面，1995年，國務(wù)院頒布了《信訪條例》，2005年又進(jìn)行了修訂。它對(duì)什么是信訪、信訪人如何提出和可以提出哪些信訪事項(xiàng)、信訪人的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)、行政機(jī)關(guān)處理信訪事項(xiàng)的程序和責(zé)任等都作出了詳細(xì)的規(guī)定。此外，一些地方的人民代表大會(huì)、地方政府和國務(wù)院相關(guān)部門也出臺(tái)了配套的地方性法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件。

截至目前，全國各?。▍^(qū)、市）基本制定出臺(tái)了本省的信訪條例；國務(wù)院組成部門中絕大多數(shù)制定出臺(tái)了信訪工作規(guī)則或規(guī)定。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2005年以來，僅?。▍^(qū)、市）和中央部委就出臺(tái)了信訪規(guī)范性文件1500多件。這就使我國信訪工作有法可依、有章可循。

（一）信訪制度功能

——政治參與。信訪制度是人民參與國家事務(wù)和社會(huì)管理的重要渠道之一。它提供了一個(gè)制度平臺(tái)，社會(huì)各階層人士都能通過信訪渠道向國家機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)同志反映情況，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等各個(gè)方面提出意見建議、表達(dá)看法。相比其他渠道，這種政治參與更廣泛、更直接、更接地氣，更有利于集中民智，使其呼聲和愿望通過信訪渠道得到充分表達(dá)。在國家信訪局收到的來信中，人民群眾提出意見建議的來信大約占15%，對(duì)這些意見建議，國家信訪局都會(huì)綜合，通過不同形式報(bào)送中央領(lǐng)導(dǎo)同志和有關(guān)部門，特別重要的會(huì)單件呈報(bào)，不少意見建議被采納。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央高度重視發(fā)揮信訪制度的政治參與功能，對(duì)群眾通過信訪渠道表達(dá)的意見建議，經(jīng)常作出批示，有的來信閱后還親自回復(fù)。大家從網(wǎng)上也都可以看到，習(xí)近平總書記曾給北京大學(xué)、華中農(nóng)業(yè)大學(xué)、中央民族大學(xué)附中等學(xué)校學(xué)生及海外留學(xué)生等寫回信，鼓勵(lì)同學(xué)們?yōu)閷?shí)現(xiàn)中國夢(mèng)而努力奮斗。相信同學(xué)們都很受鼓舞。

——民主監(jiān)督。1945年，毛澤東在同黃炎培談到如何跳出“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期律時(shí)，就明確指出，找到了一條新路，就是民主，讓人民監(jiān)督政府。公民享有對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員提出批評(píng)和控告的民主權(quán)利，信訪制度是實(shí)現(xiàn)這些公民基本權(quán)利必不可少的途徑和方式，體現(xiàn)了“以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力”。國家信訪局收到的來信中，有相當(dāng)一部分是揭發(fā)控告類，占9%左右，主要是反映領(lǐng)導(dǎo)干部貪污受賄、濫用職權(quán)、失職瀆職、作風(fēng)不正以及選人用人方面問題的。中央查處的“大老虎”，不少在信訪渠道都有舉報(bào)。還有，最近國務(wù)院開展的大督查核查問責(zé)，因不作為、亂作為引發(fā)的典型信訪事項(xiàng)也列入了國務(wù)院?jiǎn)栘?zé)的范圍。

——權(quán)利救濟(jì)。信訪部門收到的信訪件中，絕大部分是權(quán)利救濟(jì)方面的。應(yīng)該說，信訪是解決群眾投訴請(qǐng)求、維護(hù)群眾合法權(quán)益的一條重要渠道。我們有的是從政策方面解決群眾的個(gè)體訴求，有的是對(duì)涉及群體性利益的問題提出改進(jìn)工作、完善政策的建議，有的是通過教育疏導(dǎo)做好化解工作?？傊?，盡可能運(yùn)用政策、法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段，采取協(xié)商、調(diào)解、教育、疏導(dǎo)、聽證等方法，在情、理、法的結(jié)合上化解矛盾、解決問題。如2015年8月26日，黑龍江省克東縣一信訪人網(wǎng)上投訴，反映其系劇團(tuán)退休職工，由于單位欠繳養(yǎng)老保險(xiǎn)，7月份退休工資被停發(fā)，要求解決。8月28日，該信訪事項(xiàng)即被轉(zhuǎn)送至克東縣信訪局，并由縣信訪局交責(zé)任部門辦理。9月信訪人退休金即正常發(fā)放，并補(bǔ)發(fā)了拖欠部分。信訪人對(duì)信訪部門和責(zé)任部門均評(píng)價(jià)為“滿意”。之后我們又進(jìn)行了電話回訪，信訪人稱問題已解決。這種權(quán)利救濟(jì)機(jī)制是我國信訪制度的一大特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，不少外國朋友很羨慕這一點(diǎn)。北京市信訪辦原主任在一次座談會(huì)上介紹說，他們?nèi)ネ荒崴菇涣髟L問，突尼斯副總理就說，你們這個(gè)制度太好了，我們?nèi)绻羞@個(gè)制度哪會(huì)這樣呢？一個(gè)國家體制說變就變了，政府更迭也太快了，而你們就可以馬上知道情況、做工作，這個(gè)太好了。

（二）信訪機(jī)構(gòu)架構(gòu)

我國信訪工作組織架構(gòu)是根據(jù)《信訪條例》規(guī)定設(shè)立的。從縱向上看，縣級(jí)以上人民政府均設(shè)立了信訪工作機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）確定了專門人員負(fù)責(zé)信訪工作。從橫向上看，縣級(jí)以上人民政府相關(guān)工作部門確定了負(fù)責(zé)信訪工作的機(jī)構(gòu)或人員。此外，各級(jí)人大、司法機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、群團(tuán)以及國有大中型企事業(yè)單位等，也有信訪工作機(jī)構(gòu)。也就是說，我國目前已經(jīng)形成了一個(gè)上下聯(lián)動(dòng)、左右協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)清晰的信訪工作機(jī)構(gòu)體系。

（三）信訪渠道

在實(shí)際工作中，群眾可以通過寫信、電話、走訪、網(wǎng)上投訴等多種形式反映訴求或提出意見建議。群眾寫信，就是可以采用書信、電子郵件、傳真等書面形式提出信訪事項(xiàng)，很多地方對(duì)群眾的上訪信都是綠色郵政，郵政系統(tǒng)免費(fèi)投遞。群眾走訪，就是按照《信訪條例》規(guī)定，向依法有權(quán)處理的本級(jí)或者上一級(jí)機(jī)關(guān)提出信訪事項(xiàng)；信訪事項(xiàng)已經(jīng)受理或正在期限內(nèi)辦理的，上一級(jí)機(jī)關(guān)做好教育疏導(dǎo)工作，不予受理。群眾網(wǎng)上投訴，就是登錄信訪部門門戶網(wǎng)站，注冊(cè)后即可投訴，非常便捷。除此之處，有的地方還結(jié)合實(shí)際，運(yùn)用政府門戶網(wǎng)站、微信、微博等新媒體手段受理信訪事項(xiàng)，還有的開展了遠(yuǎn)程視頻接訪。可以說，當(dāng)前群眾反映情況、表達(dá)訴求的渠道是多種多樣的，也是非常暢通的。

（四）信訪事項(xiàng)辦理

按照《信訪條例》規(guī)定，信訪人提出信訪事項(xiàng)后，信訪部門負(fù)責(zé)登記、轉(zhuǎn)送、交辦、督查督辦；責(zé)任部門進(jìn)行登記受理、辦理、答復(fù)、送達(dá)。這些環(huán)節(jié)都有具體時(shí)限和要求。在實(shí)際工作中，很多信訪事項(xiàng)幾天內(nèi)就可辦結(jié)。

信訪工作是黨和政府密切聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，中央歷來高度重視。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央對(duì)信訪工作作出了一系列重要決策部署，三中全會(huì)提出“改革信訪工作制度”，四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“把信訪納入法治化軌道”，五中全會(huì)進(jìn)一步把“引導(dǎo)群眾依法行使權(quán)利、表達(dá)訴求、解決糾紛”和“加強(qiáng)和改進(jìn)信訪和調(diào)解工作”等要求融入到新的發(fā)展理念中；中辦、國辦相繼印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》（中辦發(fā)〔2013〕26號(hào)）、《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》（中辦發(fā)〔2013〕27號(hào)）和《關(guān)于完善黨員干部直接聯(lián)系群眾制度的意見》（中辦發(fā)〔2014〕18號(hào)）等重要文件。這些決策部署和要求，為我們做好新時(shí)期信訪工作指明了方向，提供了遵循。中央采取的一系列重大舉措，如制定改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)、“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育，都將領(lǐng)導(dǎo)干部下訪接訪常態(tài)化以及就地解決信訪問題、層層壓實(shí)信訪責(zé)任等作為具體要求納入其中，這些為做好信訪工作創(chuàng)造了有利條件，推動(dòng)化解了一大批信訪積案，從源頭上有效預(yù)防和減少了信訪問題的發(fā)生?，F(xiàn)在全國信訪總量逐年下降，信訪形勢(shì)持續(xù)向好，信訪秩序平穩(wěn)有序，信訪工作活力大為增強(qiáng)，得到了社會(huì)各方的普遍認(rèn)可。我們委托了新華社做輿情監(jiān)測(cè)，現(xiàn)在信訪輿情負(fù)面的明顯減少，正面和中性的占絕大多數(shù)。

三、信訪工作制度的改革

同學(xué)們正是胸懷大志、放眼世界的時(shí)候，相信是“家事、國事、天下事，事事關(guān)心”，也一定看到了黨的十八大以來，在中國夢(mèng)的引領(lǐng)下，堅(jiān)持中國道路、弘揚(yáng)中國精神、凝聚中國力量，我們國家的發(fā)展呈現(xiàn)出激動(dòng)人心、催人奮進(jìn)的局面，改革大潮風(fēng)起云涌，法治大業(yè)強(qiáng)力驅(qū)動(dòng)，反腐新態(tài)深得民心。正是在這樣的大背景下，信訪工作制度改革應(yīng)運(yùn)而生。在黨的十八屆三中全會(huì)作出全面深化改革的決定中，將信訪工作制度改革納入到改革的整體設(shè)計(jì)，作出了具體安排，即實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時(shí)就地解決群眾合理訴求機(jī)制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。這段話，就是信訪工作制度改革的總要求，明確了必須抓好的三項(xiàng)重點(diǎn)工作。一是實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，這是適應(yīng)信息化發(fā)展形勢(shì)和群眾新期待提出來的新任務(wù)，我們作為“陽光信訪”來打造；二是及時(shí)就地解決群眾合理訴求，這是信訪工作的核心和基本原則，我們作為“責(zé)任信訪”來落實(shí)；三是訪訴分離，這是法治建設(shè)的題中應(yīng)有之義，我們作為“法治信訪”來推進(jìn)。

“陽光信訪”，顧名思義，就是信訪工作要公開透明、接受監(jiān)督。我們?cè)诨ヂ?lián)網(wǎng)上建立了國家信訪信息系統(tǒng)，群眾可以進(jìn)入國家信訪局門戶網(wǎng)站進(jìn)行網(wǎng)上投訴。我們把群眾的來信、來訪事項(xiàng)也全部放在網(wǎng)上流轉(zhuǎn)。這樣，群眾足不出戶，就可以很方便地反映問題，很方便地查詢到來信、來訪和網(wǎng)上投訴事項(xiàng)的整個(gè)辦理過程和處理結(jié)果，可以對(duì)信訪部門和職能部門進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià)。這種讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿的做法，不僅降低群眾信訪成本，而且通過把信訪工作評(píng)價(jià)權(quán)交給老百姓，倒逼信訪部門和責(zé)任部門改進(jìn)工作、轉(zhuǎn)變作風(fēng)，提高信訪事項(xiàng)辦理質(zhì)量和效率。2015年以來，群眾對(duì)信訪部門和責(zé)任部門的滿意度不斷提高。對(duì)群眾評(píng)價(jià)不滿意的，就進(jìn)行督查督辦，特別是對(duì)存在不作為、亂作為等問題的典型案例，實(shí)行問責(zé)。督查也是陽光督查。除國家信訪局同志外，中央有關(guān)部委、中組部掛職干部參加，還邀請(qǐng)了人大代表、政協(xié)委員以及媒體記者全程參與，督查過程、督查結(jié)果以及后續(xù)整改情況也全部在網(wǎng)上公開，這項(xiàng)工作也得到社會(huì)廣泛關(guān)注和好評(píng)。

從近兩年的實(shí)踐來看，“陽光信訪”取得了明顯成效，特別是網(wǎng)上信訪，快捷高效地解決了大量信訪問題，形成了群眾首選網(wǎng)上反映訴求的導(dǎo)向?，F(xiàn)在全國受理的網(wǎng)上信訪占信訪總量的四成以上，超過三分之一的省份網(wǎng)上信訪量占到總量一半以上，網(wǎng)上信訪正逐步成為信訪主渠道。

“責(zé)任信訪”，就是壓實(shí)工作責(zé)任，及時(shí)就地解決問題。群眾反映的問題絕大多數(shù)發(fā)生在基層，應(yīng)該由基層政府和有權(quán)處理問題的職能部門來解決。我在接訪中就多次碰到這樣的情況，一個(gè)村里、一個(gè)鄉(xiāng)里的糾紛本來走著去鄉(xiāng)里、騎自行車去縣里就能得到解決，偏偏舍近求遠(yuǎn)，要坐火車甚至飛機(jī)跑到省里、跑到北京來反映。因此，我們處理信訪問題的一個(gè)基本原則，就是屬于哪個(gè)行政層級(jí)管轄的就在哪個(gè)層級(jí)解決，屬于哪個(gè)職能部門范圍的就由哪個(gè)部門解決。

為了落實(shí)工作責(zé)任，我們建立了初信初訪首辦責(zé)任制度、部門聯(lián)合接訪制度、領(lǐng)導(dǎo)干部定期下訪接訪制度等。初信初訪首辦責(zé)任制度，就是對(duì)群眾的第一次來信、來訪或網(wǎng)上投訴反映的訴求，要及時(shí)解決好，訴求不合理或沒有政策依據(jù)的，也要做好思想解釋工作；部門聯(lián)合接訪制度，就是整合資源，把相關(guān)職能部門全部安排在信訪大廳分窗口進(jìn)行接訪，群眾可直接找職能部門反映問題，對(duì)牽涉幾個(gè)部門的，相關(guān)職能部門也可以聯(lián)合接待、會(huì)商解決；領(lǐng)導(dǎo)干部下訪接訪制度，就是各級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員要定期接訪下訪，領(lǐng)導(dǎo)干部接待的時(shí)間、地點(diǎn)、姓名和職責(zé)分工等都要提前公布于眾。現(xiàn)在這些制度大多數(shù)地方執(zhí)行得比較好，也取得了明顯效果，不僅解決了大量信訪問題，也密切了領(lǐng)導(dǎo)干部與群眾的聯(lián)系。

大學(xué)生在現(xiàn)場(chǎng)互動(dòng)環(huán)節(jié)中提問交流。

“法治信訪”，就是用法治思維和法治方式解決信訪問題。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”。這對(duì)信訪法治化建設(shè)提出了要求。在這方面，我們按照中央的部署，實(shí)行了信訪與訴訟分離制度，這一舉措也是司法體制改革的一部分，即把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的信訪事項(xiàng)從普通信訪體制中分離出來，引導(dǎo)到政法機(jī)關(guān)依法處理。這樣做的目的，就是發(fā)揮司法在解決糾紛中的主渠道作用，維護(hù)司法權(quán)威。我們還按照《信訪條例》規(guī)定，推行通過法定途徑分類處理信訪投訴請(qǐng)求，即對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。我們會(huì)同相關(guān)部委分類梳理各領(lǐng)域處理信訪投訴請(qǐng)求法定途徑清單，把相關(guān)投訴請(qǐng)求導(dǎo)入相應(yīng)途徑解決。對(duì)不能通過這些途徑解決的，信訪部門兜底。

無論是訪訟分離，還是法定途徑分類處理，都是為了保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果。要形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，首先是各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員要牢固樹立法治理念，依法決策、依法行政、依法辦事，依法維護(hù)群眾合法權(quán)益，從源頭上預(yù)防減少社會(huì)矛盾和信訪問題。同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)群眾的法治教育，讓他們明白既有依法反映訴求的權(quán)利，也有遵守法定程序、服從合理合法結(jié)果的義務(wù)。相信隨著全面依法治國的推進(jìn)，信訪法治化水平會(huì)得到進(jìn)一步提升。

同學(xué)們，青年最富有朝氣，最富有夢(mèng)想。毛主席說：“世界是你們的，也是我們的，但歸根結(jié)底是你們的。你們青年人朝氣蓬勃，正在興旺時(shí)期，好像早晨八九點(diǎn)鐘的太陽，希望寄托在你們身上?！鼻啻阂馕吨Ｍ?，也意味著奮斗。前幾年就有一個(gè)影視作品叫《奮斗》，描述一群善良、勇敢、正能量的大學(xué)畢業(yè)生通過奮斗，最終在生活中找到自己位置的故事。個(gè)人的奮斗要與時(shí)代同步，剛剛閉幕不久的黨的十八屆五中全會(huì)吹響了全面建成小康社會(huì)決勝階段的沖鋒號(hào)，同學(xué)們有幸成長(zhǎng)在改革大潮波瀾壯闊的時(shí)代，生逢其時(shí)，相信你們是大有可為、也必將大有作為的一代。在這里，我想送三個(gè)關(guān)鍵詞，與同學(xué)們共勉。

第一個(gè)詞是理想。“功崇惟志，業(yè)廣惟勤?！崩硐胧侨松目傞_關(guān)。一個(gè)人有了理想，做事就有動(dòng)力，前進(jìn)就有方向。青年時(shí)期是理想信念形成的重要時(shí)期，也是立志奮起的關(guān)鍵階段，古往今來，凡是作出杰出貢獻(xiàn)的人，大多立志于年輕之時(shí)并畢生追求。希望同學(xué)們樹立崇高理想，明白做人根本，以“國家興亡，匹夫有責(zé)”的情懷，自覺把個(gè)人的命運(yùn)與祖國和民族的命運(yùn)緊緊聯(lián)系在一起，把個(gè)人的理想追求與中國特色社會(huì)主義偉大事業(yè)緊緊聯(lián)系在一起，努力在實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)的征程中創(chuàng)造人生輝煌。

第二個(gè)詞是學(xué)習(xí)。“立身百行，以學(xué)為基?！币粋€(gè)人能為社會(huì)作出多大貢獻(xiàn)，很大程度上取決于知識(shí)儲(chǔ)備和奮斗精神。美好的大學(xué)生涯是學(xué)習(xí)的黃金時(shí)期，彌足珍貴而又轉(zhuǎn)瞬即逝。希望同學(xué)們以只爭(zhēng)朝夕的緊迫感，善于學(xué)習(xí)、敏于求知，不斷開拓新視野、積累新知識(shí)、增強(qiáng)新本領(lǐng)，打牢人生進(jìn)步的根基，帶著真才實(shí)學(xué)、懷揣青春夢(mèng)想，走進(jìn)社會(huì)、融入社會(huì)、奉獻(xiàn)社會(huì)，譜寫人生無悔的贊歌。

第三個(gè)詞是擔(dān)當(dāng)?！敖ㄌ煜抡?，舍青年其誰；興中國者，非青年莫屬?！睔v史和現(xiàn)實(shí)都告訴我們，黨和國家事業(yè)的薪火相傳，需要一代又一代有志青年接續(xù)奮斗。20世紀(jì)初，國家積貧積弱之際，“五四”青年學(xué)子用擔(dān)當(dāng)精神喊出了“愛國、進(jìn)步、民主、科學(xué)”的聲音?，F(xiàn)在，“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”如星火燎原之勢(shì)蓬勃興起，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新是歷史的選擇，更是青年人的時(shí)代責(zé)任。希望同學(xué)們矢志不渝、初心不改，既勇于擔(dān)當(dāng)、又腳踏實(shí)地，男同學(xué)拿出好男兒志在四方的豪氣，女同學(xué)拿出巾幗不讓須眉的勇氣，積極投身創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新實(shí)踐，用勤勞的雙手、聰穎的智慧、優(yōu)異的表現(xiàn)助力中國經(jīng)濟(jì)奔向新征程、飛向新高度。我堅(jiān)信，待到建黨100周年時(shí)，待到新中國成立100周年時(shí)，同學(xué)們一定會(huì)為自己所作的努力而感到無比驕傲和自豪！

最后，作為國家信訪局局長(zhǎng)，我十分真誠地希望大家關(guān)心支持信訪工作，也真誠地歡迎有志于信訪事業(yè)的同學(xué)們，加入我們的行列，在“為黨分憂、為民解難”的光榮崗位上，讓青春綻放出絢麗的光彩！

本欄責(zé)編：何一樂

E-mail：ssbghyl@126.com