國內(nèi)智慧政府相關(guān)研究綜述（2005—2015）

宋林叢++魯敏

摘要：智慧政府是信息化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是電子政務(wù)發(fā)展的高級階段。本文對2000年至2015年國內(nèi)智慧政府研究現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，主要采用文獻(xiàn)研究法對中國知網(wǎng)（CNKI）的學(xué)術(shù)論文進(jìn)行歸納分析，依據(jù)智慧政府的內(nèi)涵、評價(jià)指標(biāo)體系、治理轉(zhuǎn)型、角色定位和建設(shè)方式進(jìn)行文獻(xiàn)綜述。總結(jié)歸納近些年智慧政府研究獲得的進(jìn)展、面臨的問題，并對智慧政府相關(guān)研究趨勢進(jìn)行了展望，尤其后期應(yīng)加強(qiáng)運(yùn)行機(jī)制方面的研究。

關(guān)鍵詞：智慧政府；治理轉(zhuǎn)型；智慧城市；大數(shù)據(jù)；電子政務(wù)

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）016-000-03

引言

物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新興信息技術(shù)深刻地影響著包括政府在內(nèi)的現(xiàn)代社會，信息技術(shù)不僅在硬件上賦予了現(xiàn)代政府更多的功能，還在治理理念、治理模式和運(yùn)行機(jī)制上重塑著現(xiàn)代政府。目前，世界各國政府都在積極的探索中，智慧政府及其中的治理轉(zhuǎn)型和機(jī)制創(chuàng)新問題成為眾多研究者關(guān)注的話題。從相關(guān)文獻(xiàn)來看，西方研究者同樣予以高度關(guān)注，他們主要從內(nèi)涵、服務(wù)維度、管理成熟度、問題對策等方面展開探討。較中國而言，這些探討更具有實(shí)用性。中國對智慧政府的探討尚處于起步階段，需加大力度予以研究。本研究以CNKI學(xué)術(shù)期刊為搜索來源，從2005年截止到2015年以“智慧政府”為主題進(jìn)行模糊查找，檢索到文獻(xiàn)6823篇，從搜索到的數(shù)據(jù)中可以得出自2005年，才有了對智慧政府的少量研究，屬于比較新的研究領(lǐng)域，隨著研究者的關(guān)注度不斷提升，尤其是近年來，這種關(guān)注度呈爆發(fā)式增長。限于篇幅，本研究不對國外的相關(guān)研究展開述評，僅就國內(nèi)文獻(xiàn)進(jìn)行綜述，主要從智慧政府的內(nèi)涵、指標(biāo)體系、治理轉(zhuǎn)型、角色定位和建設(shè)措施等方面展開。

一、對智慧政府內(nèi)涵的探討

智慧政府在中國雖然起步較晚，但不乏對其內(nèi)涵有著透徹的研究。學(xué)者們從不同的角度、不同的方面對智慧政府進(jìn)行調(diào)查研究，總結(jié)了智慧政府內(nèi)涵的相關(guān)內(nèi)容，雖然沒有統(tǒng)一的認(rèn)識，但使我們從整體上對智慧政府有所解。

智慧政府是電子政府發(fā)展的高級階段，在服務(wù)、管理及決策等方面都優(yōu)于電子政府。智慧政府通過利用現(xiàn)代信息技術(shù)，對現(xiàn)有資源進(jìn)行優(yōu)化重組，使政府組織結(jié)構(gòu)以及工作流程安排更加合理，滿足用戶多維度、多層次的需求，形成了一個(gè)便捷、高效、科學(xué)的運(yùn)作模式[1]。智慧政府門戶具有實(shí)時(shí)透徹的需求感知、快速持續(xù)的服務(wù)改進(jìn)、精準(zhǔn)智能的服務(wù)供給等特征，能夠迅速發(fā)現(xiàn)用戶需求、更加便捷的做到以“用戶為中心”。

中國現(xiàn)已加快了智慧城市的進(jìn)程，2009年IBM提出“智慧城市”（smarter city），將智慧城市看做一個(gè)“智慧的系統(tǒng)”，促進(jìn)城市和政府部門相互協(xié)作，加強(qiáng)了信息化進(jìn)程。智慧城市就是智慧政府通過制定智慧政策，利用新興技術(shù)，努力形成智慧產(chǎn)業(yè)，使公民共享便捷、智能的智慧生活。關(guān)靜[2]認(rèn)為智慧管理為智慧政府的核心特征，在辦公平臺、政務(wù)服務(wù)、城市規(guī)劃、城市政策方面都要體現(xiàn)其智慧。智慧政府的建設(shè)必然要與服務(wù)型政府、效能型政府相結(jié)合，技術(shù)、服務(wù)、效能三者共同為政府的發(fā)展打造了新的前景。

費(fèi)軍[3]等認(rèn)為智慧政府是國家各級行政機(jī)關(guān)以信息技術(shù)和智能傳感設(shè)備為基礎(chǔ)，以政府職能清單為構(gòu)架，以構(gòu)建服務(wù)型政府和以人為本理念為核心，以新型政務(wù)運(yùn)行體制機(jī)制為保障，在信息化社會，深度運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、移動客戶端等先進(jìn)信息技術(shù)對社會進(jìn)行透明、高效、負(fù)責(zé)、協(xié)同治理，向公眾提供智能、全面、優(yōu)質(zhì)、個(gè)性化公共產(chǎn)品和服務(wù)的新型政府治理模式。擁有場景性、適應(yīng)性、價(jià)值性三大特點(diǎn)。將智慧政府應(yīng)用框架分為七大層面，分別為基礎(chǔ)設(shè)施層、數(shù)據(jù)管理層、大數(shù)據(jù)應(yīng)用層、政府治理層、互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用層、數(shù)據(jù)反饋層和信息安全保護(hù)層。

二、對智慧政府的評價(jià)指標(biāo)體系的探討

當(dāng)前，我國許多城市都在努力建設(shè)智慧城市，國家也在著力建設(shè)智慧政府，但是如何對“智慧城市”、“智慧政府”的建設(shè)進(jìn)行歸納、評價(jià)還是一個(gè)尤為重要的問題，建立科學(xué)的評價(jià)指標(biāo)體系可以更好的依據(jù)城市的發(fā)展水平，及時(shí)的做出科學(xué)、合理的決策。也有助于找出在建設(shè)過程中的不足之處，予以糾正，從而確保其健康、快速的發(fā)展。對于智慧政府評價(jià)指標(biāo)體系，學(xué)者們從不同的層面、依據(jù)不同的方法進(jìn)行了總結(jié)。

依據(jù)發(fā)展階段、階段建設(shè)的不同領(lǐng)域以及評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的原則（科學(xué)性、可操作性、可比性、導(dǎo)向性），顧德道[4]等將評價(jià)指標(biāo)體系歸納如下：1.智慧人群，2.智慧基礎(chǔ)設(shè)施，3.智慧治理，4.智慧民生，5.智慧經(jīng)濟(jì)，6.智慧環(huán)境，7.智慧規(guī)劃建設(shè)。上述七項(xiàng)一級指標(biāo)，可以用于智慧城市發(fā)展水平的測試和排名。

王振源、段永嘉[5]運(yùn)用層次分析的方法（AHP）構(gòu)建了一套智慧城市評價(jià)體系，現(xiàn)今國內(nèi)智慧城市評價(jià)體系存在以下三個(gè)問題：1.指標(biāo)選取不科學(xué)，2.選取的指標(biāo)層次結(jié)構(gòu)不一，3.指標(biāo)權(quán)重未標(biāo)明。在設(shè)計(jì)評價(jià)體系時(shí)應(yīng)明確指標(biāo)體系層次結(jié)構(gòu)、指標(biāo)選取原則、指標(biāo)選取范圍，最后由專家依據(jù)層次分析法（AHP）確定其權(quán)重。智慧政府的評價(jià)指標(biāo)由權(quán)重的大小依次為公共服務(wù)應(yīng)用（0.3564）、公共管理應(yīng)用（0.2803）、智慧基礎(chǔ)設(shè)施（0.2176）、公共支撐體系（0.1457）。

對智慧政府的評價(jià)應(yīng)以政府職能、政府結(jié)構(gòu)、政府的運(yùn)行機(jī)制以及政府制度為依據(jù)。具體表現(xiàn)在：1.政府職能的有限性與服務(wù)性，2.政府結(jié)構(gòu)的民主性與協(xié)同性，3.政府運(yùn)行機(jī)制的高效性與科學(xué)性，4.政府制度的法治性和公開性[6]。

三、智慧政府治理轉(zhuǎn)型問題

當(dāng)今時(shí)代的發(fā)展，推動著智慧政府的變革，尤其表現(xiàn)在治理理念、治理模式、政務(wù)系統(tǒng)和行政體制方面。政府由傳統(tǒng)的統(tǒng)治型向服務(wù)型、智慧型、現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變，伴隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨，電子政務(wù)正經(jīng)歷著從電子政府到“智慧政府”的轉(zhuǎn)變，在治理上也更加突出智慧性，整體性，協(xié)同性。

1.治理理念方面

治理理念在推進(jìn)政府治理的過程中很重要，新公共服務(wù)的思想更適合智慧政府的構(gòu)建。以新公共服務(wù)的思想為基礎(chǔ)，提倡民主公民權(quán)，樹立服務(wù)意識，思想上“以人為本”、行動上“服務(wù)至上”、態(tài)度上“責(zé)任到位”[7]。并重視多元化的服務(wù)主體，加強(qiáng)政府公共服務(wù)的職能，建服務(wù)型政府。在城市治理的過程中應(yīng)加強(qiáng)信息化、現(xiàn)代化和智能化的建設(shè)，轉(zhuǎn)變治理理念，注重公平公正，以人為本[8]。齊麗斯[9]認(rèn)為治理理念的變革包括：政府思維要由管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變、在治理上要由政府主導(dǎo)向主體多元轉(zhuǎn)化、由傳統(tǒng)的條塊思維模式向資源系統(tǒng)整合轉(zhuǎn)變。

2.治理模式方面

在治理模式上，智慧政府與傳統(tǒng)政府有明顯的區(qū)別，傳統(tǒng)政府時(shí)期治理主要依靠國家強(qiáng)制力為后盾，通過發(fā)布強(qiáng)制性命令并且要求公眾服從命令從而達(dá)到管理目的。而現(xiàn)今正由小數(shù)據(jù)時(shí)代向大數(shù)據(jù)時(shí)代的轉(zhuǎn)變，這一新的技術(shù)革命會給政府治理方式帶來巨大的變革，政府治理的內(nèi)容與類型總是體現(xiàn)出鮮明的時(shí)代特征，現(xiàn)階段強(qiáng)調(diào)在治理過程中利用大數(shù)據(jù)智慧治理、整體性治理，在治理的模式上更加注重高效便捷、注重引導(dǎo)規(guī)劃、注重協(xié)同運(yùn)作。

大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)改變著政府治理模式，智慧管理為智慧政府的核心特征，既要滿足“智慧”，又要滿足管理的特征，實(shí)現(xiàn)高效管理，智慧政府的管理與傳統(tǒng)政府相比突出了四個(gè)智慧：智慧網(wǎng)絡(luò)辦公平臺、智慧政務(wù)服務(wù)、智慧城市規(guī)劃、智慧政策[10]。在大數(shù)據(jù)的推動下，政府服務(wù)、決策、防腐、風(fēng)險(xiǎn)治理上更顯優(yōu)勢，在公共服務(wù)上，大數(shù)據(jù)推動了由精細(xì)化向個(gè)別化轉(zhuǎn)變，由封閉低效向協(xié)同高效轉(zhuǎn)變；在決策水平上，通過大數(shù)據(jù)了解整體的趨勢，促使決策更加科學(xué)；在腐敗防治水平上，大數(shù)據(jù)使政府的權(quán)利更加透明，公眾參與度增高；在風(fēng)險(xiǎn)治理能力上，大數(shù)據(jù)平臺保障了多元參與，信息有序集中整合，利用率、預(yù)見性提高。當(dāng)然我國現(xiàn)階段還處于大數(shù)據(jù)治理的初級階段也就是電子政務(wù)階段，只有更多的去挖掘大數(shù)據(jù)的價(jià)值，才能加速智慧政府治理方式的轉(zhuǎn)變。

當(dāng)今碎片化治理問題比較嚴(yán)重，并且伴隨著信息時(shí)代的到來，張理霖[11]等認(rèn)為有些問題公眾需要合作解決，政府各部門、各組織之間的整體性運(yùn)作越來越重要，通過整體性治理可以提高政策效率，整合和協(xié)同避免重復(fù)和浪費(fèi)，為公民提供一站式服務(wù)。并指出了整體性治理組織架構(gòu)的三個(gè)主要維度，一是，不同治理層級之間和同一個(gè)治理層級內(nèi)部的整合。二是，功能之間的協(xié)調(diào)，根據(jù)需要讓部門進(jìn)行整合。三是，公私部門的整合?？偟膩碚f，整體性治理在機(jī)制上由多元向一體轉(zhuǎn)化、由分散向整體轉(zhuǎn)化、由對立向融合轉(zhuǎn)化過程，為政府治理提供了全新的視角。

3.行政體制方面

在大數(shù)據(jù)的背景下，促使智慧政府政府轉(zhuǎn)型的過程中，體制的變革尤為重要，政府組織機(jī)構(gòu)向扁平化發(fā)展，并要求政府機(jī)構(gòu)再設(shè)計(jì)、員工再培訓(xùn)、流程再創(chuàng)造，最終破除信息孤島，建立一個(gè)權(quán)責(zé)配置合理，組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，運(yùn)作透明高效的政府[12]?？傮w來說就是利用現(xiàn)代信息技術(shù)，發(fā)揮政府主導(dǎo)的多元主體的力量，進(jìn)行治理方式的轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)智慧治理。

當(dāng)前政府缺乏大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的縝密分析、嚴(yán)謹(jǐn)推敲，“拍腦門”的決策方式很容易導(dǎo)致決策缺乏系統(tǒng)性、科學(xué)性和全局性，體現(xiàn)了公共決策機(jī)制“主觀化”。當(dāng)前政府以自上而下的單向度、指令化的方式為主，而大數(shù)時(shí)代公眾信息來源充足，個(gè)體需求多樣化，注重反饋協(xié)商，體現(xiàn)了公共服務(wù)機(jī)制“單向化”。當(dāng)前政府將具有重要意義的信息數(shù)據(jù)分散存儲于各個(gè)職能部門，形成了“信息孤島”，而大數(shù)據(jù)要求實(shí)現(xiàn)信息公開和資源共享，打破公共信息管理機(jī)制“碎片化”[13]。

4.政務(wù)系統(tǒng)方面

電子政務(wù)是對傳統(tǒng)政府治理手段行政方式的變革，政府在運(yùn)用信息技術(shù)進(jìn)行管理工作時(shí)必然會產(chǎn)生電子政務(wù)，信息技術(shù)的應(yīng)用帶來的跨越時(shí)間和空間障礙的巨大優(yōu)勢，使電子政府通過信息技術(shù)的應(yīng)用重組政府部門，改善公共服務(wù)、增強(qiáng)公共參與、促進(jìn)政府辦公方便快捷和信息資源的全面共享，提高公共管理效率、公共決策科學(xué)性，最終實(shí)現(xiàn)以公眾為中心的電子化政府[14]。羅賢春[15]等從信息鏈視角分析電子政務(wù)的發(fā)展歷程。認(rèn)為信息鏈有以下四個(gè)階段“事實(shí)→數(shù)據(jù)”、“數(shù)據(jù)→信息”、“信息→知識”、“知識→情報(bào)”而這四個(gè)階段依次對應(yīng)電子政務(wù)的醞釀階段、自動化辦公階段、網(wǎng)上政府階段、智慧政務(wù)的電子政務(wù)高級階段。

有些學(xué)者認(rèn)為政府的信息化經(jīng)歷了很多階段，隨著信息化的改進(jìn)，治理能力也在隨之提升。政府的信息化歷經(jīng)了由數(shù)字政府、電子政務(wù)、移動政務(wù)、智慧政府的發(fā)展，智慧政府是信息化的高級階段，呈現(xiàn)出技術(shù)更先進(jìn)，服務(wù)更便捷的新型發(fā)展模式[16][17]，不受時(shí)空、地域的限制。

四、智慧政府的角色定位

在智慧政府角色定位的問題上，市場經(jīng)濟(jì)初期政府主張干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，自由競爭的資本主義時(shí)期政府充當(dāng)著“守夜人”的角色，當(dāng)代學(xué)者認(rèn)為政府的角色應(yīng)該有明確的目標(biāo)導(dǎo)向，政府的作用不可或缺，可以運(yùn)用與市場完全不同的手段，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在如何順應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的要求重新定位政府角色，推動智慧政府建設(shè)上，研究者提出了一些見解。楊宏山[18]等認(rèn)為在大數(shù)據(jù)時(shí)代的趨勢下，政府的角色主要在于制定戰(zhàn)略規(guī)劃以及運(yùn)行機(jī)制政策，在運(yùn)行過程中政府必須明確自己的角色，履行自己的義務(wù)，找準(zhǔn)自己的位置，首先，依據(jù)法律約束政府自身的行為。其次，引入企業(yè)競爭機(jī)制，政府堅(jiān)持有所不為，充分發(fā)揮市場的優(yōu)勢，努力做好掌舵人。最后，完善公共服務(wù)的職能，注重公眾需求，堅(jiān)持以需求為導(dǎo)向。

五、如何建設(shè)智慧政府

“智慧政府”、“智慧城市”理念為未來發(fā)展展現(xiàn)了美好藍(lán)圖，然而作為一種以新興技術(shù)為核心推動力的發(fā)展戰(zhàn)略，在建設(shè)過程中還將面臨一些瓶頸，政府的治理水平將面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，這就要求在建設(shè)的過程中正視這些瓶頸，并努力克服，達(dá)到最好的效果。

關(guān)于如何建設(shè)智慧政府，很多學(xué)者普遍提出，在理念上，加快政府治理理念的轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持以人為本，促進(jìn)多元參與；在治理水平上，搭建一個(gè)智慧平臺，政務(wù)APP，使數(shù)據(jù)開放共享、資源合理配置。其中楊冬梅[19]指出應(yīng)建立健全的制度體系，保障國家以及公民的安全與自由。李軍鵬[6]認(rèn)為一是要加快建設(shè)電子政務(wù)，使公共服務(wù)更透明、有序、高效。二是要加快政府流程再造，使政府權(quán)力透明化、運(yùn)作流程規(guī)范，將運(yùn)作模式由“前后順序”變?yōu)椤白笥移胶狻?。三是要推進(jìn)公共服務(wù)的改革，行政管理方式的創(chuàng)新，政府可以購買公共服務(wù)，引入競爭機(jī)制。

在現(xiàn)今政府組織機(jī)構(gòu)越來越龐大、層級越來越復(fù)雜的情況下，智慧政府的建設(shè)顯得尤為重要。主要針對政府運(yùn)行過程提出了三點(diǎn)建議，一是運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)思維”，充分了解智慧政府建設(shè)的需求，做到以用戶為中心，二是樹立“大數(shù)據(jù)思維”，努力做好數(shù)據(jù)的采集、服務(wù)、處理，推進(jìn)智慧政府的建設(shè)進(jìn)程，三是樹立一切皆在線的公共服務(wù)理念，來衡量智慧政府建設(shè)的成效[20]。

六、相關(guān)研究評述及展望

現(xiàn)在的研究大部分從智慧政府的內(nèi)涵、治理的轉(zhuǎn)型、智慧政府的角色定位、以及出現(xiàn)的問題和對策這幾方面研究的，為后續(xù)智慧政府的研究工作奠定了基礎(chǔ)。但也是存在一些問題的，在現(xiàn)有研究階段中靜態(tài)研究多動態(tài)研究少，理論性研究多實(shí)證研究少。隨著智慧政府的進(jìn)一步建設(shè)，政府組織機(jī)構(gòu)龐大、層級復(fù)雜、缺乏治理、預(yù)測能力缺乏、隱私安全等問題也隨之出現(xiàn)，故加強(qiáng)智慧政府方面研究的突破尤為重要。

新興信息技術(shù)不僅是政府進(jìn)行治理的工具，還是智慧政府的一個(gè)子系統(tǒng)。在新興技術(shù)的支持下，智慧政府的發(fā)展得以快速進(jìn)行，國家運(yùn)行模式改變的同時(shí)，公民的生活也隨之改變，缺乏保護(hù)國家和公民隱私安全這一方面的研究，如果信息使用不當(dāng)，子系統(tǒng)隨之出現(xiàn)問題，會對政府提供服務(wù)的水平和質(zhì)量，智慧政府的建設(shè)進(jìn)程造成影響。所以在保護(hù)國家和公民信息方面將成為學(xué)者研究的重點(diǎn)。

智慧政府是智慧城市的先行兵，在我看來智慧政府就是在大數(shù)據(jù)的背景下，各政府部門、各組織通過協(xié)同運(yùn)作，使效率發(fā)揮到最優(yōu)，資源利用率達(dá)到最大，向公民提供服務(wù)，滿足需求。這樣智慧城市、智慧政府、部門協(xié)同、大數(shù)據(jù)之間有很必要的聯(lián)系，而現(xiàn)今的研究比較局部性，尤其是在政府部門充分利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行協(xié)同優(yōu)化尤其是在權(quán)責(zé)配置和運(yùn)行機(jī)制方面研究還很缺乏，毫無疑問應(yīng)加強(qiáng)權(quán)責(zé)配置與運(yùn)行機(jī)制方面的研究來推進(jìn)政府智慧化的建設(shè)。

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作者簡介：宋林叢（1990-），女，河北唐山人，華北理工大學(xué)管理學(xué)院研究生。

魯 敏（1974-），男，湖北麻城人，管理學(xué)博士，華北理工大學(xué)管理學(xué)院副教授。