緊盯鐵路工程建設(shè)易腐環(huán)節(jié)

張羽++韓兵++沈文毅++程琰

鑒于鐵路工程建設(shè)中的腐敗問題嚴(yán)重，鐵路工程往往跨省、跨市，2013年最高人民檢察院與中國鐵路總公司聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)鐵路檢察機(jī)關(guān)與鐵路系統(tǒng)工作聯(lián)系配合的意見》，明確了管轄權(quán)屬于工程所在地的鐵路檢察機(jī)關(guān)

魯班獎(jiǎng)

中國建筑工程魯班獎(jiǎng)創(chuàng)立于1987年，該獎(jiǎng)項(xiàng)也是國內(nèi)建筑行業(yè)工程質(zhì)量最高榮譽(yù)獎(jiǎng)。魯班獎(jiǎng)作為全國建筑行業(yè)工程質(zhì)量的最高榮譽(yù)獎(jiǎng)，每年頒獎(jiǎng)一次，（自2010-2011年度開始，每年評(píng)審一次，兩年頒獎(jiǎng)一次）授予創(chuàng)建出一流工程的企業(yè)。

魯班獎(jiǎng)的評(píng)選工作，始終堅(jiān)持“高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求、優(yōu)中選優(yōu)、寧缺毋濫”的原則，對申報(bào)工程規(guī)定了嚴(yán)格的評(píng)選條件。申報(bào)工程在達(dá)到規(guī)定規(guī)模的前提下，必須是列入各地區(qū)或部門建設(shè)計(jì)劃、嚴(yán)格履行了工程建設(shè)基本程序，已形成生產(chǎn)能力或使用功能，工程竣工后經(jīng)過一年以上的使用檢驗(yàn)，并按規(guī)定完成了全面驗(yàn)收的新建工程。工程施工質(zhì)量除了要符合國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)外，還必須達(dá)到全國同類工程的領(lǐng)先水平。

5月23日，黑龍江省同江市（縣級(jí)市，屬佳木斯市）黑龍江畔，風(fēng)雨為建設(shè)中的同江中俄鐵路大橋平添了一抹壯麗的色彩。隔江可隱約望見俄羅斯的村莊，同江中俄鐵路大橋工程總指揮長蘇濤一邊遞過安全帽，一邊對《方圓》記者說：“這個(gè)工程我們是要申報(bào)魯班獎(jiǎng)的，按我們的說法，就要工程優(yōu)質(zhì)，干部優(yōu)秀?！弊院离[約可見。

黑龍江省佳木斯鐵路運(yùn)輸檢察院（以下簡稱“佳木斯院”）檢察長鄒向杰已經(jīng)記不清自己是第幾次來這個(gè)工地了，在工程指揮部，佳木斯院還設(shè)有同江中俄鐵路大橋檢察聯(lián)絡(luò)室，室內(nèi)掛滿了反腐工作的相關(guān)制度規(guī)定?！搬槍唧w工程設(shè)立專門檢察聯(lián)絡(luò)室，很可能是全國首創(chuàng)。”同時(shí)，也是黑龍江省檢察院鐵路運(yùn)輸分院（以下簡稱“龍江鐵檢”）關(guān)于駐點(diǎn)預(yù)防的一次嶄新嘗試。

億級(jí)鐵路工程項(xiàng)目資金

同江中俄鐵路大橋的總投資將近27億元人民幣，在蘇濤眼中卻算“少”，“這個(gè)工程的特殊性在于是國內(nèi)目前唯一一座跨越中俄國界的鐵路橋。鐵路工程的特殊性決定了這個(gè)領(lǐng)域的工程項(xiàng)目投資動(dòng)輒數(shù)十億元、數(shù)百億元，27億元只能算普通”。

據(jù)龍江鐵檢職務(wù)犯罪預(yù)防處處長王鵬程向《方圓》記者介紹，近三年來他們已經(jīng)完成或正在進(jìn)行的有針對性預(yù)防職務(wù)犯罪的鐵路工程建設(shè)領(lǐng)域涉及資金達(dá)人民幣1250億元，涉及哈齊客專工程、同江中俄鐵路大橋工程、哈爾濱樞紐工程等10個(gè)國家級(jí)、省級(jí)重點(diǎn)工程。

而中國鐵路總公司的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年，全國鐵路完成固定資產(chǎn)投資8238億元，投產(chǎn)新線9531公里，其中高鐵3306公里。2016年，中國鐵路仍然計(jì)劃完成固定投資8000億元，包括修建高鐵、現(xiàn)在火車站的電氣化改造等。

然而，數(shù)以千億計(jì)算的鐵路工程建設(shè)資金也是一塊巨大的蛋糕，惹人垂涎。2012年前后，以原鐵道部部長劉志軍為首的鐵路系統(tǒng)腐敗窩案給高速發(fā)展中的鐵路工程蒙上了一層陰影。僅以“權(quán)力掮客”身份出現(xiàn)的丁書苗就在2007年至2010年間以有償運(yùn)作的方式先后使23家投標(biāo)公司中標(biāo)57個(gè)鐵路工程項(xiàng)目，中標(biāo)標(biāo)的額共計(jì)1858億余元。

上有“大老虎”，下也有“蒼蠅”。在龍江鐵檢關(guān)于2015年查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪分析報(bào)告中，他們總結(jié)特點(diǎn)發(fā)現(xiàn)“建筑工程企業(yè)行賄案件多發(fā)、工程招標(biāo)賄賂案件頻發(fā)”。例如他們查辦的某監(jiān)理公司老總聞某貪污、受賄、挪用公款案。聞某一方面從監(jiān)理項(xiàng)目中套取資金、騙取海外雇用人員勞務(wù)費(fèi)用于購買個(gè)人住房，另一方面以在尼日利亞的線路維修工程需要購買設(shè)備為名挪用公款1405萬元，打入自己在國外的公司進(jìn)行營利性活動(dòng)。后聞某被判處有期徒刑20年。

如何在司法層面保護(hù)這些超億級(jí)鐵路工程安全，是現(xiàn)實(shí)給鐵路檢察出的一道必解的難題。

鐵路工程反腐實(shí)行“屬地管轄”

在百度搜索輸入“鐵路工程腐敗”有225萬多條檢索結(jié)果，不少人都在問：哪個(gè)部門受理鐵路工程的貪污腐敗案？

據(jù)蘇濤介紹，一個(gè)大型的鐵路工程通常是先由出資方（有的是地方鐵路局，有的是中國鐵路總公司等）設(shè)立工程項(xiàng)目指揮部，統(tǒng)籌工程項(xiàng)目的招投標(biāo)、聘請監(jiān)理公司等，特別是一些過百億元的大工程可能有數(shù)個(gè)中標(biāo)企業(yè)。而這些參與建設(shè)的工程單位往往并不是本地企業(yè)，而是全國性的集團(tuán)公司，通常還會(huì)再將大工程分解成不同的標(biāo)段分包給其下屬子公司，由他們派出工程師到工程所在地組成項(xiàng)目部，并且雇用施工隊(duì)完成具體建設(shè)。譬如前文提到的哈齊客專工程，總投資額超340億元人民幣，參建單位包括中鐵建十三局、中鐵建十五局、中鐵建十六局、中鐵電氣化局等北京、河南的多家工程建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位。

工程是地方的，施工者都是外來戶，的確給鐵路工程打擊與預(yù)防腐敗工作帶來了難度，首當(dāng)其沖的管轄問題：是應(yīng)該由參建單位所在地的檢察機(jī)關(guān)管轄還是由工程項(xiàng)目所在地檢察機(jī)關(guān)管轄？

鑒于鐵路工程建設(shè)中的腐敗問題嚴(yán)重，鐵路工程往往跨省、跨市，2013年最高人民檢察院與中國鐵路總公司聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)鐵路檢察機(jī)關(guān)與鐵路系統(tǒng)工作聯(lián)系配合的意見》，明確了管轄權(quán)屬于工程所在地的鐵路檢察機(jī)關(guān)。

以黑龍江省為例，龍江鐵檢反貪局統(tǒng)籌哈爾濱鐵路局（管轄的線路覆蓋黑龍江省全境絕大部分，兼跨內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市）轄區(qū)內(nèi)的所有鐵路工程項(xiàng)目的打擊和預(yù)防腐敗工作，接受舉報(bào)線索，龍江鐵檢直屬的佳木斯院、齊齊哈爾院等基層反貪部門分別負(fù)責(zé)各自轄區(qū)內(nèi)的工作。

“我們根據(jù)最高檢下發(fā)的文件，進(jìn)行細(xì)化，跟哈爾濱鐵路局簽訂了《哈爾濱鐵路局預(yù)防職務(wù)犯罪工作實(shí)施辦法（試行）》和《關(guān)于進(jìn)一步完善反腐敗工作協(xié)調(diào)機(jī)制的意見（試行）》?！饼埥F檢分管反貪的副檢察長齊波介紹，“我們要實(shí)現(xiàn)的是立體化的預(yù)防模式。”

評(píng)估十個(gè)易腐環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

“做鐵路檢察，就要了解鐵路”是龍江鐵檢檢察長萬野的口頭禪。這話放在預(yù)防鐵路工程腐敗領(lǐng)域，同樣適用，“只有了解鐵路工程建設(shè)的各個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)，才能知道風(fēng)險(xiǎn)在哪里，預(yù)防才能落到實(shí)處”。

2009年，黑龍江前撫鐵路工程項(xiàng)目發(fā)生了一起受賄案，項(xiàng)目部一分部經(jīng)理李某原是中鐵二十三局集團(tuán)第二工程有限公司工程部部長，李某在工程結(jié)算過程中先后兩次非法收受他人賄賂15萬元。佳木斯院查辦起訴該案后，李某被判處有期徒刑10年。這個(gè)案件突出反映了鐵路工程項(xiàng)目施工過程中“資金撥付”的問題。

事實(shí)上，資金撥付僅僅是鐵路工程項(xiàng)目中十大易腐環(huán)節(jié)中的一個(gè)?！斗綀A》記者在一份名為《濱北橋改建工程重點(diǎn)環(huán)節(jié)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控措施》的文件上發(fā)現(xiàn)，龍江鐵檢職務(wù)犯罪預(yù)防處用10頁紙羅列了10個(gè)大項(xiàng)，包括招標(biāo)投標(biāo)、征地拆遷、分包管理、物資采購、安全質(zhì)量、變更設(shè)計(jì)、驗(yàn)工計(jì)價(jià)、資金撥付、信用評(píng)價(jià)和第三方審價(jià)。每個(gè)大項(xiàng)下面又細(xì)化到不同的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)、風(fēng)險(xiǎn)涉及人員、廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、防控措施和責(zé)任單位以及責(zé)任部門。

記者發(fā)現(xiàn)，這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有的因?yàn)樯婕按蠊P資金往來而并不令人意外，譬如指揮部審批計(jì)價(jià)、安全質(zhì)量檢查監(jiān)督、支付征地拆遷補(bǔ)償資金、變更設(shè)計(jì)預(yù)審等環(huán)節(jié)，都是普通工程建設(shè)中也容易出現(xiàn)的問題。

也有一些易腐敗環(huán)節(jié)似乎“超越常識(shí)”，譬如被評(píng)價(jià)為風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)最高III級(jí)的“招標(biāo)補(bǔ)遺、答疑環(huán)節(jié)”，指揮部主管招標(biāo)負(fù)責(zé)人、相關(guān)招標(biāo)部門負(fù)責(zé)人、經(jīng)辦人員，會(huì)對招標(biāo)文件做出有利于特定潛在投標(biāo)人的補(bǔ)遺，或者借著答疑補(bǔ)漏之機(jī)歧視性條款，排斥其他潛在投標(biāo)人。

“我們梳理的這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，有的是辦案過程中發(fā)現(xiàn)的，有的是根據(jù)經(jīng)驗(yàn)容易出現(xiàn)貪污、受賄等腐敗問題，然后我們提供預(yù)防部門再給出針對性的建議。”龍江鐵檢反貪局綜合處處長趙建鵬說。

王鵬程介紹：“明確了這幾十個(gè)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，我們就會(huì)有針對性地進(jìn)行監(jiān)督，提供預(yù)防腐敗的專項(xiàng)措施?！北热缭谥笓]部對已完工工程進(jìn)行確認(rèn)環(huán)節(jié)實(shí)行驗(yàn)工計(jì)價(jià)會(huì)簽制度；征地拆遷環(huán)節(jié)要求開展第三方審價(jià)工作；對質(zhì)量事故處理環(huán)節(jié)落實(shí)聯(lián)檢制度，暢通舉報(bào)渠道等。

從“深入標(biāo)段”到“駐點(diǎn)預(yù)防”

正是為了盯準(zhǔn)上述各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，把腐敗消滅在萌芽狀態(tài)，龍江鐵檢的預(yù)防工作一直本著“深入再深入”的原則。

哈齊客運(yùn)專線（已經(jīng)開通運(yùn)營）和濱州線電氣化改造是哈爾濱鐵路局轄下的兩個(gè)重大工程，因?yàn)楹邶埥幱诟吆貛?，修建難度高，投資總額近500億元，也是龍江鐵檢最先開始展開職務(wù)犯罪預(yù)防工作的兩個(gè)工程?！斑@兩個(gè)項(xiàng)目的特點(diǎn)是資金投入大、參建單位多、建設(shè)周期長、鐵路沿線上千公里?！饼R齊哈爾院檢察長彭玉琦介紹，“我們主要采取的辦法是深入各標(biāo)段，多次組成預(yù)防腐敗小組，一出行就驅(qū)車數(shù)百公里，深入‘泰來至紅旗營子‘大慶至龍鳳等數(shù)個(gè)施工標(biāo)段現(xiàn)場，實(shí)地開展調(diào)研了解工程情況，和現(xiàn)場工作人員開座談會(huì)，講法制課。”

這種模式在短短三年內(nèi)，在龍江鐵檢轄區(qū)內(nèi)各個(gè)重點(diǎn)鐵路工程中得以開展。王鵬程提供了一組數(shù)據(jù)：兩年來，龍江鐵檢兩級(jí)院預(yù)防部門，分別深入7個(gè)工程建設(shè)單位、30余個(gè)施工單位、監(jiān)理單位，調(diào)取查閱規(guī)章制度150余份。

“為了應(yīng)對綿延上千公里的鐵路工程工地的職務(wù)犯罪預(yù)防工作，我們也投入了最大的人力，抽調(diào)了11名骨干成立法律咨詢小組，其中一半以上是碩士，還包括一名博士。”龍江鐵檢政治部主任王啟超介紹。

但是在同江中俄鐵路大橋，這種預(yù)防模式再次“升級(jí)”：從原來的深入工程標(biāo)段、項(xiàng)目部、包工隊(duì)直接變?yōu)轳v點(diǎn)預(yù)防——在指揮部設(shè)立檢察聯(lián)絡(luò)室?！斑@個(gè)工程比較集中，擁有設(shè)立專門檢察室的條件?！编u向杰說。

檢察聯(lián)絡(luò)室和蘇濤的指揮長辦公室、指揮部會(huì)議室在同一層，室內(nèi)陳列著職務(wù)犯罪預(yù)防的相關(guān)制度。除了定期開展法制課的時(shí)候，項(xiàng)目的基層管理人員平時(shí)來開會(huì)、辦事都會(huì)路過?！奥?lián)絡(luò)室放在這個(gè)地方能起到一種‘震懾作用，大家路過的時(shí)候就會(huì)想一想‘工程優(yōu)質(zhì)、干部優(yōu)秀這八個(gè)字，想一想他們聽過的預(yù)防腐敗課?！碧K濤說。在他看來，想實(shí)現(xiàn)魯班獎(jiǎng)的目標(biāo)，“零腐敗”工程是根本性條件。

預(yù)防腐敗不要“假大空”

多年來，腐敗預(yù)防工作無非是講課、宣傳、走訪這幾種形式，哪怕設(shè)立了檢察聯(lián)絡(luò)室，又怎么才能不讓預(yù)防出現(xiàn)“假大空”的問題？

鄒向杰舉了個(gè)例子，農(nóng)民工工資發(fā)放是工程領(lǐng)域中比較容易出問題的，貪污、侵占、挪用都有可能，發(fā)生拖欠甚至可能會(huì)引發(fā)集體事件。他們就跟工程指揮部建議、協(xié)商，由指揮部要求施工單位必須建立單獨(dú)的農(nóng)民工工資賬戶，對這部分資金單獨(dú)監(jiān)管，決不能拖欠一分錢工資。

那么，涉及鐵路工程建設(shè)專業(yè)領(lǐng)域的部分，施工圖紙復(fù)雜猶如天書，檢察官能看懂嗎？能做好預(yù)防腐敗嗎？鄒向杰的答案是能?！拔覀兊囊暯歉こ處熓遣灰粯拥模麄兛磮D紙?jiān)趺词┕?，我們針對這些風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，看合同雙方能否對應(yīng)、數(shù)據(jù)是否合理、現(xiàn)場與記錄是否一致等，是用反貪查案的方式找問題，發(fā)現(xiàn)問題要改正，一旦涉及腐敗問題就會(huì)與反貪部門聯(lián)合出擊?！?/p>

除了腐敗預(yù)防工作，檢察聯(lián)絡(luò)室還根據(jù)同江中俄鐵路大橋的特殊性——跨越界江，可能帶來的問題，進(jìn)行了擴(kuò)展式的法制宣傳，包括工程中可能出現(xiàn)的走私類犯罪，涉外偷獵、偷漁犯罪，重大工程事故罪等問題，并向施工單位提出有關(guān)工傷、勞資關(guān)系、勞動(dòng)合同等民法法律問題的法律咨詢。

以預(yù)防為切入點(diǎn)

兩三年前，龍江鐵檢曾經(jīng)收到過一封舉報(bào)信，信中提及哈齊客專某標(biāo)段項(xiàng)目部領(lǐng)導(dǎo)吃喝腐敗、過度消費(fèi)，長期不給員工發(fā)工資。舉報(bào)信轉(zhuǎn)到了反貪局，盡管舉報(bào)人匿名，反貪局的辦案人員還是立即開始初查。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)因?yàn)橐恍┛陀^因素，項(xiàng)目部賬上的確沒有錢發(fā)工資，根本不存在腐敗的客觀條件。能做的，就是協(xié)調(diào)有關(guān)部門及時(shí)撥付工程款。

雖然舉報(bào)線索沒有成案，但還是給齊波帶來了一點(diǎn)思考：預(yù)防只是說理，打擊腐敗對預(yù)防的作用更大?！拔覀冮_始以預(yù)防為切入點(diǎn)，對管內(nèi)重點(diǎn)工程施工單位、建設(shè)指揮部、站段、鐵路局機(jī)關(guān)及直附屬單位的人員、名單、職務(wù)、身份信息、家屬信息進(jìn)行采集，同時(shí)還搜集工程中標(biāo)、未中標(biāo)單位、物資供應(yīng)商相關(guān)信息，建立信息平臺(tái)，為打擊腐敗提供便利條件?！?/p>

這個(gè)信息平臺(tái)已經(jīng)初見成效。龍江鐵檢反貪局和齊齊哈爾院最近就辦理了一起加格達(dá)奇工務(wù)段材料員王某購買單位工程材料受賄以及向路局勞資處科長鄧某行賄的串案。辦案人員通過對其銀行、出行、話單分析等信息查詢方法，在沒有接觸犯罪嫌疑人之前就已經(jīng)鎖定了業(yè)務(wù)往來的行賄人，取得了犯罪證據(jù)。

“這幾年來，雖然一些地方性的小工程也查處了一批案件。但涉及千億元資金的國家級(jí)重點(diǎn)鐵路工程至今沒有發(fā)生一起腐敗案。”萬野說。