中國扶貧開發(fā)績效第三方評估簡論
——基于中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心的實(shí)踐

汪三貴，曾小溪，殷浩棟

(中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心，北京 100872)

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中國扶貧開發(fā)績效第三方評估簡論
——基于中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心的實(shí)踐

汪三貴，曾小溪*，殷浩棟

(中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心，北京 100872)

摘 要：基于中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心這一扶貧開發(fā)績效第三方評估機(jī)構(gòu)的實(shí)踐，探討了扶貧開發(fā)第三方評估中各相關(guān)方的角色定位，及其制定評估方案、組織實(shí)施評估、處理評估數(shù)據(jù)、形成評估報(bào)告和評估結(jié)果等主要流程的行為規(guī)范。同時(shí)分析了目前第三方評估存在的資金依賴、制度規(guī)范缺失、評估專業(yè)化、評估結(jié)果應(yīng)用等亟待解決的問題。

關(guān) 鍵 詞：精準(zhǔn)扶貧；績效評估；第三方評估；中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心

評估是績效管理的重要環(huán)節(jié)， 由獨(dú)立于政府部門的社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)對政府績效進(jìn)行評價(jià)的第三方評估日益成為政府績效管理的重要方式。2004年中國第一家地方政府績效評估專業(yè)機(jī)構(gòu)正式成立，標(biāo)志著第三方機(jī)構(gòu)評價(jià)政府部門績效這一方式正式引入政府績效管理。隨著中國扶貧開發(fā)工作的不斷推進(jìn)，精準(zhǔn)評估政府扶貧開發(fā)績效越來越受到中央的重視[1-3]。2016年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，并明確提出對中西部 22個(gè)省(自治

一、第三方評估及其業(yè)務(wù)類型細(xì)分

成立于 2007年的中國人民大學(xué)反貧困研究中心， 作為一個(gè)高校主導(dǎo)建立的第三方評估機(jī)構(gòu)，2010年以來承擔(dān)了全國近十個(gè)大型扶貧項(xiàng)目(表1)。評估項(xiàng)目大多為國務(wù)院扶貧辦委托項(xiàng)目，項(xiàng)目大致可以細(xì)分為：扶貧政策需求評估、扶貧項(xiàng)目進(jìn)展評估、扶貧政策執(zhí)行評估、扶貧政策效果評估等類型(表2)。

表1 中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心評估項(xiàng)目一覽

表2 中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心扶貧開發(fā)評估項(xiàng)目業(yè)務(wù)分類

總的看來，中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心作為第三方評估機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮一般扶貧開發(fā)績效評估主體難得的專業(yè)人才和學(xué)術(shù)創(chuàng)新優(yōu)勢，認(rèn)真開展扶貧決策初期的調(diào)研、扶貧政策項(xiàng)目進(jìn)展跟蹤、扶貧政策執(zhí)行監(jiān)督、扶貧政策效果評價(jià)等，在扶貧開發(fā)政府績效評估中發(fā)揮了重要作用。一方面對扶貧項(xiàng)目組織單位組織實(shí)施的項(xiàng)目所涉及的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如扶貧項(xiàng)目的執(zhí)行情況、組織管理、配套條件落實(shí)、經(jīng)費(fèi)管理、項(xiàng)目績效、預(yù)期前景等方面，通過項(xiàng)目資料和檔案審閱、聽取項(xiàng)目負(fù)責(zé)人報(bào)告、觀看演示、實(shí)地考核和提問質(zhì)疑等方式進(jìn)行評估；另一方面利用首席專家的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)以及整個(gè)研究團(tuán)隊(duì)的集體智慧，針對扶貧項(xiàng)目進(jìn)展情況以及出現(xiàn)的新情況、新問題提出專業(yè)性改進(jìn)建議，匯總整理后為扶貧開發(fā)項(xiàng)目組織單位對項(xiàng)目的管理決策以及項(xiàng)目承擔(dān)單位對項(xiàng)目的具體實(shí)施提供咨詢意見，為項(xiàng)目關(guān)聯(lián)雙方的順暢溝通以及做出后續(xù)決策并采取進(jìn)一步措施打下基礎(chǔ)。所得出的評估結(jié)果被廣泛用于國務(wù)院扶貧辦以及中央高層的決策，對于推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧做出了重要貢獻(xiàn)。

二、第三方評估動(dòng)因及相關(guān)方角色定位

扶貧開發(fā)績效第三方評估是指通過獨(dú)立公正的第三方在扶貧開發(fā)績效精準(zhǔn)過程中發(fā)揮評估咨詢作用而推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)的一種評估方式[4]。第三方評估所采取的形式是由有關(guān)主體委托有關(guān)科研機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織，采取專項(xiàng)調(diào)查、抽樣調(diào)查和實(shí)地核查等方式，對相關(guān)考核指標(biāo)進(jìn)行評估，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，使各項(xiàng)脫貧數(shù)據(jù)更加可靠和公正。讓獨(dú)立的第三方充分參與扶貧開發(fā)工作成效的考核，標(biāo)志著扶貧開發(fā)考核進(jìn)入一個(gè)新階段，改變了以往評估主體單一的問題，建立起一種扶貧開發(fā)內(nèi)部評價(jià)與外部評價(jià)結(jié)合的政府績效評價(jià)體系，成為精準(zhǔn)扶貧考核機(jī)制走向日趨完善的重要標(biāo)志之一。根據(jù)第三方自身的組織成份，可以將第三方評估分為科研院所評估、專業(yè)公司評估、社會(huì)代表評估和民眾參與評估四種，其中科研院所評估是最早產(chǎn)生的和重要的第三方評估主體。

第三方評估在扶貧開發(fā)績效評估中的引入有其深刻的原因。隨著扶貧開發(fā)的不斷深入，扶貧開發(fā)規(guī)模不斷擴(kuò)大，扶貧資金的投入也不斷增加，對扶貧項(xiàng)目的責(zé)任單位面臨著越來越高的要求。在引進(jìn)第三方評估之前，扶貧項(xiàng)目主要由上級扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室通過常規(guī)的檢查、對項(xiàng)目執(zhí)行單位的匯報(bào)、扶貧系統(tǒng)內(nèi)部的評審等工作來保證扶貧項(xiàng)目的有序執(zhí)行。對績效評估考核精準(zhǔn)度要求不高的扶貧項(xiàng)目來說，利用行政系統(tǒng)內(nèi)部自下而上的報(bào)告機(jī)制等管理方式可以在一定程度上保障項(xiàng)目的正常開展，基本滿足扶貧系統(tǒng)內(nèi)部考核的要求。但其績效評估具有較強(qiáng)的封閉性，評估行為由政府部門發(fā)動(dòng)和實(shí)施，評估結(jié)果主要用于系統(tǒng)內(nèi)部上級扶貧開發(fā)主管部門考核下級扶貧開發(fā)工作部門績效。這對大型、復(fù)雜的扶貧項(xiàng)目來說，其投入后的實(shí)際產(chǎn)出效果僅僅依靠傳統(tǒng)考核方式是難以實(shí)現(xiàn)的。要做到精準(zhǔn)扶貧就需要?jiǎng)?chuàng)新評估方式，扶貧開發(fā)績效評估主體也必然呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢。

隨著政府績效評估的推進(jìn)，獨(dú)立的第三方評估日益獲得認(rèn)可和重視。第三方評估是政府績效管理的重要方式，它是一種必要而有效的外部制衡機(jī)制，是內(nèi)部評估的一種重要補(bǔ)充形式，能彌補(bǔ)傳統(tǒng)的政府自我評估的缺陷，與內(nèi)部評估具有同等重要的地位，在優(yōu)化政府服務(wù)方面能夠發(fā)揮不可替代的促進(jìn)作用。第三方評估有其特有的獨(dú)立性、專業(yè)性、權(quán)威性，通過第三方扶貧績效評估，能夠改變以往扶貧部門既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”，還當(dāng)“監(jiān)督員”的角色定位。扶貧部門可以第三方評估把基于專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)所得出的評估結(jié)果作為衡量扶貧開發(fā)績效的一個(gè)依據(jù)，因?yàn)闊o利益牽連的第三方評估機(jī)構(gòu)的評估結(jié)果較少帶有偏見，只是提出其咨詢意見和建議，并不干涉任何具體的扶貧項(xiàng)目實(shí)施。通過在評估中建立一定的民主程序，可以從體制外對扶貧開發(fā)主體進(jìn)行制約，使其行為更加審慎，在一定程度上能夠彌補(bǔ)政府自我評估的權(quán)力尋租的缺陷。作為一種客觀的社會(huì)監(jiān)督，引入“第三方評估”，可以在一定程度上保證有充足的人力和科學(xué)的方式來評估各級政府的扶貧工作，更能彰顯評估過程中的公正性、科學(xué)性、民主性。

第三方評估涉及主體、客體等多個(gè)方面，相關(guān)方應(yīng)把握好各自的角色定位。扶貧開發(fā)項(xiàng)目主管部門委托方即邀請第三方對扶貧開發(fā)績效進(jìn)行評估的一方。委托方職責(zé)是對第三方評估活動(dòng)進(jìn)行全局把握，確定扶貧開發(fā)績效評估客體和評估目標(biāo)、評估內(nèi)容，在扶貧開發(fā)績效評估過程中協(xié)助第三方處理相關(guān)工作，并在第三方提交評估報(bào)告后正確對待評估結(jié)果。就本文所指委托方來看，主要是國務(wù)院扶貧辦。國務(wù)院扶貧辦通過引入獨(dú)立的、具有專業(yè)水平的組織機(jī)構(gòu)幫助其對扶貧開發(fā)項(xiàng)目的執(zhí)行情況提供評估咨詢意見，可以減輕扶貧開發(fā)部門項(xiàng)目管理的負(fù)擔(dān)，為扶貧開發(fā)項(xiàng)目主管部門對扶貧項(xiàng)目的精準(zhǔn)管理提供具有專業(yè)水準(zhǔn)的意見和建議，借助第三方評估主體的獨(dú)立地位也可以提升其績效評估結(jié)果的公信力，從而提高扶貧開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)施績效。

扶貧開發(fā)績效評估中的第三方，是指處于第一方(評估委托方)和第二方(被評估對象)之外的另一方，這里的第三方應(yīng)當(dāng)與第一方、第二方無行政隸屬關(guān)系，也不具有其他經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系[5]。第三方是整個(gè)評估活動(dòng)的核心參與者，是扶貧開發(fā)評估活動(dòng)的組織者。承擔(dān)的角色主要包括評估方案的設(shè)計(jì)和實(shí)施以及綜合調(diào)研數(shù)據(jù)得出評估結(jié)論并撰寫評估報(bào)告。一般認(rèn)為，通過第三方評估可以了解扶貧開發(fā)工作的現(xiàn)狀、規(guī)劃下一階段扶貧開發(fā)工作。受扶貧開發(fā)主管部門的委托對項(xiàng)目承擔(dān)單位的有關(guān)項(xiàng)目活動(dòng)進(jìn)行評估，可以為其提供專業(yè)性的咨詢意見和智力支持，直接影響到下一步政策的制定。

基層扶貧開發(fā)主管部門和扶貧開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施主體是第三方評估活動(dòng)的客體。由于第三方評估活動(dòng)的獨(dú)立性，在評估過程中，上級扶貧開發(fā)主管部門一般會(huì)通過傳真的形式下達(dá)相關(guān)涉及評估工作的文件，基層扶貧開發(fā)主管部門的主要任務(wù)是配合第三方的有關(guān)調(diào)查研究工作，提交第三方所需的資料，并確保資料的真實(shí)性和有效性。

三、第三方評估的基本流程與規(guī)范

扶貧開發(fā)績效第三方評估的基本流程包括制定評估方案、組織實(shí)施評估、處理評估數(shù)據(jù)、形成評估報(bào)告和評估結(jié)果運(yùn)用全過程(圖1)。在評估過程中受托方應(yīng)充分與委托方溝通協(xié)調(diào)，密切合作，嚴(yán)格按照基本流程展開評估，并遵循以下工作規(guī)范，以確保評估的專業(yè)水準(zhǔn)和評估結(jié)果的可信度。

圖1 扶貧開發(fā)績效第三方評估示意圖

在評估內(nèi)容洽談階段，委托方（國務(wù)院扶貧辦）應(yīng)當(dāng)對評估的主要目的、評估內(nèi)容、評估的組織方式、方法，以及評估過程中應(yīng)注意的事項(xiàng)等問題提出明確要求，并提供足夠的背景材料供受托方即第三方參考。第三方應(yīng)根據(jù)委托方（國務(wù)院扶貧辦）的要求，結(jié)合評估內(nèi)容、評估對象特點(diǎn)、評估期限和自身團(tuán)隊(duì)建設(shè)的實(shí)際情況，對評估的可行性進(jìn)行論證，靈活選擇評估的技術(shù)、方法和路線，提出初步評估方案。這可以在一定程度上解決扶貧開發(fā)行政過程的封閉性的問題。作為第三方的評估機(jī)構(gòu)依據(jù)委托合作關(guān)系充分與扶貧開發(fā)有關(guān)部門進(jìn)行接觸，以得到其實(shí)際支持和獲取評估所需的信息。

在合同簽訂階段，扶貧開發(fā)項(xiàng)目主管部門通過與第三方法人單位和主要負(fù)責(zé)人簽訂合同的形式明晰第三方評估機(jī)構(gòu)的職責(zé)，授權(quán)其進(jìn)行扶貧開發(fā)項(xiàng)目評估工作。同時(shí)，簽訂合同也可明確雙方的權(quán)利與義務(wù)、評估期限、階段目標(biāo)、違約責(zé)任，以及對未盡事宜的處理機(jī)制。合同簽訂后委托方應(yīng)下?lián)懿糠衷u估工作經(jīng)費(fèi)，以便第三方評估機(jī)構(gòu)能夠盡早啟動(dòng)相關(guān)工作。第三方評估機(jī)構(gòu)也應(yīng)進(jìn)一步完善評估方案，做好評估前的準(zhǔn)備工作。

在組織評估階段，委托方應(yīng)承擔(dān)起評估“協(xié)調(diào)員”角色的宏觀指導(dǎo)與扶持職責(zé)，而不干涉評估的具體過程，即盡量保證評估主體在組織實(shí)地評估時(shí)享有調(diào)查、評估有關(guān)扶貧部門活動(dòng)的權(quán)利，最大程度保證獨(dú)立的第三方能夠獲得盡量多的真實(shí)信息，尤其是足夠的一手資料。支持第三方評估機(jī)構(gòu)通過實(shí)地考察、召開座談會(huì)、組織問卷調(diào)查，確保對相關(guān)問題的判斷建立在科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)和實(shí)事求是的調(diào)查研究之上。這對于確保扶貧開發(fā)績效評估工作順利開展和提高扶貧開發(fā)公共決策科學(xué)化水平具有重要意義。

在形成評估報(bào)告階段，第三方評估機(jī)構(gòu)應(yīng)利用專業(yè)知識(shí)和工具對所搜集、篩選的信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析、歸納和整理。在必要時(shí)還應(yīng)通過電話、郵件、傳真等方式讓評估對象提供相關(guān)補(bǔ)充材料。在反復(fù)醞釀的基礎(chǔ)上撰寫具有說服力的評估報(bào)告，并在反饋給委托方和雙方充分溝通后進(jìn)一步完善評估報(bào)告。評估報(bào)告作為第三方評估的標(biāo)志性成果，是衡量評估工作效能和成敗的關(guān)鍵所在，因?yàn)樵u估結(jié)果以評估報(bào)告的形式反饋給政策制定者，直接影響政策制定者的后續(xù)決策。

在評估結(jié)果運(yùn)用階段，項(xiàng)目委托方在組織相關(guān)專家對評估結(jié)果進(jìn)行驗(yàn)收后，其項(xiàng)目評估報(bào)告的知識(shí)產(chǎn)權(quán)便由委托方和受托方共同擁有。委托方應(yīng)根據(jù)評估結(jié)果解決扶貧開發(fā)中存在的問題，這是實(shí)施第三方評估的根本目的。如評估發(fā)現(xiàn)的有關(guān)問題和經(jīng)驗(yàn)具有重大價(jià)值，還應(yīng)通過一定管道呈送更高決策層。在必要的時(shí)候，評估報(bào)告可以提供給相關(guān)基層扶貧開發(fā)主管部門，作為執(zhí)行或調(diào)整有關(guān)扶貧項(xiàng)目的參考依據(jù)。

四、第三方評估應(yīng)注意解決的問題

隨著第三方評估方式廣泛引入公共服務(wù)績效考評，第三方評估機(jī)構(gòu)承接以往由政府部門承擔(dān)的評估任務(wù)不斷增加，其扶貧精準(zhǔn)考核效能日益受到社會(huì)關(guān)注。委托第三方進(jìn)行績效評估，無疑是精準(zhǔn)扶貧工作的一個(gè)巨大進(jìn)步，但現(xiàn)階段扶貧開發(fā)績效第三方評估也存在諸多問題需要引起高度重視。

（1）資金依賴問題。第三方評估機(jī)構(gòu)保持獨(dú)立、超脫，不成為某一方利益群體的代言人的重要前提是其運(yùn)營資金相對獨(dú)立。扶貧開發(fā)績效評估仍然處于發(fā)展初級階段，第三方評估活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來源仍依賴政府的扶持，對于委托方的資金依賴是阻礙其發(fā)展的重要問題，很難真正做到完全獨(dú)立的評估。因經(jīng)費(fèi)來源主要來自政府支持，不可避免帶有政府及其個(gè)別政府官員的意志，在評估過程中容易遭遇權(quán)力障礙。第三方評估機(jī)構(gòu)容易對“民考官”產(chǎn)生一定的心理障礙，第三方評估往往容易形成“報(bào)喜不報(bào)憂”、“挑做得好的地方寫”的評估報(bào)告，使評估結(jié)果出現(xiàn)不真實(shí)、不客觀的判斷，評估容易淪為一種形式化的產(chǎn)物。今后的一個(gè)發(fā)展方向是建立扶貧開發(fā)績效評估公益資金，使其避免受到評估需求方和受益方價(jià)值取向的影響。

（2）制度規(guī)范缺失問題。當(dāng)前扶貧開發(fā)績效評估缺乏明確的法律規(guī)制，還處于自發(fā)、半自發(fā)狀態(tài)。雖然第三方評估機(jī)構(gòu)與委托機(jī)構(gòu)簽訂了相關(guān)合同，明確了評估過程中雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但政府績效評估體系中相關(guān)法律法規(guī)暫時(shí)還沒有對第三方評估機(jī)構(gòu)的權(quán)利義務(wù)等做出明確規(guī)定，第三方評估機(jī)構(gòu)與委托機(jī)構(gòu)類似于“委托——代理”的關(guān)系，“誰來參與評估”仍然在很大程度上要受制于作為委托方的扶貧開發(fā)主管部門。隨著第三方評估機(jī)構(gòu)對扶貧開發(fā)績效評價(jià)活動(dòng)的深入，越來越需要通過立法使第三方機(jī)構(gòu)主體地位、合法權(quán)益得到明確和保障，給予其參與評估更大的獨(dú)立性空間，使第三方評估成為政府績效評估體系的必要組成部分，以增強(qiáng)績效評估的連續(xù)性，減少評估過程和評估主體選擇的隨意性。

（3）提升評估專業(yè)化水平問題。雖然扶貧開發(fā)第三方評估機(jī)構(gòu)主要依托于科研院所，評估隊(duì)伍由掌握一定扶貧理論與實(shí)踐的專業(yè)人士組成，具有專業(yè)理論知識(shí)和技術(shù)工具上的優(yōu)勢，但隨著扶貧開發(fā)的不斷深入，伴隨著扶貧開發(fā)出現(xiàn)的問題越來越多，對評估機(jī)構(gòu)及其人員的專業(yè)知識(shí)、技術(shù)方法的要求越來越高，特別是需要打造一支掌握具備項(xiàng)目管理、財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、信息處理等多方面的綜合素質(zhì)的隊(duì)伍。因而，評估機(jī)構(gòu)需要加強(qiáng)自身建設(shè)，加強(qiáng)對評估理論、評估方法和評估技術(shù)的研究，通過采用定性評估與定量評估相結(jié)合的方式不斷提高評估的科學(xué)化水平，增強(qiáng)組織引導(dǎo)和使用評估的能力。

（4）評估結(jié)果應(yīng)用問題。在評估項(xiàng)目實(shí)施前，第三方評估機(jī)構(gòu)需與委托方及相關(guān)部門簽訂有關(guān)協(xié)議，第三方只能將相關(guān)評估結(jié)果以報(bào)告的形式上交給委托方，委托方僅僅在扶貧系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)用評估結(jié)果。第三方很難完全將評估過程中所采集到的有關(guān)數(shù)據(jù)、評估的有關(guān)結(jié)論向大眾公布。下一階段的發(fā)展方向是評估結(jié)果應(yīng)該朝著更開放的方向發(fā)展，讓更多的機(jī)構(gòu)和個(gè)人共享評估的相關(guān)成果。

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責(zé)任編輯：曾凡盛

中圖分類號(hào)：F320.3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-2013(2016)03-0001-05

DOI:10.13331/j.cnki.jhau(ss).2016.03.001

收稿日期：2016－05－19

基金項(xiàng)目：國家社科基金重大資助項(xiàng)目 (15ZDC026)

作者簡介：汪三貴(1962—)，男，湖南臨澧人，教授、博士生導(dǎo)師、中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心主任、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會(huì)委員。*為通信作者。區(qū)、直轄市)黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效進(jìn)行考核，其考核指標(biāo)的數(shù)據(jù)來源除了扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)、全國農(nóng)村貧困監(jiān)測等“官方”數(shù)據(jù)外，還將適當(dāng)引入第三方評估數(shù)據(jù)。本研究主要基于中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心作為第三方機(jī)構(gòu)開展扶貧開發(fā)評估的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，簡要梳理扶貧開發(fā)第三方機(jī)構(gòu)評估的類型，探討扶貧開發(fā)績效第三方評估的功能和流程及其應(yīng)注意的問題，為進(jìn)一步改進(jìn)第三方評估，提高扶貧開發(fā)項(xiàng)目績效提供借鑒。

Role of third-party assessment of performance on poverty alleviation and development: Set the practice of Anti-poverty Research Center of Renmin University of China as an example

WANG Sangui, ZENG Xiaoxi*, YIN Haodong
(Anti-poverty Research Center of Renmin University of China，Beijing 100872, China)

Abstract:Taking the practice of Anti-poverty Research Center of Renmin University of China as an example, this paper discusses the participant’s role of third-party evaluation institutions and rules of some main procedures such as making evaluation project, organizing and implementing the evaluation, processing evaluation data and forming evaluation reports and results. In addition, this paper points out that the current third-party assessment faces such problems as shortage of fund, lack of institutional norm, insufficient specialty and difficulty in the implementation of the evaluation results.

Keywords:precision poverty alleviation; performance assessment; third-party assessment; Anti-poverty Research Center of Renmin University of China