陸凡婷楊 騰(運城職業(yè)技術(shù)學院 建筑工程系 山西 運城 044000 山西水利職業(yè)技術(shù)學院 道路與橋梁工程系 山西 運城 044000)
PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應用分析
陸凡婷1楊 騰2
(1運城職業(yè)技術(shù)學院 建筑工程系 山西 運城 044000 2山西水利職業(yè)技術(shù)學院 道路與橋梁工程系 山西 運城 044000)
近年來,由于城鎮(zhèn)化發(fā)展的加速,城市配套設(shè)施建設(shè)投資也急劇增加,造成地方政府財政壓力加大,允許社會資本進入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為大趨所勢。本文主要研究了公私合作模式在實際基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的選用,以期為地方政府選擇時提供參考。
PPP模式;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
黨的十八大三中全會公布了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,其中指出:允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資與運營中。此后,中央政府、各級地方政府相繼出臺了多項政策鼓勵社會資本進入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。目前,社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要集中在收費公路、污水處理等可通過特許經(jīng)營獲得一定收益與回報的領(lǐng)域,所選用的模式也較為單一,以BOT、BOOT、TOT為主。
由于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求,必然導致基礎(chǔ)設(shè)施投入越來越大,地方政府財政的壓力也愈發(fā)增大,盡管地方政府已成立城投公司、城建公司等進行融資建設(shè),仍很難從根本上解決政府的資金壓力,故基礎(chǔ)建設(shè)中全面引入PPP模式已成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然。
PPP(Public-Private-Partnership),即公私合作模式,是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目融資模式。在該模式下,鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作,參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),即基于“伙伴關(guān)系、風險共擔、利益共享”的公共部門與私人部門的合作模式。楊衛(wèi)華、王秀山等將PPP模式主要分為四大類:外包類、回租回購類、特許經(jīng)營類、資產(chǎn)剝離類。如下表1所示。
表1 PPP模式的分類
3.1 城市道路、立體交通
城市道路、立體交通等均屬于非盈利公益性基建項目,民間資本參與投資此類項目時,無法獲得特許經(jīng)營權(quán),故在選擇PPP合作方式時,主要集中在外包類與回租回購類,具體到項目時,更多地考慮建設(shè)外包,如:設(shè)計——施工總承包模式(DB模式)和政府回購,如:建設(shè)——移交模式(BT模式)。但以上的兩種模式項目資金的最終承擔者依舊是政府,只不過從短期支付變成長期償還,政府的財政壓力仍然很大,并非最理想的PPP模式項目。
基于這種情況,政府可以通過與民營資本談判,通過部分補貼、部分政策優(yōu)惠(如土地優(yōu)惠、政策支持等)對項目進行支付或回購。
3.2 收費公路
民間資本參與收費公路項目通常使用的是建設(shè)——運營——移交模式(BOT模式),政府部分通過招標或競爭性談判等方式確定民間投資者。民營資本首先建設(shè)收費公路,確定一段時間為特許經(jīng)營期,特許經(jīng)營期內(nèi)民間投資者有權(quán)經(jīng)營收費公路,即在特許經(jīng)營期內(nèi)此段公路的全部收益均歸民間投資者所有,以此回收前期公路的投資成本并產(chǎn)生一定收益。民營資本是否可以盈利主要取決于車流量大小、特許經(jīng)營期長短、收費標準等因素,故合理預測車流量顯得尤為重要,民營資本的風險主要集中在此。為體現(xiàn)風險共擔原則,政府可以與民營資本談判,如若收費公路的收益不足夠支付前期投資時,可以適當延長特許經(jīng)營期。
3.3 軌道交通
由于軌道交通項目的投資巨大,普通的特許經(jīng)營期模式比較難實現(xiàn)盈利,故民營資本參與投資時,通常與政府部分共同出資,組建新的項目公司,負責項目融資、建設(shè)、運營、維護以及管理等工作。軌道交通的運營成本也非常高,項目經(jīng)營很難實現(xiàn)盈利,需依靠政府的財政補貼,故此類項目在招標或談判階段,政府與民營資本要共同確定出資比例、合作方式、盈利模式、風險分擔機制等方面內(nèi)容,及如若經(jīng)營無法實現(xiàn)盈利,政府應以何種方式進行補貼,補貼比例等。
3.4 污水處理
目前我國私人資本參與污水處理項目主要采取的是建設(shè)——運營——移交模式(BOT模式)、轉(zhuǎn)移——運營——移交(TOT模式)及兩種模式的結(jié)合。城市污水處理項目作為公益項目,定價機制由政府出臺服務收費標準,故污水處理項目是否能夠盈利主要取決于城市污水處理量?;诖朔N情況,民營資本為減小風險,在與政府在合作之前需要就污水處理最低量進行約定,若達不到最低標準,政府應出資進行補助。
3.5 基礎(chǔ)教育
基礎(chǔ)教育是一座城市教育的最重要環(huán)節(jié)之一。近年來,城鎮(zhèn)化發(fā)展速度加快,不斷向城外擴張,新建住宅小區(qū)層出不窮,但其配套的基礎(chǔ)教育卻發(fā)展緩慢,難以滿足學齡兒童的教育需求?;A(chǔ)教育屬于國家義務教育范疇,其免費性質(zhì)決定了對政府的依賴性,而關(guān)于教育的融資又非常有限,PPP模式的出現(xiàn)被認為是基礎(chǔ)教育融資的理想方式。民營資本參與基礎(chǔ)教育投資理論上有很多模式可以選擇,如外包類、回租回購類、特許經(jīng)營類,但在實際中,由于教育品質(zhì)的參差不齊,很多模式并不能達到政府發(fā)展基礎(chǔ)教育的初衷,故最常用的模式為建筑外包、政府回租回購類或者開發(fā)商捐贈等。其中,開發(fā)商捐贈模式,對于開發(fā)商來說,完善社區(qū)周邊的基礎(chǔ)設(shè)施,使群眾更容易選擇購買自己的物業(yè),同時也可以達到提升房價的目的;對政府來說,僅負責學校的運營,只需要配備相關(guān)教育從業(yè)者即可,大大減輕了政府財政的負擔,實現(xiàn)合作共贏。
公私伙伴合作是實現(xiàn)政府與民營資本共贏的重要途徑。但PPP模式在我國發(fā)展剛剛處于起步階段,只有部分項目使用較為頻繁。實現(xiàn)合作共贏的首要條件是政府部分轉(zhuǎn)變職能,由投資者轉(zhuǎn)變?yōu)檫\營者、監(jiān)管者。
4.1 完善政策保障體系
由于很多基礎(chǔ)建設(shè)項目并不具有盈利性質(zhì),或前期投資巨大,很難回收成本,政府應出臺完善的保障政策,一旦民營資本無法盈利時,給予一定的財政貼補或者優(yōu)惠政策,保護民營資本的利益。
4.2 健全法律體系
民營資本與政府合作時,盡管為伙伴關(guān)系,但民營企業(yè)依舊處于弱勢地位,為保證雙方合作能夠順利,需出臺相關(guān)法律法規(guī),以保障合作關(guān)系的長久。完善的法律體系必要性也體現(xiàn)在,在雙方出現(xiàn)糾紛時,可以做到有法可循,有法可依。
4.3 多元化選擇PPP模式
政府在基礎(chǔ)建設(shè)中選擇合作方式時,可以更加多元化,不僅僅拘泥于常見的BOT、BT等模式,針對項目的特殊性,積極探討新模式的可行性及保障措施。政府需要做好決策、監(jiān)管工作,民營企業(yè)要核算好盈利能力與資本回收周期,合理選擇項目合作模式。
綜上,PPP模式在城市基礎(chǔ)建設(shè)中的應用還有更廣闊的發(fā)展前景。多元化PPP模式不但可以減輕政府的財政負擔,同時也為民營資本提供了更多地參與公共基礎(chǔ)建設(shè)投資的機會,實現(xiàn)公共部門與私人企業(yè)互利互惠、合作共贏。
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1007-6344(2016)06-0317-01