PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應用分析

陸凡婷楊 騰（運城職業(yè)技術(shù)學院 建筑工程系 山西 運城 044000 山西水利職業(yè)技術(shù)學院 道路與橋梁工程系 山西 運城 044000）

PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應用分析

陸凡婷1楊 騰2
（1運城職業(yè)技術(shù)學院 建筑工程系 山西 運城 044000 2山西水利職業(yè)技術(shù)學院 道路與橋梁工程系 山西 運城 044000）

近年來，由于城鎮(zhèn)化發(fā)展的加速，城市配套設(shè)施建設(shè)投資也急劇增加，造成地方政府財政壓力加大，允許社會資本進入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為大趨所勢。本文主要研究了公私合作模式在實際基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的選用，以期為地方政府選擇時提供參考。

PPP模式；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

1 引言

黨的十八大三中全會公布了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中指出：允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資與運營中。此后，中央政府、各級地方政府相繼出臺了多項政策鼓勵社會資本進入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。目前，社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要集中在收費公路、污水處理等可通過特許經(jīng)營獲得一定收益與回報的領(lǐng)域，所選用的模式也較為單一，以BOT、BOOT、TOT為主。

由于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求，必然導致基礎(chǔ)設(shè)施投入越來越大，地方政府財政的壓力也愈發(fā)增大，盡管地方政府已成立城投公司、城建公司等進行融資建設(shè)，仍很難從根本上解決政府的資金壓力，故基礎(chǔ)建設(shè)中全面引入PPP模式已成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然。

2 PPP模式的內(nèi)涵及分類

PPP（Public-Private-Partnership），即公私合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，即基于“伙伴關(guān)系、風險共擔、利益共享”的公共部門與私人部門的合作模式。楊衛(wèi)華、王秀山等將PPP模式主要分為四大類：外包類、回租回購類、特許經(jīng)營類、資產(chǎn)剝離類。如下表1所示。

表1 PPP模式的分類

3 PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的選擇

3.1 城市道路、立體交通

城市道路、立體交通等均屬于非盈利公益性基建項目，民間資本參與投資此類項目時，無法獲得特許經(jīng)營權(quán)，故在選擇PPP合作方式時，主要集中在外包類與回租回購類，具體到項目時，更多地考慮建設(shè)外包，如：設(shè)計——施工總承包模式（DB模式）和政府回購，如：建設(shè)——移交模式（BT模式）。但以上的兩種模式項目資金的最終承擔者依舊是政府，只不過從短期支付變成長期償還，政府的財政壓力仍然很大，并非最理想的PPP模式項目。

基于這種情況，政府可以通過與民營資本談判，通過部分補貼、部分政策優(yōu)惠（如土地優(yōu)惠、政策支持等）對項目進行支付或回購。

3.2 收費公路

民間資本參與收費公路項目通常使用的是建設(shè)——運營——移交模式（BOT模式），政府部分通過招標或競爭性談判等方式確定民間投資者。民營資本首先建設(shè)收費公路，確定一段時間為特許經(jīng)營期，特許經(jīng)營期內(nèi)民間投資者有權(quán)經(jīng)營收費公路，即在特許經(jīng)營期內(nèi)此段公路的全部收益均歸民間投資者所有，以此回收前期公路的投資成本并產(chǎn)生一定收益。民營資本是否可以盈利主要取決于車流量大小、特許經(jīng)營期長短、收費標準等因素，故合理預測車流量顯得尤為重要，民營資本的風險主要集中在此。為體現(xiàn)風險共擔原則，政府可以與民營資本談判，如若收費公路的收益不足夠支付前期投資時，可以適當延長特許經(jīng)營期。

3.3 軌道交通

由于軌道交通項目的投資巨大，普通的特許經(jīng)營期模式比較難實現(xiàn)盈利，故民營資本參與投資時，通常與政府部分共同出資，組建新的項目公司，負責項目融資、建設(shè)、運營、維護以及管理等工作。軌道交通的運營成本也非常高，項目經(jīng)營很難實現(xiàn)盈利，需依靠政府的財政補貼，故此類項目在招標或談判階段，政府與民營資本要共同確定出資比例、合作方式、盈利模式、風險分擔機制等方面內(nèi)容，及如若經(jīng)營無法實現(xiàn)盈利，政府應以何種方式進行補貼，補貼比例等。

3.4 污水處理

目前我國私人資本參與污水處理項目主要采取的是建設(shè)——運營——移交模式（BOT模式）、轉(zhuǎn)移——運營——移交（TOT模式）及兩種模式的結(jié)合。城市污水處理項目作為公益項目，定價機制由政府出臺服務收費標準，故污水處理項目是否能夠盈利主要取決于城市污水處理量?；诖朔N情況，民營資本為減小風險，在與政府在合作之前需要就污水處理最低量進行約定，若達不到最低標準，政府應出資進行補助。

3.5 基礎(chǔ)教育

基礎(chǔ)教育是一座城市教育的最重要環(huán)節(jié)之一。近年來，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度加快，不斷向城外擴張，新建住宅小區(qū)層出不窮，但其配套的基礎(chǔ)教育卻發(fā)展緩慢，難以滿足學齡兒童的教育需求?；A(chǔ)教育屬于國家義務教育范疇，其免費性質(zhì)決定了對政府的依賴性，而關(guān)于教育的融資又非常有限，PPP模式的出現(xiàn)被認為是基礎(chǔ)教育融資的理想方式。民營資本參與基礎(chǔ)教育投資理論上有很多模式可以選擇，如外包類、回租回購類、特許經(jīng)營類，但在實際中，由于教育品質(zhì)的參差不齊，很多模式并不能達到政府發(fā)展基礎(chǔ)教育的初衷，故最常用的模式為建筑外包、政府回租回購類或者開發(fā)商捐贈等。其中，開發(fā)商捐贈模式，對于開發(fā)商來說，完善社區(qū)周邊的基礎(chǔ)設(shè)施，使群眾更容易選擇購買自己的物業(yè)，同時也可以達到提升房價的目的；對政府來說，僅負責學校的運營，只需要配備相關(guān)教育從業(yè)者即可，大大減輕了政府財政的負擔，實現(xiàn)合作共贏。

4 結(jié)論與啟示

公私伙伴合作是實現(xiàn)政府與民營資本共贏的重要途徑。但PPP模式在我國發(fā)展剛剛處于起步階段，只有部分項目使用較為頻繁。實現(xiàn)合作共贏的首要條件是政府部分轉(zhuǎn)變職能，由投資者轉(zhuǎn)變?yōu)檫\營者、監(jiān)管者。

4.1 完善政策保障體系

由于很多基礎(chǔ)建設(shè)項目并不具有盈利性質(zhì)，或前期投資巨大，很難回收成本，政府應出臺完善的保障政策，一旦民營資本無法盈利時，給予一定的財政貼補或者優(yōu)惠政策，保護民營資本的利益。

4.2 健全法律體系

民營資本與政府合作時，盡管為伙伴關(guān)系，但民營企業(yè)依舊處于弱勢地位，為保證雙方合作能夠順利，需出臺相關(guān)法律法規(guī)，以保障合作關(guān)系的長久。完善的法律體系必要性也體現(xiàn)在，在雙方出現(xiàn)糾紛時，可以做到有法可循，有法可依。

4.3 多元化選擇PPP模式

政府在基礎(chǔ)建設(shè)中選擇合作方式時，可以更加多元化，不僅僅拘泥于常見的BOT、BT等模式，針對項目的特殊性，積極探討新模式的可行性及保障措施。政府需要做好決策、監(jiān)管工作，民營企業(yè)要核算好盈利能力與資本回收周期，合理選擇項目合作模式。

綜上，PPP模式在城市基礎(chǔ)建設(shè)中的應用還有更廣闊的發(fā)展前景。多元化PPP模式不但可以減輕政府的財政負擔，同時也為民營資本提供了更多地參與公共基礎(chǔ)建設(shè)投資的機會，實現(xiàn)公共部門與私人企業(yè)互利互惠、合作共贏。

[1]孫燕芳,周曲藝. 我國不同行業(yè) PPP項目的交易結(jié)構(gòu)對比分析[J]. 建筑經(jīng)濟,2015, 36(06):9-11.

[2]楊衛(wèi)華,王秀山,張鳳海. 公共項目PPP模式選擇路徑研究--基于交易合作三維框架[J]. 華東經(jīng)濟管理,2014, 28(02): 121-126+176.

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