土地征收中公共利益的界定主體

陳宋緋

（湖南城市學院商學院，湖南益陽413000）

土地征收中公共利益的界定主體

陳宋緋

（湖南城市學院商學院，湖南益陽413000）

土地征收中公共利益具有不確定性、發(fā)展性的特點，這一特點決定了對其進行判斷的難度。美國政府由立法機關作出判斷，而我國由政府作出判斷，實踐中產(chǎn)生了一些爭議與矛盾。政府作為界定主體的相對優(yōu)勢在于其專業(yè)性，劣勢則在于可能有失公平；人民代表大會因其工作方式不適合單獨成為界定主體，但可對當?shù)毓怖娴念愋瓦M行確定，并發(fā)揮監(jiān)督職能；而在爭議發(fā)生后，司法機關應是唯一的界定主體。

土地征收；公共利益；界定主體

改革開放以來，我國經(jīng)濟取得長足的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程加快，與此同時，國家通過征收的方式變更了農(nóng)村集體土地所有權，大量農(nóng)民失去土地使用權，承包經(jīng)營地、宅基地變成了公共設施建設用地和商業(yè)開發(fā)用地。沖突與矛盾也隨之而來，關鍵的原因體現(xiàn)在征收的可行性以及對被征地農(nóng)民的補償標準上。國家征收這一公權力的行使，意味著農(nóng)民賴以生存的土地私權利的喪失。公權力對私權利構成威脅，在一個依法治國的國家，法律應該對公權力加強控制，保護農(nóng)民的基本權利，并在其受到侵犯時，有完善可行的救濟制度。

一、土地征收中公共利益概念的特點

第一，不確定性。陳新民教授認為不確定性是公共利益的首要特點，主要表現(xiàn)在受益對象的不確定和公共利益的抽象性與發(fā)展性上。公共利益與私人利益相對，其主體的不確定性體現(xiàn)在“公共”這個主體的不可量化上，到底多少個私人的組合能界定為公共，這是難以確定的，同時也難精確地劃出范圍。有學者認為，從大數(shù)多情況來看，可以將受益對象理解為不特定的大多數(shù)人，他們不必是社會全體成員，可能就只是某一個階層。但是，在某個范圍的共同體中，會存在著諸如秩序之類的“普遍性”利益，這些涉及到特定的大多數(shù)人的利益，也可能只能被看作是某種共同利益。而共同利益與公共利益是有極大區(qū)別的。因而，基于受益對象的不確定性，公共利益有著極難概括確定的特點。

公共利益的不確定性還源于其內(nèi)容的不確定性。公共利益是高度抽象的概念，到底具體為哪些可見的利益，理論界認為這是一個很大的難題。有學者認為，不能窮舉其具體利益，但可將其類型化，同時加上排除條款進行限制。但也有學者認為，不能對公共利益進行排除限制，因為其內(nèi)容有著極大的開放性與發(fā)展性。此時被排除的類型可能在經(jīng)過一段時間的發(fā)展后，又轉變?yōu)楣怖妗Ｋ?，這種不確定性決定了對其進行判斷的高難度甚至判斷不能。

第二，公共利益的內(nèi)容具有發(fā)展性。公共利益的類型多種多樣，包括國家利益、環(huán)境利益、教育利益等。在現(xiàn)階段，消費者利益也被認為是公共利益，這是之前的某些特定人的利益的轉化。而當突發(fā)性傳染疾病發(fā)生時，公共衛(wèi)生利益也將成為公共利益。所有抽象的存在在內(nèi)容上都具有不確定性，公共利益也如此，而且這種不確定性在現(xiàn)實的政治活動以及政府的行政活動中成了一個繞不開的問題。公共利益是一個發(fā)展性的概念，其類型具有不可窮舉性，公共利益的類型與范圍將隨著社會發(fā)展階段的不同、地域的差異、各國國情的不同、經(jīng)濟發(fā)展水平的高低等因素而發(fā)生變化。這樣的特性，決定了無法對其概念進行定義，也不能窮盡其類型，所以，筆者認為，放棄對其概念的追求，轉而研究其判斷程序是可行的，而對土地征收中公共利益的界定主體進行研究具有十分重要的意義。

二、我國法律法規(guī)關于土地征收中公共利益的界定主體

我國《物權法》第42條明確規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！备鶕?jù)此法條的規(guī)定，國家行使征收權的前提是“為了公共利益的需要”。什么是公共利益？認定公共利益的主體是誰？《民法通則》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《行政許可法》、《民事訴訟法》等若干法律法規(guī)，都廣泛使用了“公共利益”一詞，但并未對其內(nèi)涵和判斷主體作出明確界定，而與之相關的司法判決也未給出明晰的裁量標準。我國法律對這兩個問題并沒有給出確切的答案。在實踐中，作為征收權行使主體的政府同時充當了判斷主體，這樣，在沒有公共利益的法定定義以及沒有科學判斷主體的情況下，政府的征收權可以隨意行使，使法律設置失去了保護農(nóng)民土地使用權的目的。為了切實加強對農(nóng)民基本權利的保護，減少由農(nóng)民失地問題引發(fā)的日益尖銳的社會矛盾，學者們進行了大量的研究。大多數(shù)人認為，矛盾的根本在于我國法律沒有對土地征收的可行性前提作出明確界定，即公共利益的內(nèi)涵判斷不清，沒有標準可循。此外，公共利益的界定主體應該是誰，也沒有給出系統(tǒng)的分析。只有找到了土地征收中公共利益的科學界定主體，才能保證農(nóng)民的實體權利。

三、美國法律關于土地征收中公共利益的界定主體

2005年美國新倫敦市征收案（Kelo v.City of NewLan-don）是一起典型的以“公共使用”為焦點的案件。美國的小城新倫敦市為了復蘇當?shù)氐慕?jīng)濟，政府征收私人土地，交給一私人機構進行開發(fā)，因拆遷私人房屋發(fā)生糾紛。以Kelo為代表的9戶業(yè)主拒絕拆遷，同時向法院提起訴訟。該訴訟的焦點是政府的這種以復蘇地方經(jīng)濟為目的的征收行為能否被認定為聯(lián)邦憲法第5修正案中對于征收所附加的公共使用。聯(lián)邦最高法院9位大法官以5：4的微弱多數(shù)作出了終局判決，認定以復蘇地方經(jīng)濟為目的符合聯(lián)邦憲法有關公共使用的要求。這里對公共使用進行判斷的是司法機關，但前提是有關公共使用的爭議已經(jīng)發(fā)生。而在沒有發(fā)生爭議時，公共使用是由立法機關負責具體決定的。由立法機關來界定公共利益，符合議會作為公益機器的性質(zhì)，同時也能反映民主參與程序，使這一行為具有目的正當性和程序民主性。雖然各位大法官的意見仍有分歧，但無論是多數(shù)意見書還是反對意見書，最高法院都明確表示以立法機關對征收是否符合公共使用要求的判斷為準。值得一提的是，最高法院認為自身沒有能力去決定征收是否符合公共使用。其中，多數(shù)意見書贊成“法院裁決并不阻止任何州對征收權的行使設置進一步限制”這一觀點，更是在判決中明確表示將征收權的行使轉移到各州的立法機關。

由此，我們不能簡單認為，美國公共利益的界定主體僅僅為立法機關，而應該是在征收開始前，由立法機關對公共利益作出界定，在出現(xiàn)爭議時，則由司法機關進行權力救濟。從這個意義上說，與所有私權利受到侵害一樣，進行權力救濟的唯一機關是司法機關。

四、我國公共利益界定主體的可能性

（一）政府作為公共利益判斷主體的可能性

從理論上來說，政府是國家機器的主要組成部分，具有鮮明的階級性，它的職能是代表統(tǒng)治階級實行政治統(tǒng)治和管理社會公共事務，政府應該是公共利益最強有力的保護者及其當然代表。政府一般設公安、司法行政、國防、外交、財政、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、交通運輸、科技、文教、體育、衛(wèi)生、環(huán)境保護等職能機構，分別管理國家各方面的行政事務，這樣，政府應最具有對公共利益進行判斷的可能性資格。從公共利益的特點來看，其受益對象具有不特定性，也具有多數(shù)性，僅靠個人或團體來解決公共之需是很難做到的，有時還會造成資源的極大浪費。于是，人們就將滿足公共利益的任務交給了政府，由政府來決定與運行。政府是根據(jù)公共需要而產(chǎn)生的，其本身的合法性就在于它是被公眾創(chuàng)造出來保護公共利益、調(diào)解社會糾紛的社會仲裁人。而在實踐中，政府的表現(xiàn)并不是十分讓人滿意。這也是必然的，公權力的運行同樣必須行走在法制的軌道上，沒有相應的強有力的約束，政府一樣會失靈、會出軌?！段餀喾ā访鞔_規(guī)定了政府是土地征收的主體，如果在對公共利益的認定上發(fā)生爭議之后，即政府成為了爭議的當事人，此時仍然由政府來判斷其科學性是不合適的。因為“任何人都不能做自己案件的法官”，政府不能在此爭議中同時充當裁判者的角色。此時，只能將該爭議交給中立的第三方來解決。

從以上分析，我們可以看到，由政府充當公共利益的判斷主體，因不具有中立性而會成為土地征收中農(nóng)民利益最大的侵犯者。另外，政府作為公共利益的分配者與執(zhí)行者，對公共利益作出判斷會不會是最科學、最準確無誤的呢？筆者認為，基于公共利益本身的屬性，政府并不能很好地區(qū)分各種利益，比如，商業(yè)利益、共同利益、政府利益之間有可能發(fā)生轉化，也有可能存在交叉。現(xiàn)實中，有些地方利益、部門利益，甚至私人商業(yè)利益喜歡扯上公共利益的大旗為其鳴鑼開道，公共利益仿佛成了百物雜陳的大口袋，其涵蓋范圍被無限擴張。其中最為典型且矛盾最為突出的就是城市拆遷和農(nóng)村土地征收中的公共利益濫用現(xiàn)象。

（二）人民代表大會作為公共利益判斷主體的可能性

張千帆先生主張由民主條件下產(chǎn)生的國家權力機關（代議機關）來作為公共利益的判斷主體。他認為，民主制度和公共利益的選擇有著本質(zhì)上的一致性，都是體現(xiàn)多數(shù)利益，因而用民主（代議）的方式界定公共利益才可能具有最充分的正當性。至于具體的界定方式，他并沒有說出來。如果采用立法的模式，這就回到了如何對公共利益加以表述的問題上來了，目前來講難度甚大。還有一種方式就是一事一議地審查行政機關提出的土地征收事項。我國人民代表大會制度實行兼職制，堅持集體議事的原則。人大代表兼職的形式會使征收事項一事一議陷入困境；而且人民代表大會一年只有一次，會議為期短；制定任何法律，作出任何決定，都堅持集體行使職權的原則，雖然聽取了各方意見，但也不利有效地統(tǒng)一意見。學者們希望完全將界定公共利益的實際工作交給人民代表大會，從根本上避免政府濫用權力和維護集團利益，難度很大。另外，審查具體的每一項公共利益的目的性，是一種具體的行政行為，由人民代表大會作為審查主體，明顯超越了其職能范圍。

人民代表大會因各種原因難以成為公共利益的界定者，但卻可以成為監(jiān)督者。憲法和法律賦予人大及其常委會有對“一府兩院”進行監(jiān)督的權力，有權審查政府的規(guī)范性文件，有權對政府執(zhí)行的各項活動進行監(jiān)督。因此，在公共利益的界定過程中，適當發(fā)揮人大的監(jiān)督職能，將有利于政府保持中立的地位，有利于農(nóng)民權利的維護。除了行使監(jiān)督權，地方各級人大還可以行使立法權，制定與地方情況相適應的單行法律或者規(guī)范性文件，就當?shù)啬承┨囟ㄊ马検欠駥儆诠怖孢M行判斷，或?qū)⒐怖骖愋突?，這樣可以為政府和司法機關對個案是否符合公共利益目的進行判斷或?qū)徟刑峁藴省?/p>

（三）司法機關作為公共利益判斷主體的可能性

單純地認為司法機關具有作為公共利益判斷主體的可行性并不十分科學，如前所述，公共利益的特性決定了其判斷的高難度，司法機關的精力也是有限的。所以，筆者不建議將司法機關作公共利益的第一判斷主體。人民法院作為解決爭議的審判機關，依法享有審判權，有權對涉及公共利益的爭議予以裁決。司法作為私人權利的救濟機關，是保障農(nóng)民權利的最后一道防線。當農(nóng)民的基本權利受到公權力的侵犯時，司法機關應該給予救濟。司法救濟是指當憲法和法律賦予人們在基本權利遭受侵害時，人民法院應當對這種侵害行為作有效的補救，對受害人給予必要和適當?shù)难a償，以最大限度地救濟他們的生活困境和保護他們的正當權益，從而在最大程度上維護基于利益平衡的司法和諧。司法救濟是農(nóng)民維護自身權利，向行使征收權力的強者爭取公平的重要途徑，具有權威性和強制性。

為了保障土地征收公共利益目的的實現(xiàn)，境外國家或地區(qū)大都設置了司法救濟的途徑，如前文提到的美國，當爭議發(fā)生后，法院可作為中立的司法者參與進來。司法是解決糾紛的最后一道防線，公共利益的判斷在經(jīng)有關機構作出后仍有爭議的，應由法院來進行最后的判決。

綜上所述，土地征收中公共利益判斷主體的界定，應區(qū)分爭議發(fā)生前和發(fā)生后。沒有發(fā)生爭議時，由政府和人民代表大會一起，也可以考慮再增加如某些營利性的專業(yè)團隊等。在爭議發(fā)生后，應由人民法院成為唯一的判斷主體進行審判。

[1]王利明.論征收制度中的公共利益[J].政法論壇,2009(2).

[2]張康之,張乾友.考察公共利益發(fā)生的歷史[J].江海學刊,2009(2).

[3]唐忠民,溫澤彬.關于“公共利益”的界定模式[J].現(xiàn)代法學,2006 (5).

D912.1

A

1673―2391(2014)02―0078―03

2013-08-13責任編校：江流

湖南省社科基金(11YBB065)之階段性成果。