城中村失地農(nóng)民多元補(bǔ)償策略思考

房鑫

（廣西大學(xué)公共管理學(xué)院 廣西南寧 530000）

城中村失地農(nóng)民多元補(bǔ)償策略思考

房鑫

（廣西大學(xué)公共管理學(xué)院 廣西南寧 530000）

當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入了城市化加速發(fā)展的時(shí)期，越來(lái)越多的農(nóng)民將實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變。而通過(guò)土地征用來(lái)實(shí)現(xiàn)城市擴(kuò)張發(fā)展的模式已成為城市化進(jìn)程的主要方式。城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略順利實(shí)施的一個(gè)重要保證是妥善解決集中出現(xiàn)的失地農(nóng)民問(wèn)題。在本文中，筆者以廣西南寧市邕寧區(qū)為例，全面分析了城中村失地農(nóng)民多元補(bǔ)償策略，以供參考。

城中村；失地農(nóng)民；補(bǔ)償；現(xiàn)狀；方式

1 前言

隨著城市的發(fā)展擴(kuò)張，城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程不斷加速，農(nóng)村土地不斷轉(zhuǎn)化為城市用地，農(nóng)村居民面臨著土地流失的現(xiàn)狀，這給以土地為生存工具的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是災(zāi)難性的打擊。尤其在中國(guó)人口基數(shù)大、農(nóng)村面積廣闊的環(huán)境下，要想讓城市高速發(fā)展，必然帶來(lái)大面積的征地拆遷工作，這既是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不可避免的現(xiàn)狀，也是社會(huì)飛速發(fā)展的必經(jīng)之路。農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌侵写迕瘢У剞r(nóng)民何以為生，由此帶來(lái)的矛盾日益激化，作為城市征地拆遷的主體，政府要采取何種措施進(jìn)行補(bǔ)償安置成為化解矛盾的關(guān)鍵。

以廣西南寧市邕寧區(qū)為例，城區(qū)的發(fā)展離不開(kāi)土地，要想擴(kuò)大區(qū)域城鎮(zhèn)化，必然要開(kāi)展大量的征地拆遷工作。目前，邕寧區(qū)面臨著前所未有的發(fā)展機(jī)遇，各種在建、待建項(xiàng)目需要大量建設(shè)用地，沒(méi)有建設(shè)用地，一切項(xiàng)目建設(shè)都是紙上談兵。因此，開(kāi)展征地拆遷攻堅(jiān)戰(zhàn)，加快推進(jìn)重大項(xiàng)目建設(shè)，征地拆遷工作迫在眉睫、刻不容緩。其重要意義主要體現(xiàn)在如下“三個(gè)需要”：

（1）加快工業(yè)化進(jìn)程的需要。“無(wú)工不富”，一個(gè)城區(qū)的經(jīng)濟(jì)要想取得大發(fā)展、大突破，關(guān)鍵是抓好工業(yè)化發(fā)展。只有以城區(qū)建設(shè)為平臺(tái)，努力推動(dòng)城市化發(fā)展步伐，加強(qiáng)基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)力推進(jìn)工業(yè)提速增效，必須建設(shè)大量廠房及配套基礎(chǔ)設(shè)施，必須要有大量的項(xiàng)目建設(shè)用地儲(chǔ)備作基礎(chǔ)，才能確保項(xiàng)目建設(shè)順利開(kāi)展。

（2）加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需要。加快城區(qū)商圈建設(shè)，充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，扎實(shí)推進(jìn)現(xiàn)代工業(yè)新城建設(shè)步伐，需要實(shí)施開(kāi)發(fā)一大批重大項(xiàng)目建設(shè)，都離不開(kāi)征地拆遷，如果拿不到土地，再完美的城市化建設(shè)方案都是一紙空文。

（3）加快交通事業(yè)發(fā)展的需要。目前，邕寧區(qū)的交通基礎(chǔ)相對(duì)比較薄弱，要實(shí)現(xiàn)又好又快的發(fā)展，就必須不斷優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施條件，特別是交通基礎(chǔ)，才能更好吸引投資。道路開(kāi)發(fā)建設(shè)同樣離不開(kāi)征地拆遷工作，只有打造四通八達(dá)的交通通道，才能帶動(dòng)農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變，加快城鎮(zhèn)一體化。

2 城中村失地農(nóng)民的補(bǔ)償現(xiàn)狀和問(wèn)題

2.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

隨著國(guó)家住房體制改革，拆遷安置補(bǔ)償貨幣化，政策透明度高、補(bǔ)償方法簡(jiǎn)單、群眾易于理解，便于操作，產(chǎn)生糾紛易于解決，在城區(qū)國(guó)有土地拆遷中，效果明顯好于實(shí)物安置。然而，現(xiàn)階段以貨幣方式補(bǔ)償卻難于全面貫徹執(zhí)行，拆遷矛盾突出，其原因就在于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，拆遷戶(hù)對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以接受。

2.2 補(bǔ)償分配無(wú)章可循，誘發(fā)農(nóng)民抵觸情緒

目前農(nóng)村征地補(bǔ)償分配存在二難。①確定分配對(duì)象難。以戶(hù)口分類(lèi)，存在農(nóng)業(yè)人口，村居民組人口、征地上遷人口，出嫁未遷出、嫁入未遷入人口的矛盾；以土地承包對(duì)象分類(lèi)，存在有承包地但戶(hù)口已外遷人口，因出生遲未分到承包地的農(nóng)業(yè)人口，死亡人員的矛盾。②確定分配方法難。由于田地和山林在定權(quán)發(fā)證時(shí)分別屬于三級(jí)所有和二級(jí)所有，土地征用時(shí)，對(duì)一個(gè)行政村往往只是局部征用，前后征用又有價(jià)格和人口變動(dòng)差異，存在以村還是以組為單位進(jìn)行分配的矛盾。因此，一次征地，分配工作往往要拉鋸數(shù)月，甚至半年之久。對(duì)分配不滿(mǎn)意的農(nóng)民，往往對(duì)征地拆遷工作有抵觸情緒。

2.3 城鄉(xiāng)分割，城房、農(nóng)房二元結(jié)構(gòu)矛盾突出

與人的身份因城市戶(hù)口和農(nóng)村戶(hù)口的存在而劃分為城里人和農(nóng)村人一樣，同一片區(qū)，同一條街，甚至同一幢樓房的房屋也要根據(jù)其土地取得的性質(zhì)不同，劃分為國(guó)有土地的城房和集體土地的農(nóng)房。這樣，同一片區(qū)、同一地塊、同一樓棟，因城房、農(nóng)房巨大的二元結(jié)構(gòu)矛盾，就自然而然地給邕寧區(qū)及城市建設(shè)與發(fā)展的舊城改造和征地拆遷工作，帶來(lái)難以逾越的矛盾和巨大的改造和拆遷困難，也給和諧安置工作埋下不穩(wěn)定的隱患。

2.4 “先改造、后征地拆遷、再安置”已成為工作的羈絆

“先改造、后拆遷、再安置”，就是舊房已改造拆遷，新房未建。即先拆除舊房，再向被拆遷戶(hù)開(kāi)據(jù)拆遷證明，最后，被拆遷戶(hù)依據(jù)政府相關(guān)部門(mén)開(kāi)據(jù)的征地拆遷證明，視政府安置房建設(shè)進(jìn)度情況，按照征地拆遷順序依次選購(gòu)安置房屋。然而，按照相關(guān)法律和政策的規(guī)定，無(wú)論是舊城改造，還是征地拆遷，其所涉及到的房屋征地拆遷，均應(yīng)該是先安置，后拆遷。但是，在實(shí)際的舊城改造和征地拆遷工作中，由于舊城改造和征地拆遷工作速度太快，安置房建設(shè)速度跟不上，舊房拆遷戶(hù)分戶(hù)數(shù)量過(guò)大，安置房建設(shè)歷史欠賬太多等諸多原因。同時(shí)，還給被改造和征地拆遷群眾帶來(lái)事實(shí)上的實(shí)際生活困難。所以，從本質(zhì)上嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，“先改造、后征地拆遷、再安置”，是一種生米做成熟飯，是舊城改造和征地拆遷工作中的一個(gè)大忌，也是各級(jí)黨委、政府在實(shí)際的舊城改造和征地拆遷工作中的羈絆。

2.5 現(xiàn)有的有關(guān)政策適應(yīng)不了當(dāng)前實(shí)際工作需要

城中村改造和征地拆遷工作，是改別人的房、征別人的地、拆別人的屋的工作，其工作是面對(duì)千家萬(wàn)戶(hù)、各方利益紛繁復(fù)雜、變化無(wú)常的重大社會(huì)工程，工作成效如何直接影響社會(huì)和諧和穩(wěn)定。而現(xiàn)有的舊城改造和征地拆遷政策又已經(jīng)出臺(tái)多年，在一定程度上早已不適應(yīng)當(dāng)前變化了的城中村改造實(shí)際情況。邕寧區(qū)和其他各地一樣，面臨著舊城改造和征收拆遷安置工作無(wú)法可依的尷尬狀況。

2.6 規(guī)劃跟不上、政策不配套、基礎(chǔ)設(shè)施落后，工作難度大

邕寧區(qū)舊城現(xiàn)行至今還沒(méi)有總體規(guī)劃，過(guò)去的舊城改造和征地拆遷工作還是采取見(jiàn)子打子的方式進(jìn)行零星改造。如果沒(méi)有科學(xué)的控制性規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，舊城要改造成何種格局，或該怎樣改造，將無(wú)從入手或可能出現(xiàn)重復(fù)改造等現(xiàn)象。雖然邕寧區(qū)的舊城改造已建設(shè)了多年，但至今城區(qū)政府尚未出臺(tái)相關(guān)文件與市政府的舊城改造文件相配套，舊城改造工作缺乏具體操作辦法。舊城區(qū)土地利用現(xiàn)狀復(fù)雜，土地權(quán)屬不清，土地糾紛不斷；如何盤(pán)活國(guó)有、集體企業(yè)的土地，尚未有可行的辦法；加上因城區(qū)是典型的農(nóng)村型城區(qū)，財(cái)政底子嚴(yán)重不足，造成目前舊城區(qū)域范圍內(nèi)城市基礎(chǔ)設(shè)施落后，另外原國(guó)有、集體企業(yè)一直以來(lái)不給職工購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老保險(xiǎn)，加上企業(yè)負(fù)債較多，其土地權(quán)屬不清，要拆遷此類(lèi)企業(yè)，目前尚未有合適的辦法，以政府出資進(jìn)行舊城改造和征地拆遷的先期工作難度較大。

3 多元補(bǔ)償策略

3.1 貨幣補(bǔ)償方式

貨幣補(bǔ)償方式是傳統(tǒng)的一種安置手段，貨幣補(bǔ)償?shù)暮x主要是拆遷人與被拆遷人通過(guò)協(xié)商一致，將拆遷人的房屋及其附屬物作價(jià)，由拆遷人支付貨幣以取得被拆遷房屋的所有權(quán)。實(shí)行貨幣補(bǔ)償后，拆遷人就不必另行交付房屋給被拆遷人的一種補(bǔ)償方式。貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞揭蚰軡M(mǎn)足不同層次被拆遷人的實(shí)際需求、加快拆遷速度、簡(jiǎn)化房屋拆遷程序，增加補(bǔ)償安置政策的透明度等眾多優(yōu)點(diǎn)而被越來(lái)越廣泛地采用，但在實(shí)行的過(guò)程中，被拆遷人對(duì)其與拆遷安置的關(guān)系還存在著模糊的認(rèn)識(shí)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何確定也是多數(shù)拆遷戶(hù)關(guān)心的問(wèn)題。

3.2 回建房安置方式

建設(shè)回建房的安置方式近年來(lái)被廣泛運(yùn)用，逐漸成為與貨幣補(bǔ)償方式并駕齊驅(qū)的一種方式?；亟ǚ堪仓镁褪桥c被拆遷農(nóng)民協(xié)商一致，選取另外的地塊由政府主導(dǎo)建設(shè)小區(qū)模式的安置房，以實(shí)物房代替貨幣補(bǔ)償，讓村民有房可住、有家可歸、有地安置?；亟ǚ康姆绞揭话悴扇∩鐓^(qū)或者小區(qū)的模式，同時(shí)配套物業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施，不僅讓失地農(nóng)民有家可歸，更重要的是加速了城中村農(nóng)民向城市農(nóng)民的轉(zhuǎn)變，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要推手。

3.3 以購(gòu)代建方式

以購(gòu)代建安置方式是近年來(lái)新出現(xiàn)的一種安置方式。所謂以購(gòu)代建，指的是不再采取政府主導(dǎo)建設(shè)安置房，而是由政府出面與現(xiàn)有的商品房進(jìn)行協(xié)商，采取政府團(tuán)購(gòu)的方式直接向房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商購(gòu)買(mǎi)商品房補(bǔ)償給失地農(nóng)民，這種方式省掉了傳統(tǒng)建設(shè)時(shí)間久、規(guī)劃不完善、配套不全面等問(wèn)題，節(jié)省了不必要的浪費(fèi)，同時(shí)也是刺激房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一種手段。

3.4 處理好農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后的就業(yè)安置問(wèn)題

由于被改造的居民很多是城市中無(wú)工作的人員，而且大部分農(nóng)民是出租自己的房屋，并以房租成為其主要的生活來(lái)源。農(nóng)民會(huì)擔(dān)心自己日后的生計(jì)問(wèn)題。對(duì)于此問(wèn)題，可以采取以下的措施：①建立“城中村”的人員失業(yè)登記和就業(yè)服務(wù)制度。②堅(jiān)持改造和征地拆遷單位優(yōu)先招用、勞動(dòng)者自主擇業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)的方針，解決好農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民的就業(yè)問(wèn)題。③鼓勵(lì)農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民自主創(chuàng)業(yè)。④多渠道籌措農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民勞動(dòng)力職業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)補(bǔ)助資金。

3.5 加快建設(shè)社會(huì)保障體系

農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后享有與城市居民相同的權(quán)利。建立與完善他們的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)接軌，“城中村”改造時(shí)應(yīng)當(dāng)從集體資產(chǎn)中預(yù)留給被改造方的社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)。農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后的勞動(dòng)力和集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和本市規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)。男年滿(mǎn)60周歲、女年滿(mǎn)55周歲的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，則由政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織解決部分基本生活費(fèi)；將符合城市低保條件的農(nóng)民轉(zhuǎn)化為居民，全部納入城市最低生活保障體系，做到應(yīng)保盡保。

3.6 教育培訓(xùn)，提高村民的素質(zhì)修養(yǎng)

舊城改造不僅要從生活環(huán)境、居住環(huán)境、管理制度上進(jìn)行改造，更重要的是要對(duì)村民進(jìn)行改造。只有形式和內(nèi)容都進(jìn)行了相應(yīng)的改造，才是真正地完成城中村的改造。由于大多數(shù)的村民只有初中文化的程度，有的甚至只有小學(xué)文化程度，要做好農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民，使農(nóng)民真正適應(yīng)城市的生活，必須對(duì)其進(jìn)行合適的教育培訓(xùn)，包括文化知識(shí)、就業(yè)培訓(xùn)、技能培訓(xùn)等，切實(shí)提高村民的素質(zhì)修養(yǎng)，避免村民成為城市中出現(xiàn)大量游手好閑的人員，造成城市人力資源的極大浪費(fèi)，加重邕寧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)。

城市的征地拆遷工作勢(shì)在必行，城中村的失地農(nóng)民如何轉(zhuǎn)變身份，在失去土地后如何更好的維持生活，還需要政府部門(mén)采取多樣化的方式進(jìn)行安置補(bǔ)償，只有多角度、多方式進(jìn)行安置補(bǔ)償，才能讓失地農(nóng)民愿意配合征地工作，重新找到生活保障和轉(zhuǎn)變生活方式，適應(yīng)整個(gè)社會(huì)的發(fā)展。

[1]李新倉(cāng).城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民土地征用補(bǔ)償機(jī)制研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2013（10）.

[2]李博雅.新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下失地農(nóng)民現(xiàn)狀引發(fā)的思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2012（05）.

[3]于海云.我國(guó)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民長(zhǎng)效保障機(jī)制研究——以蘇州市為例[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，2008（10）.

[4]黃宗華.穩(wěn)妥解決失地農(nóng)民問(wèn)題的對(duì)策思考[J].理論前沿，2007（24）.

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1004-7344（2016）05-0335-02

2016-1-5