西藏草原生態(tài)保護政策實施情況調(diào)查、分析與思考
——以當(dāng)雄縣“退牧換草”實施情況為例

尼瑪曲珍

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西藏草原生態(tài)保護政策實施情況調(diào)查、分析與思考
——以當(dāng)雄縣“退牧換草”實施情況為例

尼瑪曲珍

摘要：西藏是中國五大牧區(qū)之一，天然草地面積達8205.19萬公頃，約占全區(qū)國土面積的68.4%，是西藏生態(tài)安全屏障的重要組成部分。但由于西藏處在青藏高原冷高壓干冷西北氣流控制下，降水少，低溫持續(xù)時間長，太陽輻射強烈，多大風(fēng)，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境脆弱，抗干擾能力低，自我更新能力差，一旦破壞很難恢復(fù)。加之受超載過牧、投入不足等因素影響，草原生態(tài)環(huán)境面臨著退化和生產(chǎn)力下降的嚴(yán)峻考驗。對此政府積極開展退牧換草，改良品種，人工種草等措施，改善和保護西藏草原生態(tài)，筆者以個案分析，反應(yīng)整個西藏自治區(qū)保護草原生態(tài)情況。

關(guān)鍵詞：西藏；草原生態(tài)；政策

一、當(dāng)雄縣寧中鄉(xiāng)基本情況

二、寧中鄉(xiāng)草原生態(tài)保護政策實施現(xiàn)狀及成就

寧中鄉(xiāng)在全鄉(xiāng)范圍內(nèi)實施退牧換草，遵循統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實施，突出重點，穩(wěn)步推進；因地制宜，分類指導(dǎo)，宜禁則禁，宜輪則輪，休牧與輪牧相結(jié)合；以保護封育、改良恢復(fù)為主，實行保護和建設(shè)相結(jié)合；以國家投入帶動地方、個人投入，堅持國家、集體、個人投資相結(jié)合；以政策為導(dǎo)向，以科技為依托，充分發(fā)揮農(nóng)牧民的積極性；堅持綜合治理，實行退牧還草與產(chǎn)業(yè)開發(fā)、牧民脫貧致富、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合的原則。保護優(yōu)先和自然恢復(fù)為主，草場承包經(jīng)營責(zé)任制為前提，以實行補助獎勵為手段，以生態(tài)改善和牧民增收為目標(biāo)，在可利用天然草原范圍內(nèi)，實施禁牧、草畜平衡、草場承包，鼠蟲治理，基本實現(xiàn)草畜平衡，從源頭上扭轉(zhuǎn)草原生態(tài)環(huán)境退化趨勢，在經(jīng)濟增收上成立合作社，發(fā)放小額貸款，切實提高牧民增收能力，全面促進牧區(qū)經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。最終實現(xiàn)“禁牧不禁養(yǎng)、減畜不減肉、減畜不減收”

(一)禁牧補助

對生存環(huán)境惡劣、草場退化嚴(yán)重、不宜放牧的草原、實行禁牧封育，對禁牧區(qū)按實際面積核算補助。1、禁牧區(qū)域，寧中鄉(xiāng)全鄉(xiāng)4個村委實施禁牧面積32.4235萬畝(禁牧面積具體為：堆靈村11.8580萬畝、巴靈村8.0379萬畝、曲才村4.7851萬畝、麥靈村7.5625萬畝)，各村已落實到具體地塊，并承包到戶和聯(lián)戶，設(shè)立了禁牧標(biāo)識。每年繼續(xù)在上述區(qū)域?qū)嵤┙?，禁牧?xí)r限持續(xù)到2015年。2、補助標(biāo)準(zhǔn)：每年每畝補助6元。3、工作要求，在禁牧期間，嚴(yán)禁在禁牧區(qū)域進行放牧。各牧戶及監(jiān)督管護人員要加強對禁牧草地的監(jiān)管，若經(jīng)發(fā)現(xiàn)或舉報查實違反規(guī)定在禁牧草場放牧的，視情況取消禁牧補助。4、補助發(fā)放，按每戶所承包的禁牧面積直補到戶，一年一補。沒有實現(xiàn)草畜平衡的牧戶，不能享受禁牧補助。

(二)草畜平衡獎勵

草畜平衡是指在一定時期內(nèi)，草原承包經(jīng)營者或使用者通過草原和其他途徑(人工種草、農(nóng)副產(chǎn)品等)獲取的可利用飼草料總量與其飼養(yǎng)的牲畜所需的飼草飼料量保護動態(tài)平衡，確保草原生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。1、草畜平衡面積，草畜平衡面積是扣除禁牧面積，各村委會實施草畜平衡面積已落實到具體地塊，并承包到戶或聯(lián)戶，寧中鄉(xiāng)需實施草畜平衡面積為144.2648萬畝(堆靈村30.0035萬畝、薩孜村25.9854萬畝、巴靈村30.9532萬畝、麥靈村36.9516萬畝、曲才村20.4323萬畝)，2、牲畜則算標(biāo)準(zhǔn)，以綿羊為計數(shù)單位，將所有牲畜折算成綿羊，再計算草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)(a、成畜：1匹馬、騾=6個綿羊單位，1頭牛=5個綿羊單位，1頭驢=3個綿羊單位，1只山羊=0.8個綿羊單位。1只綿羊=1個綿羊單位；b、當(dāng)年新生仔畜：成畜折合綿羊單位×0.5)。3、草畜平衡載畜量，從2011年開始，全鄉(xiāng)總體要求通過3年減畜實現(xiàn)草序平衡，3年減畜任務(wù)比例為3：4：3。2013年是落實減畜任務(wù)的最后1年，年末各村委會總體上都實現(xiàn)草畜平衡，但對單個組、戶來講，仍有草畜不平衡。全鄉(xiāng)除禁牧區(qū)域以外的可利用草原、人工種草地及農(nóng)副產(chǎn)品草畜載畜量為169515.3個綿羊單位(堆靈村39536個綿羊單位、薩孜村27800個綿羊單位、巴靈村34524個綿羊單位、麥靈村44765個綿羊單位、曲才村22890個綿羊單位)，其中可利用草原156705.3個綿羊單位、人工種草地及農(nóng)副產(chǎn)品12810個綿羊單位。寧中鄉(xiāng)已將草畜平衡載量指標(biāo)落實到牧戶和草場。4、獎勵，每年對牲畜存欄未超載的牧戶以每年每畝1.5元的標(biāo)準(zhǔn)進行獎勵。

(三)牧草良種補貼

寧中鄉(xiāng)人工種草保留面積0.48萬畝，按照10年/畝補貼標(biāo)準(zhǔn)，通過現(xiàn)金方式直補到戶或購買牧草種子發(fā)放到戶的方式進行補貼。

(四)牧民生產(chǎn)資料綜合補貼

2013年底寧中鄉(xiāng)1624戶牧戶實施生產(chǎn)資料綜合補助，補貼標(biāo)準(zhǔn)為500元/戶.年，直補到戶。此項補貼牧戶可利用于購買油料、液化氣、生物質(zhì)燃料、飼草料等用于生產(chǎn)資料購置、電費支出、降低生產(chǎn)生活的相關(guān)費用。由于寧中鄉(xiāng)沒有金融網(wǎng)點，則直接發(fā)放現(xiàn)金。對政策未涵蓋的272戶由縣政府出資支付。

(五)其他配套措施

開展草原生態(tài)監(jiān)測、草原鼠蟲害治理、建畜棚，牲畜改良、牧民技能培訓(xùn)和草原監(jiān)督管護工作，寧中鄉(xiāng)共建十幾處草原監(jiān)測點，用放藥和建立食物鏈的方法治理鼠害，每年組織群眾放兩次藥，在草鼠多的地方建鷹架。按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建畜棚340個，政府補助60%，牧戶掏30%。2013年購買優(yōu)良品種牦牛10頭，以巴靈村作為試點。為建立草原生態(tài)保護提供重要保障。

三、政策實施過程中存在的問題及完善措施

(一)制度機制不完善，進一步建立健全體質(zhì)機制，加強監(jiān)督管理

1、建立機制，加強管理

建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制涉及面廣、系統(tǒng)性強、工作要求高、參與部門多、協(xié)調(diào)任務(wù)重、責(zé)任重大、事關(guān)長遠(yuǎn)。各級各部門必須高度重視，加強領(lǐng)導(dǎo)，健全制度，明確責(zé)任，扎扎實實地把這項政策落實到實處。(1)建立目標(biāo)考核責(zé)任制。各村建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制領(lǐng)導(dǎo)小組組長是第一責(zé)任人，對工作負(fù)總責(zé)。各村領(lǐng)導(dǎo)小組須抽調(diào)得力人員，積極配合鄉(xiāng)工作人員開展工作，完善工作制度，明確工作要求，按計劃、有步驟地組織實施，各村領(lǐng)導(dǎo)小組對政策實施過程中出現(xiàn)的重大問題、建議和意見，要及時上報鄉(xiāng)草場保護補助獎勵機制領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。(2)建立責(zé)任追究制。縣人民政府與鄉(xiāng)人民政府、鄉(xiāng)人民政府與各村委會、各村委會與牧戶要逐級簽訂禁牧、草畜平衡責(zé)任書，明確責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)，調(diào)動牧民保護和建設(shè)草原的積極性。對發(fā)生強行放牧等違法責(zé)任書規(guī)定的牧戶，不予享受禁牧補助；對不執(zhí)行草畜平衡規(guī)定的牧戶，不予享受草畜平衡獎勵資金；對未完成年度減畜任務(wù)，年末牲畜存欄數(shù)量與上年相比沒有減少的超載村。該村不享受績效考核資金。對不認(rèn)真入戶清點牲畜或?qū)θ霊羟妩c牲畜數(shù)據(jù)進行了修改等弄虛作假的村，根據(jù)《財政違法行為處罰分條例》(國務(wù)院令[2005]第427號)相關(guān)規(guī)定進行處罰。

2、健全制度，強化監(jiān)督

(1)建立草原監(jiān)督管戶制度。要嚴(yán)格按照自治區(qū)制訂的《西藏自治區(qū)草畜平衡管理辦法》和《西藏自治區(qū)天然草原監(jiān)督員管理辦法》規(guī)定，高度重視草原監(jiān)理和管護隊伍建設(shè)，充分保障監(jiān)管經(jīng)費，依法加強對草原的保護、建設(shè)和合理利用。建立健全草原監(jiān)理機構(gòu)，完善草原監(jiān)督管理手段，提高人員素質(zhì)和執(zhí)法水平。建立健全草原監(jiān)督管護網(wǎng)絡(luò)，設(shè)立村級天然草原監(jiān)督員，對禁牧草原進行監(jiān)管、對草畜平衡情況進行核查，確保草原“禁的住”、牲畜“減得下”。要發(fā)揮牧戶作為草原經(jīng)營者、使用者和直接受益者對天然草原監(jiān)督管護的主導(dǎo)作用。要在草原牧區(qū)純牧戶中選聘村級天然草原監(jiān)督員。對監(jiān)督到位、工作盡責(zé)、確保監(jiān)督區(qū)域內(nèi)禁牧、草畜平衡相關(guān)考核措施到位的監(jiān)督員，視情年末從限定最高補貼金額后的結(jié)余補助獎勵資金中兌現(xiàn)監(jiān)督獎勵資金，每人不超過5400元。村草原監(jiān)督員在村委會統(tǒng)一組織下組成草管組，負(fù)責(zé)對面積草場和草畜平衡進行監(jiān)督和管護。(2)規(guī)范資金管理使用機制。鄉(xiāng)政府將嚴(yán)格按照自治區(qū)制定的《西藏自治區(qū)建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制資金管理辦法》，規(guī)范資金的統(tǒng)籌使用。對資金嚴(yán)格實行“專戶、專賬、專人”管理，資金專款專用，確保資金使用管理安全有效。(3)建立績效考核和獎勵制度。根據(jù)自治區(qū)制定的《西藏自治區(qū)建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制綜合考評管理辦法》，實行目標(biāo)、任務(wù)、責(zé)任、資金“四到位”，根據(jù)綜合考評結(jié)果，每年安排一定的獎勵資金，對工作突出、成效顯著地想給與獎勵。對完不成目標(biāo)任務(wù)、工作開展不力的予以通報批評。

(二)認(rèn)識落實不到位，進一步加大宣傳，加強落實，草原保護理念深入人心

基層工作人員和群眾沒能真真意識到草原生態(tài)保護各項政策的意義和初衷，各自在維護自身利益的基礎(chǔ)上完成上級下達的任務(wù)為目的。在實施一項政策前先要對相關(guān)工作人員進行培訓(xùn)，使其正確認(rèn)識此項政策的最初意義，更好的宣傳與群眾，使對此筆者認(rèn)為，首先，再次加大宣傳力度和范圍，在原有的宣傳力度上繼續(xù)加大宣傳力度，每年進行一次宣傳；其次，宣傳方式多樣化，容靈活化。宣傳方式多樣化可以采用口頭和文字兩種，直接宣講，交流學(xué)習(xí)等方式，內(nèi)容可以用講故事，歌曲，影視漫畫等使其靈活，也易被群眾接受，會達到事半功倍的效果。

(三)經(jīng)濟收入較低，增收渠道狹窄，進一步拓展渠道，增加收入

當(dāng)雄縣寧中鄉(xiāng)是個純牧區(qū)，群眾知識水平普片偏低，有一技之長的人少，沒有蟲草，外出經(jīng)商和打工的少，主要經(jīng)濟收入是務(wù)牧，而為草畜平衡減畜對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟收入有很大影響，草原生態(tài)保護與經(jīng)濟增收相互矛盾，相互制約。對此政府也采取一些措施拓展群眾收入渠道，增加收入，但效果都不明顯。如，合作社，採沙場等。對此筆者在原有的政策上提出可行性強，經(jīng)濟增收快的思考。1、減少綿羊養(yǎng)殖，加大山羊絨養(yǎng)殖力度。山羊絨品質(zhì)好，增產(chǎn)快、生態(tài)破壞小(它吃草時只吃草葉，不會挖草根，而綿羊喜歡挖草根吃)。2、大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，寧中鄉(xiāng)地處318國道旁，是納木錯必經(jīng)之路，獨特的人文景觀和風(fēng)俗習(xí)慣，多少人向往體驗，至今西藏沒有這種真正住進牧戶體驗?zāi)撩裆畹南到y(tǒng)經(jīng)營之地。利用這些優(yōu)勢，政府扶持、引導(dǎo)下建牧區(qū)生活體驗村，同時制作銷售各類畜產(chǎn)品。3、科學(xué)開發(fā)利用自然資源，寧中鄉(xiāng)溫泉資源豐富，有治愈疾病的作用，采取有效措施打造第二個羊八井溫泉。(作者單位：西藏民族大學(xué)馬克思主義學(xué)院)

參考文獻：

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[2]西藏自治區(qū)國土局編.西藏國土資源[M].拉薩:西藏人民出版社,1988.10.

[3]金嵐,等：環(huán)境生態(tài)學(xué)[M].北京:高等教育出版社,1998.180.

作者簡介：尼瑪曲珍(1988.07-)，女，現(xiàn)為西藏民族大學(xué)馬克思主義學(xué)院，碩士研究生，研究方向：民族理論與政策。