“代建制”模式下項目投資控制研究

徐春榮

[摘要]文章以對A區(qū)域的實際調(diào)研情況為基礎(chǔ)進行問題剖析，通過研究分析和借鑒先進經(jīng)驗，在提出具有針對性的投資控制管理方法的同時，從應(yīng)用推動指導(dǎo)價值出發(fā)，給出了完善“代建制”項目投資控制管理的建議，希望能夠為相同代建管理模式的地區(qū)，在對加強“代建制”政府投資建設(shè)項目的投資控制管理方法上提供有益的參考。

[關(guān)鍵詞]代建制；造價管理；成本控制；角色定位

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.29.193

1 引 言

近年來政府投資建設(shè)規(guī)模地不斷擴大，采用“代建制”模式進行管理的建設(shè)項目在不斷增多，與此同時，“代建制”模式下政府投資項目的投資控制情況越來越受到社會和公眾的關(guān)注。專業(yè)化代建單位的引入，除對提升質(zhì)量、控制進度方面發(fā)揮作用外，更重要的任務(wù)是對代建的政府投資建設(shè)項目實施有效地投資控制，提高政府管理效率和投資效益，避免傳統(tǒng)管理模式所存在的弊端。因此，對實行“代建制”的政府投資建設(shè)項目來說，如何充分發(fā)揮項目管理模式的管理特點，實施有效的投資控制管理顯得尤為重要。

2 A地區(qū)“代建制”管理的實踐

自2004 年中央頒布《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》以來，A地區(qū)積極探索政府投資建設(shè)項目管理新模式，改進建設(shè)管理實施方式，努力推進“代建制”管理模式。2006 年，A地區(qū)成立了由地方財政全額撥款的事業(yè)單位——A地區(qū)財政投資建設(shè)項目管理中心，即代建中心，開始了對事業(yè)單位作為代建人的“代建制”模式的探索。

代建中心成立之初，大量地引進建設(shè)項目管理專業(yè)人才，對項目管理模式進行創(chuàng)新，給A地區(qū)政府投資建設(shè)項目的管理帶來了新氣息，在投資控制管理方面取得了顯著的成效。但隨著區(qū)域經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，政府投資建設(shè)規(guī)模的不斷擴大，由項目中心一個事業(yè)單位對整個地區(qū)的政府投資項目進行代建的弊端逐步顯現(xiàn)，尤其是單一機構(gòu)在人力、資源等方面的限制凸顯出來，地區(qū)范圍內(nèi)全部規(guī)模以上政府投資建設(shè)項目由單一機構(gòu)進行代建管理，已無法滿足A地區(qū)的發(fā)展需要。因此，在成立代建中心的基礎(chǔ)上，A地區(qū)開始探索引入地區(qū)所屬國資企業(yè)進行代建。

在“代建制”管理模式下，政府投資建設(shè)項目的代建單位與建設(shè)項目其他各方的主要關(guān)系是：代建單位受政府或工程建設(shè)部門的委托，代理行使業(yè)主權(quán)限，全權(quán)負責建設(shè)項目的管理，落實項目建設(shè)及投資計劃，滿足項目使用人需求；同時，與項目建設(shè)方，包括設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位等，簽訂建設(shè)合同并管理和監(jiān)督項目的整個建設(shè)過程，合同雙方根據(jù)合同約定的權(quán)、責、利，履行各自的權(quán)利、責任和義務(wù)；作為政府的行政管理部門，在項目建設(shè)過程中行使行政監(jiān)督管理職權(quán)，與代建單位及項目建設(shè)方行程監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。“代建制”模式下各相關(guān)人的關(guān)系如下圖所示。

代建關(guān)系圖

3 A地區(qū)“代建制”項目投資控制管理現(xiàn)狀

3.1 項目投資控制的基本情況

根據(jù)調(diào)查的統(tǒng)計資料顯示，雖然A地區(qū)實行“代建制”管理項目的投資控制總體較好，但從取樣的全部項目來看，項目超投資現(xiàn)象仍然存在。在調(diào)查所涉及的實行“代建制”管理的政府投資建設(shè)項目中，由代建中心負責實施代建的項目均無超投資問題，而5 家國有企業(yè)中，有1家企業(yè)實施代建的項目無超投資問題，其負責代建的67個項目中，僅有10個項目存在超投資情況。見表1。

3.2 項目投資控制的主要問題

調(diào)查重點對超投資項目進行了分析。由于建設(shè)項目的投資是由多個部分組成，而調(diào)查對超投資項目的統(tǒng)計上重點關(guān)注的是總投資控制情況，為了能夠更好的分析反映建設(shè)項目超投資的主要原因，在對代建項目超投資問題類型的匯總時，不考慮建設(shè)項目內(nèi)部概算調(diào)劑使用情況。因此在上述統(tǒng)計口徑下，反映在超投資問題類型所對應(yīng)的項目金額的統(tǒng)計，會大于總體統(tǒng)計金額。

通過對存在超投資問題的項目進行匯總分析，在項目投資控制上存在的超投資問題主要有以下幾個方面，見表2。

4 項目投資失控的成因分析

4.1 項目前期工作不到位

對政府投資建設(shè)項目投資額合理性的審查是項目立項前評審程序的主要工作內(nèi)容之一，項目批復(fù)投資額未按經(jīng)過評審的投資額執(zhí)行，壓縮合理的投資控制限額，導(dǎo)致項目在投資決策階段即失去了有效的投資控制，影響了項目前期決策的科學(xué)性、合理性。

另外，代建單位項目前期工作不到位、深度不夠而導(dǎo)致設(shè)計內(nèi)容不明，缺少對建設(shè)項目投資估算、初設(shè)概算審核，工程前期對項目需求不明確以及代建介入時間滯后等都是導(dǎo)致項目超投資的可能因素。

4.2 項目設(shè)計質(zhì)量不高

項目超概算的關(guān)鍵因素主要在于：設(shè)計責任約束機制不健全，設(shè)計質(zhì)量和水平不高，設(shè)計變更多，管理缺乏力度等。正常的設(shè)計周期得不到保證，往往導(dǎo)致設(shè)計與概算文本的編制達不到規(guī)定的深度；而設(shè)計人員在初步設(shè)計階段對建設(shè)項目有關(guān)問題的考慮不成熟，容易致使在某些方案的確定上，初設(shè)圖紙與施工圖階段產(chǎn)生較大的出入；而對使用的新材料、新工藝做法的不夠了解，以及弱電、裝修等專項設(shè)計的深度達不到編制概算的要求等，都會導(dǎo)致重大設(shè)計變更的發(fā)生。另外隨著時間的推移，建設(shè)單位對項目的認識、觀點、想法等發(fā)生的新的變化，從而在施工圖設(shè)計階段要求提高建設(shè)標準、增加建設(shè)內(nèi)容等，是造成設(shè)計變更的又一原因。在設(shè)計管理方面，概預(yù)算人員素質(zhì)不高、經(jīng)驗不足，往往造成概算漏項、缺項較多，還有相當一部分項目的投資概算只是靜態(tài)投資，缺少了動態(tài)控制因素。

4.3 實施過程中投資控制措施不到位

項目完成審批在進入建設(shè)實施過程后，由于隨著項目實體工程的推進，擴大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標準、增加概算外項目往往是導(dǎo)致建設(shè)項目超投資的直接原因。工程項目建設(shè)需要經(jīng)歷漫長的過程，在建設(shè)過程中設(shè)計變更和現(xiàn)場簽證現(xiàn)象的普遍存在是導(dǎo)致投資失控的重要因素，而代建單位缺少對設(shè)計變更對投資變化影響的評估或評估不到位，以及未開展對全過程投資動態(tài)情況的分析等原因，將會導(dǎo)致投資控制過程無計劃性。

另外，代建單位項目管理內(nèi)控制度不夠健全、對制度執(zhí)行還不夠有效，建設(shè)項目管理人員的管理意識與專業(yè)知識水平不高等，都對項目的控制和監(jiān)管不力造成了影響。

5 “代建制”項目相關(guān)人投資控制管理方法

5.1 項目相關(guān)人在決策階段的投資控制管理

建設(shè)單位和代建單位應(yīng)將建設(shè)項目前期工作做深、做透、做細，包括項目建議書、可行性研究報告以及初步設(shè)計等，并對擬建項目的建設(shè)方案，包括技術(shù)經(jīng)濟指標、開展綜合的評價；重點對初步設(shè)計方案進行優(yōu)化，并在優(yōu)化設(shè)計的基礎(chǔ)上，督促設(shè)計編制和審查單位做好建設(shè)項目投資概算的編審工作，尤其是概算編制的完整性、準確性以及合理性提出要求并進行審核。建設(shè)項目的投資概算一旦獲得批準，即應(yīng)作為項目建設(shè)的總投資計劃控制額，具有強制性約束作用，除特殊情況并經(jīng)適當程序獲得審批外，不得隨意突破。

5.2 項目相關(guān)人在設(shè)計階段的投資控制管理

建設(shè)單位、代建單位、設(shè)計單位及相關(guān)行政管理部門對項目設(shè)計及重大設(shè)計變更的管理應(yīng)形成聯(lián)動控制機制。

就建設(shè)單位和代建單位來說，應(yīng)為設(shè)計單位分配足夠充足的設(shè)計時間，確保建設(shè)項目滿足合理的設(shè)計周期，并與設(shè)計單位建立有效溝通機制，明細設(shè)計需求，并對設(shè)計成果進行審核，提出修改完善意見；同時，可以引入設(shè)計監(jiān)理機構(gòu)，通過引入第三方機構(gòu)的方式，加強設(shè)計質(zhì)量的控制；另外，代建單位在項目建設(shè)過程中，對重大設(shè)計變更、現(xiàn)場簽證等應(yīng)實施先報批后實施的制度，對一般設(shè)計變更和簽證，除由設(shè)計單位嚴格把關(guān)外，代建單位可實行總量控制，將變更總量控制在不超過基本預(yù)備費的30%～40%；對超過一定金額的重大計變更必須經(jīng)過論證，通過后方可實施。

就設(shè)計單位而言，應(yīng)不斷提升設(shè)計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，加大建設(shè)項目的設(shè)計深度，充分了解設(shè)計項目的相關(guān)情況，包括項目的建設(shè)規(guī)模和檔次、建設(shè)單位的投資意圖及使用要求等；不斷改善設(shè)計質(zhì)量，加強對項目設(shè)計的審核管理，將建設(shè)單位和代建單位對設(shè)計過程及成果的意見納入考核范圍；在對建設(shè)項目簽發(fā)設(shè)計變更通知單時，應(yīng)注意并分析對工程造價的影響，切實落實限額設(shè)計的理念。

就有關(guān)行政監(jiān)管部門而言，應(yīng)嚴格執(zhí)行概算調(diào)整審批程序，強化建設(shè)單位、代建單位的調(diào)概審批理念，杜絕受理事后申請調(diào)整概算事項；同時，可以成立設(shè)計管理專家評審委員會，對重大的設(shè)計變更的必要性和投資增加情況進行評審，防止建設(shè)項目隨意變更而導(dǎo)致的項目投資失控，將重大設(shè)計變更對項目投資的影響減少到最低限度。

5.3 項目相關(guān)人在實施階段的投資控制管理

在項目實施過程中，工程項目發(fā)生重大設(shè)計變更，或建設(shè)規(guī)模擴大、建設(shè)標準提高、設(shè)備材料選型發(fā)生變化等因素，最終導(dǎo)致工程超概算的，應(yīng)先向原審批部門履行審批手續(xù)，對未經(jīng)批準擅自進行重大設(shè)計變更導(dǎo)致超概算的，有關(guān)審批部門應(yīng)不再受理事后概算調(diào)整的申請；財政部門在建設(shè)項目實施階段，應(yīng)按經(jīng)審核的工程實際進度進行工程款的支付，對超出概算控制額的項目在概算調(diào)整獲批前，應(yīng)停撥財政性建設(shè)資金；發(fā)展改革部門要切實開展對政府投資建設(shè)項目進行程序性監(jiān)督檢查，落實問責機制；審計監(jiān)督部門要加大對重點建設(shè)項目的跟蹤審計力度，對項目建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標準以及工程造價實施重點監(jiān)督。另外，負責實施代建管理的單位也應(yīng)健全對政府投資建設(shè)項目的管理制度，特別是要進一步完善前期投資控制制度，明確管理責任、管理程序和獎懲措施。

6 完善“代建制”項目投資控制管理的建議

6.1 項目決策階段

項目決策階段對各項技術(shù)經(jīng)濟指標的決策，對整個項目的工程造價起決定性作用，特別是建設(shè)標準、建設(shè)地點、工藝技術(shù)方案以及設(shè)備方案等的選擇和確定，直接決定了工程造價的高低，投資估算作為限額目標，對后面各種形式的造價起著制約作用。

6.1.1 切實開展項目可行性研究

應(yīng)對“代建制”政府投資項目切實開展可行性研究，確定合理的項目規(guī)模、建設(shè)標準和建設(shè)內(nèi)容。可行性研究報告應(yīng)根據(jù)建設(shè)項目的不同地區(qū)、不同性質(zhì)、不同等級以及不同功能進行編制，堅持適應(yīng)地方發(fā)展、質(zhì)量安全可靠、規(guī)模標準經(jīng)濟合理的原則，并充分利用規(guī)模效應(yīng)，合理確定項目投資計劃，保證項目投資控制的可實現(xiàn)性。

6.1.2 嚴格審核項目投資估算

在對政府投資建設(shè)項目進行審批時，要嚴格審核項目投資估算，保證投資估算準確需準確、全面，不漏項。建設(shè)投資審批部門及在決策階段介入的代建單位，不僅要對建設(shè)方案技術(shù)上的可行性進行把關(guān)，還應(yīng)對經(jīng)濟上的合理性、全面性進行審查。

6.1.3 引入專家評估機制

引入專家評估機制，是對現(xiàn)有決策機制的補充和完善，通過組織專家對建設(shè)項目投資進行評估，確定經(jīng)濟方案規(guī)模、標準、項目組成的適用性?？梢岳媚壳耙呀⑼晟频捻椖空型稑嗽u審專家?guī)煜到y(tǒng)，組織社會技術(shù)經(jīng)濟專家對項目投資進行審查，將專家評審環(huán)節(jié)前移，對經(jīng)評審的項目按評審結(jié)果批復(fù)投資。

6.2 項目設(shè)計階段

6.2.1 推行限額設(shè)計管理

建設(shè)單位、代建單位要按照經(jīng)評審的項目投資批復(fù)額組織初步設(shè)計，在保證滿足各專業(yè)使用功能的前提下，在初步設(shè)計概算造價限額內(nèi)嚴格控制技術(shù)設(shè)計及施工圖設(shè)計變更，確?？偼顿Y限額不被突破。在限額設(shè)計過程中，投資分解與工程量控制是實現(xiàn)目標的有效途徑。

6.2.2 推行可行性研究咨詢服務(wù)招標

根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，各地方對規(guī)模以上政府投資建設(shè)項目的設(shè)計招標投標工作的管理和監(jiān)督已較為規(guī)范，但對可行性研究咨詢服務(wù)單位的選擇，尚未納入建設(shè)管理部門的監(jiān)管之中?？尚行匝芯繉ㄔO(shè)項目投資控制的重要性上文已作論述，應(yīng)將其與施工、設(shè)計、監(jiān)理一起，納入前置限制端口管理之中。

6.2.3 推行設(shè)計監(jiān)理制度

雖然建設(shè)監(jiān)理工作經(jīng)過了施工監(jiān)理、投資監(jiān)理、財務(wù)監(jiān)理的分工細化，但目前仍局限在工程施工階段，設(shè)計階段的監(jiān)理往往被建設(shè)單位和代建單位所忽視。雖然設(shè)計費在整個項目投資中僅占到1.5%～3%左右，但它影響項目投資的可能性最高可達95%，推行設(shè)計監(jiān)理可以促使設(shè)計實現(xiàn)經(jīng)濟效益最大化。對設(shè)計監(jiān)理制度的完善，可參照現(xiàn)有的施工監(jiān)理、投資監(jiān)理制度，通過招投標的方式利用設(shè)計單位招投標平臺引入設(shè)計監(jiān)理。

6.2.4 提升代建單位設(shè)計工作參與度

在對建設(shè)項目使用人需求進行充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，代建單位要充分發(fā)揮代建職能作用，與設(shè)計等咨詢服務(wù)機構(gòu)充分溝通，將使用單位需求切實落實在設(shè)計方案中；同時代建單位對設(shè)計需求進行把關(guān)，細化投資測算，盡可能地避免建設(shè)過程中的重大設(shè)計變更導(dǎo)致投資失控。

6.3 項目實施階段

在工程項目建設(shè)周期中，實施階段是工作量最大、投入的人財物最多的階段，同時也是工程造價管理難度最大的時期。一般來說，對項目實施階段的投資控制，可以分為建設(shè)項目招投標、施工建設(shè)過程以及竣工驗收三個階段。

6.3.1 加強建設(shè)項目招標投標管理

建設(shè)管理部門要加強建設(shè)項目招標投標管理，嚴格對招標代理公司編制的工程量清單的質(zhì)量審核，并加強對公開招標管理辦法的落實監(jiān)管和違法圍標串標的處罰力度。

6.3.2 完善代建單位投資控制措施

代建單位要完善項目建設(shè)過程中的投資控制措施，采取工作分解、責任分工等方式，從組織、技術(shù)、經(jīng)濟、合同與信息管理等多方面采取措施，完善對施工現(xiàn)場簽證和設(shè)計變更的管理。

6.3.3 加大對工程項目的監(jiān)管力度

可以加大對工程項目的跟蹤審計監(jiān)管力度，重點對重大設(shè)計變更、大宗材料設(shè)備采購、工程建設(shè)中間計量及其他工程造價控制關(guān)鍵環(huán)節(jié)等進行有效監(jiān)督；另外，通過引入全過程投資監(jiān)理機制，通過社會中介審價機構(gòu)和社會審計人員的參與，強化對工程項目的管理和責任制約。

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