維和行動(dòng)：有錢的出錢，沒(méi)錢的出力

龔燦

作為“世界上唯一一支要等到著火后才能購(gòu)買消防車的消防隊(duì)”（前聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)安南語(yǔ)），維和部隊(duì)的人員主要來(lái)自哪里？經(jīng)費(fèi)從哪兒來(lái)？維和人員的工資怎么發(fā)放？

維和費(fèi)用各國(guó)攤派

1991年聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)預(yù)算只有4.9億美元，隨著維和規(guī)模和任務(wù)的不斷擴(kuò)大，維和預(yù)算也是年年攀升。過(guò)去10年中，維和費(fèi)用已從38億美元躍升至2015財(cái)年的86億美元。 2016財(cái)年維和行動(dòng)的預(yù)算為82.7億美元，比上一財(cái)年有所降低，這種變化可能是受到金融危機(jī)影響，這也要求維和行動(dòng)更加靈活和高效。

目前聯(lián)合國(guó)維和部隊(duì)在16個(gè)國(guó)家和地區(qū)執(zhí)行維和任務(wù)，其中9項(xiàng)任務(wù)部署在非洲。如今在剛果（金）、蘇丹達(dá)爾富爾和南蘇丹等國(guó)展開(kāi)的維和行動(dòng)，每個(gè)國(guó)家一年就耗資超過(guò)10億美元，馬里和中非的維和行動(dòng)費(fèi)用以9億、8億美元緊隨其后。在非洲以外的地區(qū)，維和費(fèi)用最高的是海地，將近4億美元，不過(guò)比往年有所下降。

盡管聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)派遣部隊(duì)完全自愿，但所有成員國(guó)必須根據(jù)具體的經(jīng)費(fèi)分?jǐn)偙阮~表（根據(jù)各會(huì)員國(guó)的經(jīng)濟(jì)財(cái)富狀況用復(fù)雜公式得出）分?jǐn)偩S持和平費(fèi)用。經(jīng)費(fèi)分?jǐn)偙阮~表每三年調(diào)整一次，其中五個(gè)安理會(huì)常任理事國(guó)需繳納更大份額，因?yàn)樗麄儗?duì)維持國(guó)際和平與安全負(fù)有特殊責(zé)任。根據(jù)分?jǐn)偙阮~表，五個(gè)常任理事國(guó)共需攤派40.3%的預(yù)算，而實(shí)際情況是這五個(gè)國(guó)家實(shí)際繳納費(fèi)用都要高出預(yù)算，從2013年到2015年的實(shí)際攤款比重已占到52%。其中美國(guó)所繳費(fèi)用最高，占比28.36%。不在常任理事國(guó)之列的日本和德國(guó)也是重要的出資力量。目前，聯(lián)合國(guó)維和預(yù)算占比排名前五的國(guó)家是美國(guó)、日本、法國(guó)、德國(guó)和英國(guó)，中國(guó)排在第六位。而從2016-2018年，中國(guó)將承擔(dān)10.2%的維和攤款，僅次于美國(guó)?？偟膩?lái)說(shuō)，排名前25位的捐助大國(guó)所繳納費(fèi)用已占維和總費(fèi)用的90%。

而像孟加拉國(guó)、埃塞俄比亞、尼泊爾、塞內(nèi)加爾這樣的維和人員派遣大國(guó)，其維和攤款比重都不超過(guò)0.001%，印度、巴基斯坦分?jǐn)偟木S和預(yù)算比率也非常低。維和攤款比率最低的是0.0001%，相當(dāng)于不到10000美元，但是一些國(guó)家即使打了折扣仍然無(wú)力支付。盡管支付維和攤款是各國(guó)的義務(wù)，截至2015年6月30日，維和行動(dòng)應(yīng)收欠款已經(jīng)達(dá)到近48億美元。

維和預(yù)算的主要開(kāi)支是人力成本，20年前聯(lián)合國(guó)維和部隊(duì)就發(fā)放給每位士兵每月1000美元補(bǔ)貼，如今每月補(bǔ)貼已增加至1332美元。此外還需要承擔(dān)其他額外的費(fèi)用，包括駐軍訓(xùn)練、醫(yī)療服務(wù)、海外津貼、附加設(shè)備等。盡管一年的維和費(fèi)用高達(dá)80億美元，但聯(lián)合國(guó)在多數(shù)執(zhí)行任務(wù)地區(qū)的資源往往捉襟見(jiàn)肘，如缺少攻擊直升機(jī)和專業(yè)化部隊(duì)，基本訓(xùn)練不足等。

出錢不出力，出力不出錢

聯(lián)合國(guó)維和人員主要由軍事人員、警察和文職人員構(gòu)成，其中軍事人員占到維和人員總數(shù)的近九成，他們往往被稱為藍(lán)盔部隊(duì)，是由各國(guó)派出一定數(shù)量的軍人然后借調(diào)給聯(lián)合國(guó)。聯(lián)合國(guó)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年4月，在世界各地執(zhí)行任務(wù)的維和人員總數(shù)為104279人，其中軍事人員89824人，警察12628人，比一年前108000人的歷史新高有所減少。而派遣維和人員最多的國(guó)家是埃塞俄比亞（8321），緊隨其后的是印度、巴基斯坦、孟加拉國(guó)、盧旺達(dá)、尼泊爾、塞內(nèi)加爾、中國(guó)、布基納法索和加納。

不難發(fā)現(xiàn)，聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)的“出兵國(guó)”與“出資國(guó)”已呈現(xiàn)一條深深的鴻溝，一種很普遍也很粗暴的講法就是：富裕和發(fā)達(dá)國(guó)家“出錢不出力”，欠發(fā)達(dá)國(guó)家“出力不出錢”。如今維和預(yù)算攤款前15名的國(guó)家與維和人員派遣前15名的國(guó)家基本上沒(méi)有重合，唯一例外的是中國(guó)。其實(shí)20年前，來(lái)自歐洲、亞洲和北美洲的維和人員比例分別是52%、22%和11%，但到了2016年時(shí)已發(fā)生巨大變化，非洲和亞洲成了主力軍，分別占到45%和37%，歐洲和北美洲只占6%和1%。尤其是南亞地區(qū)已經(jīng)成為維和行動(dòng)的積極參與者和急先鋒，來(lái)自孟加拉國(guó)、巴基斯坦、印度和尼泊爾4個(gè)南亞國(guó)家的維和人員已占到聯(lián)合國(guó)維和人員總數(shù)的26%。

中國(guó)維和部隊(duì)

為什么欠發(fā)達(dá)國(guó)家成為聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)的主力軍？這背后其實(shí)有歷史、經(jīng)濟(jì)和政治的原因。華盛頓布魯金斯學(xué)會(huì)印度外交政策高級(jí)研究員帕爾·辛格·西杜認(rèn)為，一戰(zhàn)和二戰(zhàn)期間，被英國(guó)殖民的南亞地區(qū)建立起了大量部隊(duì)，即使在獨(dú)立之后仍保留了大量常備軍以及能夠在較短時(shí)間內(nèi)快速組建一支遠(yuǎn)征部隊(duì)的能力，因此南亞國(guó)家有充足的人力和能力為聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)提供軍人。

經(jīng)濟(jì)上的考量是許多發(fā)展中國(guó)家大力派遣維和人員的一大因素。如今聯(lián)合國(guó)按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)向派遣維和人員的國(guó)家每人每月發(fā)放1332美元的補(bǔ)貼，維和部隊(duì)所屬國(guó)政府根據(jù)其維和人員在國(guó)內(nèi)的軍級(jí)和薪金級(jí)別向其發(fā)放工資。普林斯頓大學(xué)政治研究學(xué)者羅漢·慕克吉表示，對(duì)發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，維和部隊(duì)的待遇比國(guó)內(nèi)高很多，在一定程度上抵消了一部分軍事開(kāi)支?！霸谠S多情況下，為期三個(gè)月的派遣任務(wù)，工資免稅，可以積攢一筆不菲的收入”。在巴基斯坦，一名普通士兵每月大約可拿到20000盧比（約合200美元）的薪水，而參加聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)薪水顯然高了好幾倍。印度陸軍上校阿尼爾·拉曼是曾是塞拉利昂聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)的一名老兵，他說(shuō)，“幾乎沒(méi)有官兵會(huì)拒絕聯(lián)合國(guó)的維和任務(wù)，這里的工資報(bào)酬太過(guò)誘人，是印度平均工資的3—4倍。”像埃及士兵工資非常低，即使是任職將軍每月的薪水也不過(guò)850美元，因此埃及派遣維和部隊(duì)人數(shù)僅排在加納之后。而像斐濟(jì)這樣的國(guó)家，維和收入竟然可以成為國(guó)防建設(shè)的重要來(lái)源之一。

但是在一些發(fā)展中國(guó)家，聯(lián)合國(guó)發(fā)放的津貼并沒(méi)有全部發(fā)放給國(guó)內(nèi)的維和士兵，而是成為其國(guó)家經(jīng)濟(jì)收入的一部分。根據(jù)孟加拉國(guó)政府的統(tǒng)計(jì)，從2001年到2010年間，該國(guó)從聯(lián)合國(guó)總共得到12.8億美元的維和行動(dòng)補(bǔ)貼，2012年至2013年間得到7200萬(wàn)美元的補(bǔ)貼。來(lái)自聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)的補(bǔ)貼幾乎占到孟加拉國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的1%。

2015年，參與聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)的尼日利亞士兵發(fā)布一份匿名請(qǐng)?jiān)笗?，稱尼日利亞軍方克扣了在利比里亞和蘇丹進(jìn)行維和任務(wù)的3950名士兵的4300萬(wàn)美元補(bǔ)貼。在加納，大約三分之一的軍隊(duì)士兵參與了聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)，但普通士兵每月只能拿到300美元。印度也發(fā)生過(guò)維和士兵工資被克扣之事。2009年《印度斯坦時(shí)報(bào)》報(bào)道，印度普通維和士兵每月拿到的工資才100美元，而印度軍官每月能拿到2200美元，初級(jí)士官也能拿到1650美元。

對(duì)這些發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，派遣軍隊(duì)前去維和，不僅能彌補(bǔ)一部分軍費(fèi)開(kāi)支，還能積累寶貴的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)以及與國(guó)際同行學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。像孟加拉國(guó)的空軍飛行員一年內(nèi)的飛行訓(xùn)練還不到100個(gè)小時(shí)，但在剛果（金）的維和營(yíng)地一年飛行時(shí)間可多達(dá)300小時(shí)。對(duì)參與維和行動(dòng)的個(gè)人來(lái)說(shuō)，能入選維和部隊(duì)本就是對(duì)其能力的肯定，而擁有維和經(jīng)驗(yàn)對(duì)其以后的職業(yè)晉升非常有利。對(duì)于積極參加維和行動(dòng)的國(guó)家來(lái)說(shuō)，這也是增加其政治影響力的籌碼，有助于其在國(guó)際上樹(shù)立正面、良好的形象。比如印度一直都很積極派遣維和部隊(duì)，總共派遣和部署18萬(wàn)名軍人和警察，參與了49次維和任務(wù)，參加人數(shù)比任何國(guó)家都多。

通常情況下，大部分維和行動(dòng)都部署在非洲，來(lái)自非洲本土的維和人員比外來(lái)人員更能處理好當(dāng)?shù)仃P(guān)系，語(yǔ)言上也占有優(yōu)勢(shì)。這也是為何非洲的維和部隊(duì)人數(shù)如此之多。印度的官方語(yǔ)言之一是英語(yǔ)，也有助于印度軍人開(kāi)展維和任務(wù)。

西方國(guó)家不熱衷出兵維和

美國(guó)一直是聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)經(jīng)費(fèi)最重要的來(lái)源國(guó)，但作為如今軍事力量最強(qiáng)大的國(guó)家，美國(guó)卻鮮少派遣軍隊(duì)參加聯(lián)合國(guó)的維和行動(dòng)。要知道上世紀(jì)90年代初期，美國(guó)在海地、波斯尼亞、索馬里等地的聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)中發(fā)揮過(guò)積極作用。促使美國(guó)決定減少聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)參與力度的轉(zhuǎn)折點(diǎn)是1993年10月的黑鷹墜落事件，在當(dāng)年索馬里的維和行動(dòng)中，18名美國(guó)士兵被襲擊致死。如今，美國(guó)已不再派遣普通士兵參與維和行動(dòng)，只派遣不到100名軍人以教練員和軍事顧問(wèn)身份提供專業(yè)的戰(zhàn)術(shù)支持。

還沒(méi)有跡象表明，美國(guó)準(zhǔn)備增加維和部隊(duì)人員數(shù)量。美國(guó)前陸軍上?？死锼雇懈ァせ糁x克認(rèn)為，這是一個(gè)嚴(yán)重的戰(zhàn)略錯(cuò)誤，美國(guó)軍事人員本可以從直接參與聯(lián)合國(guó)特派行動(dòng)中獲得更多戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)，關(guān)鍵崗位上的美國(guó)軍官能夠幫助聯(lián)合國(guó)特派團(tuán)提高實(shí)戰(zhàn)能力，這有助于提升美軍的地位和軟實(shí)力以及戰(zhàn)略資本。

除了美國(guó)，一些主要西方國(guó)家也沒(méi)有大力派兵參加聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)。有評(píng)論認(rèn)為，富裕國(guó)家尤其是西方國(guó)家不太愿意派兵參加維和，主要有幾個(gè)因素：首先，沒(méi)有直接有效的物質(zhì)激勵(lì)措施來(lái)吸引他們派遣維和人員;其次，西方國(guó)家對(duì)那些與他們民眾利益和生命沒(méi)有太大關(guān)系的維和行動(dòng)不太關(guān)注;也不愿意將自己的軍隊(duì)交給水準(zhǔn)較低的聯(lián)合國(guó)來(lái)調(diào)度指揮。此外還有一個(gè)原因是上世紀(jì)90年代多次維和行動(dòng)失敗造成美、英、法等國(guó)維和人員傷亡慘重。

隨著發(fā)展中國(guó)家直接參與維和行動(dòng)的力度越來(lái)越大，他們對(duì)自身權(quán)益的爭(zhēng)取也隨之加強(qiáng)。比如孟加拉國(guó)等國(guó)家一直游說(shuō)要求給維和人員加薪，而富裕和發(fā)達(dá)國(guó)家則希望加薪幅度不那么大。經(jīng)過(guò)極力爭(zhēng)取，2014年聯(lián)合國(guó)決定將維和部隊(duì)每月工資從之前的1210美上升到1332美元，增長(zhǎng)了17%，這是35年來(lái)的最大增幅，后續(xù)幾年還會(huì)繼續(xù)增加。而如果西方國(guó)家不改變出錢不出人的做法，“出兵國(guó)”與“出資國(guó)”之間的拉鋸還會(huì)持續(xù)。