威權(quán)體制下的環(huán)境抗?fàn)幣c政府回應(yīng)

王江偉

〔摘要〕

分析臺灣20世紀(jì)80年代至2000年第一次政黨輪替前這一威權(quán)體制時期下的環(huán)境抗?fàn)幣c政府回應(yīng)的階段性變化表明：1980年至1987年的環(huán)境抗?fàn)幹饕宰粤葷?jì)為主，使用圍堵和身體暴力等較為傳統(tǒng)的抗?fàn)幨址?，這一時期政府對環(huán)境抗?fàn)幍幕貞?yīng)采取了較為克制和容忍的態(tài)度，因而環(huán)境抗?fàn)幰草^能取得成功；解嚴(yán)后，環(huán)境抗?fàn)庍M(jìn)入一個爆發(fā)期，集會游行成為這一時期主要的抗?fàn)幮问剑惨桓倪^去對環(huán)境抗?fàn)幍娜萑虘B(tài)度而轉(zhuǎn)向強(qiáng)力壓制。但壓制的效果卻是使環(huán)境抗?fàn)庍M(jìn)一步反彈上升；在1992年以后，政府更依賴于法律來處理環(huán)境糾紛和因應(yīng)環(huán)境問題，逐漸形成地方化和例行化的抗議處理風(fēng)格，環(huán)境抗?fàn)幰嘧呦驕睾突统B(tài)化，發(fā)生暴力的可能性也大為降低。臺灣經(jīng)驗對于大陸的啟示在于：一方面在面對環(huán)境抗?fàn)帟r應(yīng)當(dāng)盡快建立制度化和法制化的因應(yīng)方式；另一方面應(yīng)認(rèn)識到包括環(huán)境抗?fàn)幵趦?nèi)的社會力本身也可以成為制度和法治發(fā)展的動力。

〔關(guān)鍵詞〕

環(huán)境抗?fàn)?；威?quán)體制；社會秩序；政府回應(yīng)

〔中圖分類號〕D630.8 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2016）04-0109-10

一、引言和研究的問題

隨著我國大陸經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，環(huán)境污染越來越成為一個突出的社會問題。而對于長期以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，并將仍然以“經(jīng)濟(jì)績效”作為執(zhí)政合法性要素的我國政府而言，如何克服因環(huán)境問題所引發(fā)的社會抗議和群體性事件以維持社會秩序和穩(wěn)定將是目前的一大挑戰(zhàn)。臺灣也曾經(jīng)有過一段因經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來環(huán)境破壞而引發(fā)民間持續(xù)的環(huán)境抗議風(fēng)潮，臺灣的經(jīng)驗對于大陸如何因應(yīng)環(huán)境抗?fàn)幓蛟S有值得參考啟發(fā)的地方。相比于臺灣學(xué)者對于環(huán)境抗?fàn)幒我园l(fā)生、發(fā)展和持續(xù)的探討，本文更側(cè)重于關(guān)注發(fā)生環(huán)境抗?fàn)幒蟮恼貞?yīng)。本文也不試圖做一個解釋性的研究，而更多地從描述性的角度來分析環(huán)境抗?fàn)幒驼貞?yīng)之間的互動。其目的是希望透過對臺灣經(jīng)驗的描述性探討，得出一些可能對目前大陸因應(yīng)環(huán)境抗?fàn)幘哂袉l(fā)性的結(jié)論。

在時間跨度上，本文聚焦于1980至2000年威權(quán)體制下的臺灣環(huán)境抗?fàn)?，原因在于，這一階段的臺灣與中國大陸的境況較為契合。同時，臺灣在2000年第一次政黨輪替之后，逐漸步入民主鞏固階段，亦不同于傳統(tǒng)的威權(quán)體制。盡管沒有這一時間跨度內(nèi)完整的環(huán)境抗?fàn)幗y(tǒng)計資料，但是蕭新煌〔1〕和何明修〔2〕兩位教授的研究工作已經(jīng)為后續(xù)研究提供了一個非常好的基礎(chǔ)。他們主要基于新聞報紙上對于環(huán)境抗?fàn)幍膱髮?dǎo)，分別對1980-1996年和1980-2002年的環(huán)境抗?fàn)幨录M(jìn)行了統(tǒng)計，雖非“整全”的資料，但從兩位的研究統(tǒng)計中仍然可以看出臺灣環(huán)境抗?fàn)帞?shù)量分布的歷時性階段變化特點。如圖1所示：從1980年至1987年解嚴(yán)以前，臺灣的環(huán)境抗?fàn)帞?shù)量較少，1987年解嚴(yán)至1991年環(huán)境抗?fàn)帞?shù)量急劇上升，至1991年是一個高峰，此后自1992年開始逐漸趨于平穩(wěn)，進(jìn)入一個常態(tài)化的階段。

圖1 臺灣環(huán)境抗?fàn)帞?shù)量的分布（1980-2000）

對于臺灣威權(quán)體制時期的環(huán)境抗?fàn)帲_灣學(xué)者已有一些研究。李丁讃和林文源根據(jù)環(huán)境抗?fàn)幩褂玫目範(fàn)幨址?，將此一時期內(nèi)的環(huán)境抗?fàn)巹澐譃槿齻€階段，分別是肢體抗?fàn)幍碾A段（1980-1986）、游行示威的階段（1986-1993）和專業(yè)游說的階段（1993-2000），并從社會運動組織技術(shù)運作的角度解釋這一抗?fàn)幮问降霓D(zhuǎn)變?！?〕另外，何明修教授則從環(huán)境抗?fàn)幩鎸Φ牟煌螜C(jī)會結(jié)構(gòu)，也將臺灣的環(huán)境運動劃分為三個階段：1980至1986年為環(huán)境運動的開端；1987至1992年為環(huán)境運動的激進(jìn)化階段；1993至1999年為環(huán)境運動的制度化階段?！?〕在時間點的劃分上，本文基本上參考和接受了上述的分段，但本文關(guān)注于政府回應(yīng)的視角而與上述研究有所不同。在已有的研究基礎(chǔ)上，我們對比圖1與圖2會發(fā)現(xiàn)：圖1顯示了臺灣在1987年解嚴(yán)以后，社會力噴薄而出，各類抗議事件頻發(fā)，環(huán)境抗?fàn)幰灿谠撃曛鹉昱噬?。然而，圖2則表明暴力或者說沖突性的抗?fàn)幉]有長期持續(xù)，在環(huán)境抗?fàn)帞?shù)量達(dá)到最高峰的那年（1991年），集會游行中的傷亡人數(shù)反倒是下降到了一個比較低的點。因而本文的研究問題是，當(dāng)面對民眾日漸覺醒和提升的環(huán)境意識以及環(huán)境抗?fàn)幉粩嘤楷F(xiàn)的臺灣社會，政府采取了哪些回應(yīng)措施，他們是如何應(yīng)對的？

圖2 歷年集會游行傷亡人數(shù)（轉(zhuǎn)引自李丁贊和林文源：2003）

在探討集體抗?fàn)幹貞?yīng)的文獻(xiàn)中，Piven 和 Cloward 曾揭示出民主國家政府回應(yīng)集體行動的四種模式，分別是容忍、鎮(zhèn)壓、讓步以及讓步和鎮(zhèn)壓的結(jié)合。〔5〕Tilly的研究則指出政府有三種回應(yīng)來自社會挑戰(zhàn)的方式，即鎮(zhèn)壓、協(xié)助和容忍。〔6〕此后不少研究者也是在這些研究的基礎(chǔ)上來探討政府對于集體抗?fàn)幍幕貞?yīng)，比如童燕齊和雷少華認(rèn)為中國政府回應(yīng)大規(guī)模群體性事件會采用容忍、調(diào)解、懲戒官員和使用武力四種方式?！?〕而蔡永順則將中國政府回應(yīng)集體抗?fàn)幍男袨榉譃樽尣?、帶有懲罰的讓步、容忍和鎮(zhèn)壓四類?！?〕這些研究無疑為我們對抗?fàn)幷沃貞?yīng)的探討提供了洞見，但針對某一具體的抗?fàn)庮悇e而言，比如本文所要探討的環(huán)境抗?fàn)?，政府的回?yīng)除了包括針對抗?fàn)幮袆颖旧淼幕貞?yīng)外，還應(yīng)包括對于抗?fàn)幵V求所指向的社會問題（即環(huán)境問題）的回應(yīng)。因而本文所指稱的環(huán)境抗?fàn)幍恼貞?yīng)，大體而言包括政府對于抗?fàn)幮袆拥幕貞?yīng)和對于環(huán)境問題的回應(yīng)兩個方面，并以臺灣經(jīng)驗為分析對象。

二、環(huán)境抗?fàn)庯@現(xiàn)與政府容忍（1980-1986）

臺灣的環(huán)境問題成為公開討論的社會問題是從上世紀(jì)70年代開始的，從這時起，學(xué)界開始公開討論環(huán)境問題，立法委員也開始將環(huán)境問題作為公開質(zhì)詢的內(nèi)容，而民眾也開始通過媒介反映環(huán)境問題。〔9〕可以說，臺灣民眾對于環(huán)境問題的覺醒和環(huán)境意識的萌生，也是從這個時候開始的。不過，直到1981年以后，社會上的環(huán)保意識才轉(zhuǎn)變成為抗?fàn)幮袆?。?982年至1984年間，臺灣發(fā)生了一連串的“垃圾大戰(zhàn)”風(fēng)波，因為垃圾傾倒、垃圾處理廠設(shè)置等問題而發(fā)生陳情、阻攔或圍堵等風(fēng)波的鄉(xiāng)鎮(zhèn)市至少有16個。〔10〕由于此時仍然處于戒嚴(yán)時期，民眾的抗?fàn)幈容^多的會選擇體制內(nèi)的管道表達(dá)訴求和尋求救濟(jì)，符合法律規(guī)定的陳情、請愿自然成為優(yōu)先選擇的抗議表達(dá)方式。然而，當(dāng)這些體制內(nèi)管道無法達(dá)到民眾的預(yù)期效果時，沖突性程度更高的集體抗?fàn)幮袆颖銜l(fā)出來?！芭_中縣反三晃農(nóng)藥廠運動”和“新竹市水源里反李長榮化工廠運動”便是這時期的典型環(huán)境抗?fàn)幨录！?1〕

反三晃農(nóng)藥廠抗?fàn)幵从谠搹S排放出的廢氣污染使周邊生活的居民深受其害。自1982年起，當(dāng)?shù)卮迕耖_始向“縣政府”陳情要求工廠停工并遷廠。后又相繼逐層給“縣議會”“省政府”“省議會”“立法委員”等，提出陳情、檢舉、請愿。這些陳情、請愿估計有269次之多，但效果不佳，村民隨后發(fā)起自力救濟(jì)。1984年村民自發(fā)成立了公害防衛(wèi)會，后來更名為臺中縣公害防治協(xié)會，并推薦抗議領(lǐng)袖為協(xié)會理事長，該協(xié)會也是臺灣第一個政府核準(zhǔn)成立的民間環(huán)保團(tuán)體。在1985年，村民三次集體至三晃藥廠抗議，并砸毀該公司辦公設(shè)備。最后一次抗議后的次日（1985年6月5日），三晃廠負(fù)責(zé)人簽下了保證于1986年7月31日遷廠的切結(jié)書。反李長榮化工廠抗?fàn)幣c反三晃農(nóng)藥廠抗?fàn)庮愃疲彩钱?dāng)?shù)鼐用窠?jīng)過長期受該廠排出的廢氣廢物污染，經(jīng)多次陳情無法有效解決后，采取直接的集體抗?fàn)幮袆樱⒃诳範(fàn)幹谐闪⑿轮袷泄Ψ乐螀f(xié)會。在1986年至1988年，水源里村民發(fā)起了三次圍廠行動，最后一次行動歷時425天，最終迫使李長榮工廠停工。

從這兩起抗?fàn)幨吕校覀兛梢钥闯?，這個時期的環(huán)境抗?fàn)帪榈胤骄用裨馐芪廴竞蟮淖粤葷?jì)性質(zhì)，使用諸如陳情、圍堵等較為傳統(tǒng)的抗?fàn)幨址ǎ胤筋I(lǐng)袖充當(dāng)抗議的組織者，組織化程度較高，“地方化特點和草根性格”頗為明顯。但越到接近解嚴(yán)時期，也出現(xiàn)了比較現(xiàn)代的抗?fàn)幮问剑?986年爆發(fā)的反杜邦設(shè)廠抗議就是典型的例子。

1985年杜邦公司擬在鹿港彰濱工業(yè)區(qū)設(shè)置二氧化鈦廠，遭到鹿港人的普遍反對。在1986初發(fā)起了萬人陳情簽名的抗議活動，抗議活動在該年6月24日達(dá)到高潮。當(dāng)日一千多位居民聚集當(dāng)?shù)氐奈奈鋸R旁空地，其中半數(shù)穿著印有“我愛鹿港，不要杜邦”的標(biāo)語運動衫。盡管有警察和情治單位人員到場阻止，但群眾仍然高舉“反公害、反杜邦”的標(biāo)語板、布條等，示威游行了大約1公里，游行參與者亦高喊“我愛鹿港，不要杜邦”的口號。這次游行產(chǎn)生了很大影響，吸引了社會各界的支持。8月26日“行政院長”俞國華就杜邦設(shè)廠引發(fā)的爭議指示要加強(qiáng)溝通，兼顧環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。10月25日，彰化公害防治協(xié)會發(fā)起“簽血書反杜邦”活動。12月13日，鹿港居民三百余人手持“怨”字，到“總統(tǒng)府”請愿，總值日官接受萬人簽名陳情書。1987年3月12日，杜邦公司取消在鹿港的設(shè)廠計劃。

比較“反杜邦案”與“反三晃案”和“反李長榮案”，盡管這三起環(huán)境抗?fàn)幇咐〉昧顺晒?，但“反杜邦案”更具有突破性意義。它改變了過去局限于當(dāng)?shù)乜範(fàn)幍哪Ｊ?，將抗議的層次提升，也成功地吸引了社會力量的支持。尤其是在抗?fàn)幨址ㄓ辛撕艽蟮耐黄疲褂昧擞涡惺就範(fàn)幍男滦问健？紤]到臺灣當(dāng)時仍然是處于戒嚴(yán)法制狀態(tài)下，對于考察政府回應(yīng)而言，“反杜邦案”也是一個更具有觀測意義的典型案例。

在戒嚴(yán)法制狀態(tài)下，一系列限制公民自由的法律一方面限制了民眾的抗議表達(dá)，另一方面也構(gòu)成為政府處置民眾抗議的法律依據(jù)。其中最為主要的是1949年5月19日發(fā)布的所謂的《戒嚴(yán)令》，其規(guī)定“嚴(yán)禁聚眾集會、罷工、罷課及游行請愿等行動”，且“意圖擾亂治安，聚眾暴動者”，可依法處死刑。后為配合“戒嚴(yán)令”的執(zhí)行又頒布了“戒嚴(yán)期間防止非法集會結(jié)社游行請愿罷課罷工罷市罷業(yè)等規(guī)定實施辦法”。1954年雖訂立所謂的《請愿法》，開啟了請愿這一表達(dá)渠道，但請愿必須推選代表，代表不得超過10人（第6條），同時規(guī)定請愿不得聚眾脅迫、妨害秩序、妨害公務(wù)（第11條）?？紤]到這些法律的存在，上述三個案例中所呈現(xiàn)出的抗?fàn)幮袨?，比如結(jié)社、圍堵和抗?fàn)幹械拇蛟业?，尤其是“反杜邦案”中的游行示威以及赴“總統(tǒng)府”集體請愿，均已越出法律之外。而這三例環(huán)境抗?fàn)巺s無一例外地取得了成功，這一方面反映出80年代以來社會力對既有體制持續(xù)的沖擊導(dǎo)致了政治管制的松動，另一方面也確實反映出政府在面對民眾的環(huán)境抗?fàn)帟r，采取了較為克制和容忍的態(tài)度。

在面對民眾的環(huán)境抗?fàn)幒腿找骘@現(xiàn)的環(huán)境污染問題時，政府也采取了一些較為正面回應(yīng)的因應(yīng)措施。在反杜邦設(shè)廠抗?fàn)幹?，“行政院長”俞國華就曾指示要“兼顧環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。并且為回應(yīng)反杜邦運動，“行政院”成立了環(huán)境保護(hù)小組。1987年7月，公布了《“行政院環(huán)境保護(hù)署”組織條例》，依該條例，臺灣最高環(huán)境主管機(jī)構(gòu)從原先的“行政院衛(wèi)生署環(huán)保局”升格為“行政院環(huán)保署”，各級政府相應(yīng)成立環(huán)保局。1987年10月公布《現(xiàn)階段環(huán)境保護(hù)政策綱領(lǐng)》，宣示“環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)兼籌并顧。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，如對自然環(huán)境有重大不良影響者，應(yīng)對環(huán)境保護(hù)優(yōu)予考慮”，并將健全法律規(guī)范體系列為首要工作。一系列的舉措顯示出政府開始正視日益凸顯的環(huán)境問題。不過，在臺灣解嚴(yán)之后面對大量社會抗議的沖擊，政府的回應(yīng)方式卻也即刻發(fā)生了轉(zhuǎn)向。

三、政府回應(yīng)轉(zhuǎn)向壓制（1987-1992）

1987年7月15日，臺灣解除長達(dá)38年的戒嚴(yán)令，長期壓抑的民間社會力量噴薄而出，臺灣開始進(jìn)入自由化時期。對于社會運動而言，解嚴(yán)最為重要的解除了套在民眾頭上的各種限制公民表達(dá)自由的法律，公民獲得了言論、結(jié)社和集會游行自由。不過，在解除戒嚴(yán)的同時，政府為防止社會上可能出現(xiàn)的失序狀態(tài)，也做出了一些因應(yīng)之策。其最主要的表現(xiàn)就是在解嚴(yán)半年后的1988年1月即通過了“動員戡亂時期集會游行法”。據(jù)統(tǒng)計，從解嚴(yán)到該法通過之間的半年內(nèi)，有1656批次群眾運動，出動了24萬余人次的警力?！?2〕大量的街頭抗?fàn)?，是促成該法律出臺的主要因素。這部法律雖然賦予公民合法的集會、游行和示威的權(quán)利，但對權(quán)利的行使加諸了相當(dāng)?shù)南拗啤＿@部法律總共35個條文，其中保障集會游行的僅有5條。這些限制性的規(guī)定主要包括：集會游行采許可制（第9條）；設(shè)定集會游行禁制區(qū)（第6條）；賦予主管機(jī)關(guān)“為維護(hù)社會秩序、公共利益或集會、游行安全”，可撤銷或變更許可的裁量權(quán)（第15條）；賦予主管機(jī)關(guān)對集會游行的解散權(quán)（第25條）以及罰則（第27-34條）。從這些限制性規(guī)定來看，這部法律更偏向于秩序維護(hù)而非權(quán)利保障。除了集會游行法外，為因應(yīng)解嚴(yán)后的形勢，又于1989年1月20日通過了“動員戡亂時期人民團(tuán)體法”，規(guī)定人民有組織結(jié)社的權(quán)利，但主要也是為規(guī)范該權(quán)利行使而訂定，限制性的色彩較濃。

具體到環(huán)境抗?fàn)帲鈬?yán)后政府對于環(huán)境抗?fàn)幍幕貞?yīng)逐漸出現(xiàn)了與前一階段不同的處理方式，并逐漸轉(zhuǎn)向壓制。分析這一時期發(fā)生的重要環(huán)境抗?fàn)幇咐?，能夠較為明顯地觀察到政府回應(yīng)方式的轉(zhuǎn)變。本文以解嚴(yán)后發(fā)生的“高雄市后勁反五輕運動”和“高雄縣林園事件”來做說明。

1987年6月中油公司宣布在后勁設(shè)置五輕（即建設(shè)臺灣第五座輕油裂解廠）遭到當(dāng)?shù)鼐用竦种啤＝鈬?yán)后的1987年7月24日，后勁居民在中油公司西門豎起標(biāo)語和大帳篷，開始圍堵西門。其后村民成立了“反五輕自力救濟(jì)委員會”，1987年10月20日，村民400余人至“立法院”抗議時引發(fā)警民沖突，多人受傷，警察逮捕了兩位村民，村民進(jìn)而圍堵立法院，但當(dāng)夜遭到警方驅(qū)散。七天后，綠色和平組織、環(huán)保聯(lián)盟、新竹市、臺中縣、彰化縣公害防治協(xié)會五大環(huán)保團(tuán)體一致聲討10月20日警察的不當(dāng)處置行為。12月31日，三千名鎮(zhèn)暴部隊欲強(qiáng)行拆除西門的圍堵物，后被居民以“宋江陣”逼退。1988年10月3日，50多位后勁村民頭綁布條，身穿“絕食”“等死”喪衣至“經(jīng)濟(jì)部”靜坐絕食抗議，后遭鎮(zhèn)暴警察以“違反集會游行法”及“妨礙觀瞻”為由強(qiáng)制驅(qū)散。1990年3月，反五輕運動的三名抗議者被高雄地方檢察院以“公然聚眾對于公務(wù)員依法執(zhí)行職務(wù)時施脅迫”為由，判處有期徒刑一年，緩刑三年。1990年5月后勁舉辦反五輕公民投票，堅決反五輕者占61%。9月14日，“行政院長”郝伯村承諾25年后遷廠，并給后勁居民15億新臺幣回饋金。9月22日，五輕廠動工。

從上述案例可以看出，盡管最終后勁居民獲得了高額的回饋金，但抗?fàn)幍脑V求（反對設(shè)置五輕廠）并沒有得以實現(xiàn)。該案例亦凸顯出高雄反五輕案在民眾抗?fàn)幣c政府回應(yīng)兩個方面均與解嚴(yán)前的環(huán)境抗?fàn)幉煌?。在民眾抗?fàn)幏矫?，反五輕案的抗?fàn)幨址ǜ鼮樨S富多元，既有傳統(tǒng)的圍堵，也有現(xiàn)代形式的游行示威，并且開創(chuàng)了“公民投票”這種新的抗?fàn)幏绞?。而在政府回?yīng)方面，警察處置對于暴力不再容忍，以法律的名義使用了逮捕、驅(qū)散等執(zhí)法手段。并且司法手段也在這起環(huán)境抗?fàn)幹斜贿\用。由此可見，在回應(yīng)高雄反五輕抗?fàn)幹幸扬@現(xiàn)出政府對于環(huán)境抗?fàn)庉^為容忍的態(tài)度已經(jīng)發(fā)生改變。如果說這種改變是在面對民眾環(huán)境抗?fàn)幎黄茸龀龅脑?，那么在?jīng)歷了“高雄縣林園事件”后，則更顯示出政府對于環(huán)境抗?fàn)幉扇×烁鼮橹鲃拥膲褐撇呗浴?/p>

1978年，政府征收了高雄縣林園鄉(xiāng)汕尾村居民的土地，設(shè)置了一個林園石化工業(yè)區(qū)。至1988年，該工業(yè)區(qū)內(nèi)已有18家大型石化工業(yè)，主要生產(chǎn)石化原料。1988年9月20日起因連降三天大雨導(dǎo)致工業(yè)區(qū)內(nèi)污水處理廠廢水外流，造成下游村民養(yǎng)殖的魚蝦大量死亡，漁民損失慘重。23日民眾要求賠償10億元，并防止污染擴(kuò)散。在多次協(xié)調(diào)未果的情況下，憤怒的村民沖入工廠搗毀機(jī)器，造成工業(yè)區(qū)18家工廠停工，并影響下游石化業(yè)生產(chǎn)。10月14日大批警力進(jìn)駐工業(yè)區(qū)。15日達(dá)成共計賠償村民12.7億臺幣的協(xié)議后，村民同意工廠復(fù)工。

“林園事件”之所以重要和引起關(guān)注，在于它創(chuàng)下了臺灣第一高額公害賠償?shù)挠涗?。這個抗?fàn)幨录某晒?，也引發(fā)了此后多起公害索賠事件。為因應(yīng)這種局面，臺灣“環(huán)保署”于1989年2月提出了公害糾紛處理十項不可接受條件?！?3〕前四項是有關(guān)賠償?shù)?，包括“未?jīng)調(diào)查或鑒定對未確定之污染要求補(bǔ)充或賠償”“未經(jīng)調(diào)查或鑒定以證明個人因污染而受害者要求補(bǔ)充或賠償”“要求對運用暴力脅迫反制公害之行為人，給予金錢或其他物質(zhì)”和“民眾或污染者要求以支付代價作為放棄環(huán)境使用或容忍污染之補(bǔ)償”均為不可接受之條件。此后，1990年10月，“行政院長”郝伯村又針對公害事件處理做出指示，提出六大處理原則，其第二條為：“在未鑒定污染責(zé)任前，無論公民營事業(yè)者，一律不得接受要挾賠償”?！?4〕“十項不可接受條件”和“六大原則”明顯帶有行政強(qiáng)制意味，顯現(xiàn)出政府對于環(huán)境抗?fàn)幍膲褐茟B(tài)度。

從“后勁反五輕運動”和“林園事件”兩個案例中，可以看到解嚴(yán)后政府在面對環(huán)境抗?fàn)帟r，綜合運用了警察強(qiáng)制措施、行政命令和司法訴訟等多種應(yīng)對策略，這種轉(zhuǎn)向或許與解嚴(yán)后整個社會大量涌現(xiàn)出社會抗?fàn)?，社會秩序似乎要失去控制有關(guān)。臺灣解嚴(yán)后所發(fā)生的對政府沖擊最大的抗?fàn)幨录前l(fā)生于1988年5月20日的農(nóng)民抗議，這起事件最后演變成延續(xù)一天一夜的街頭流血事件。〔15〕面對這種社會境況，政府對民眾抗?fàn)庌D(zhuǎn)向強(qiáng)硬似乎是自然的反應(yīng)。但是，當(dāng)整個社會力正以加速度涌出的時候，政府的壓制卻不但沒有取得預(yù)期的效果，更有可能適得其反。從上文的圖1可以看出，環(huán)境抗?fàn)幉]有因為解嚴(yán)后初期政府對抗?fàn)幍膲褐贫陆?，反而是?991年竄至最高點。并且也是在這一年發(fā)生了備受社會矚目的“北桃四鄉(xiāng)公害求償案”〔16〕。桃園沿海四鄉(xiāng)組成“林口電廠公害求償委員會”，發(fā)動鄉(xiāng)民圍堵電廠，索要高額賠償。該事件亦引發(fā)多地要求損害賠償?shù)墓桥菩?yīng)。這也正說明，政府的壓制方式并不奏效，而要有效因應(yīng)越來越多的環(huán)境抗?fàn)幨录t必須另尋他途。

四、政府回應(yīng)的法制化（1992-2000）

如圖1所示，臺灣的環(huán)境抗?fàn)幵?992年開始下降，此后逐漸趨于平穩(wěn)，沒有太大波動，這或許與自1992年以后，政府對環(huán)境問題的回應(yīng)逐漸步入法制化有很大關(guān)系。首先是分別于1992年2月1日公布的“公害糾紛處理法”以及1994年12月30日通過的“環(huán)境影響評估法”對環(huán)境問題的制度化解決發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用。

早在1975年政府著手草擬了“臺灣地區(qū)公害糾紛處理辦法”，但因牽涉多方因素，未通過實行。1981年和1982年間，當(dāng)時的“行政院衛(wèi)生署”成立公害相關(guān)法律立法項目小組，曾兩度擬定“公害糾紛處理法”草案，也因涉及諸多考慮，未能完成。〔17〕這顯示出，政府此時仍然更多著眼于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，但是在“北桃四鄉(xiāng)公害求償事件”發(fā)生后，政府則加速在1992年制定了“公害糾紛處理法”。〔18〕該法第一條言明“為公正、迅速、有效處理公害糾紛”而制定本法，亦可顯現(xiàn)政府解決環(huán)境公害糾紛的迫切心理。從公害糾紛處理方式看，該法主要以調(diào)處和裁決為主（見第3條），相應(yīng)設(shè)置調(diào)處委員會和裁決委員會，并吸納環(huán)境保護(hù)、法律、醫(yī)學(xué)及社會公正人士加入委員會以調(diào)處和裁決糾紛（見第5條和第10條）。那么該法執(zhí)行的實際效果如何呢？據(jù)“行政院環(huán)保署”的說法，該法制定之前，“糾紛的醞釀與演變充滿非制度性的脫序現(xiàn)象，自公害糾紛處理法公布實施后，已逐漸導(dǎo)入法定正軌，重大公害糾紛事件呈逐年遞減趨勢?！?9〕如圖2所示“環(huán)保署”所列管的年度重大公害糾紛案件數(shù)據(jù)表明，該法的出臺確實發(fā)揮了調(diào)紛止息的效果。且該圖所顯示的1990年以后的趨勢與本文圖1所顯示的趨勢也是大體吻合的。

圖3 列管重大公害糾紛案件歷年分布

數(shù)據(jù)來源：“行政院環(huán)保署”（2003：410）

如果說“公害糾紛處理法”是針對公害發(fā)生后的事后救濟(jì)措施，那么環(huán)境影響評估制度的建立則是用來事先預(yù)防并減輕開發(fā)案或政策對環(huán)境造成污染和破壞的方法。臺灣的環(huán)境影響評估最早可追溯到1985年，該年“行政院”提出了“加強(qiáng)推動環(huán)境影響評估方案”，此后的1991年又提出“加強(qiáng)推動環(huán)境影響評估后續(xù)方案”，而環(huán)境影響評估制度化和法制化則是要等到三年后的1994年底才告完成。1994年12月30日通過的“環(huán)境影響評估法”其立法宗旨為“預(yù)防及減輕開發(fā)行為對環(huán)境造成的不良影響，籍以達(dá)成環(huán)境保護(hù)之目的”（第1條）。并且該法規(guī)定環(huán)境影響評估委員會中的專家學(xué)者不得少于委員會總?cè)藬?shù)的三分之二（第3條）。與“公害糾紛處理法”一樣，在委員會中吸納專家學(xué)者參與無疑是很大的進(jìn)步，它表明參與環(huán)境決策的體制內(nèi)渠道已經(jīng)開啟。稍顯不足的是，普通公眾，尤其是受環(huán)境污染的居民以及環(huán)保團(tuán)體尚未進(jìn)入此種參與渠道。這也是環(huán)評法出臺后一直受到批評的原因?！?0〕但總體而言這部法律發(fā)揮了它應(yīng)有的功效，有學(xué)者統(tǒng)計，自環(huán)評法通過以來，至2009年8月止，共有環(huán)評案件1320件，其中一階段的說明書750件、二階段的評估報告書119件、差異分析報告192件、變更內(nèi)容分析206件、其他53件?！?1〕“環(huán)境影響評估法”的制訂，使環(huán)境評估成為可能影響環(huán)境生態(tài)之開發(fā)案執(zhí)行前的必經(jīng)程序。至2002年臺灣“環(huán)境基本法”通過后，臺灣的環(huán)境保護(hù)和環(huán)境糾紛處理的基礎(chǔ)性法律架構(gòu)得以奠定。

除了環(huán)境保護(hù)方面的立法因應(yīng)之外，在具體應(yīng)對環(huán)境抗?fàn)幏矫妫?992年之后也出現(xiàn)了新的發(fā)展趨勢。也許是意識到，對抗議者采取強(qiáng)硬措施很容易招致反彈導(dǎo)致沖突升級，政府在這一階段改變了回應(yīng)民眾抗?fàn)幍牟呗浴１M管1992年修改“集會游行法”雖然沒有對法律做實質(zhì)性改動，也仍然是采取許可制。但是管制性的意味大為減弱。據(jù)統(tǒng)計，一方面在90年代申請集會游行而未獲許可的每年不超過10件，即絕大多數(shù)集會游行申請會獲得許可；另一方面在1991至1996年六年間，每年未經(jīng)申請而的舉行的集會游行數(shù)量高達(dá)1000件以上，但警方對此并沒有采取積極的壓制行動?！?2〕在這個時期，警察的角色更多的是街頭執(zhí)法者。而司法也很少被用來對付抗議者，以反核運動為例，僅在1994年的反核游行中，有三位抗議領(lǐng)導(dǎo)者因違背集會游行法而被判拘役和罰金，而在此之后不再出現(xiàn)反核人士因為舉行游行而被起訴與判刑?！?3〕

何明修教授將這一時期政府對抗?fàn)幨录幕貞?yīng)方式稱之為“例行化和地方化的抗議處理”?！?4〕所謂例行化，就是指政府不再將社會抗議視為敏感事件，不再視之為是對體制的對抗，而將其視為是一種常態(tài)的社會現(xiàn)象，以常態(tài)的例行化方式處理而非以非常態(tài)的危機(jī)應(yīng)對方式處理。所謂地方化是指，抗議處理的主導(dǎo)權(quán)從“中央”下放到地方，“中央政府”盡可能地避免直接介入到環(huán)境抗?fàn)幹?，而讓地方先承?dān)第一線處理工作。其好處在于由此可以避免抗?fàn)幷呒蓪⒖範(fàn)帥_突升級以吸引更高層政府關(guān)注的方式來尋求問題的解決，因而民眾的抗?fàn)幰仓饾u傾向于避免采取高度對抗的抗?fàn)幨址??？棺h處理的例行化和地方化使得此一時期的環(huán)境抗?fàn)幐鼮闇睾突统Ｒ?guī)化，逐漸具有了西方“社會運動社會”〔25〕的特點，雖然社會抗?fàn)幦匀惠^為頻繁，但抗?fàn)幍臎_突性和暴力性大為降低。

五、結(jié)論

臺灣在20世紀(jì)80年代的環(huán)境抗?fàn)幹饕缘胤叫缘目範(fàn)帪橹?，使用諸如圍堵、封鎖、身體暴力等較為傳統(tǒng)的抗?fàn)幨址?，多為民眾因受到環(huán)境污染而發(fā)起的自力救濟(jì)行動。盡管環(huán)境抗?fàn)幍氖侄螢楫?dāng)時的法律所禁止，抗?fàn)幹幸渤霈F(xiàn)打砸等暴力行為，但政府在回應(yīng)這一時期的環(huán)境抗?fàn)帟r，采取了較為克制和容忍的態(tài)度，也使得這一時期的環(huán)境抗?fàn)幋蠖嗄軌驅(qū)崿F(xiàn)抗?fàn)幵V求并取得成功。解嚴(yán)以后，環(huán)境抗?fàn)庍M(jìn)入一個風(fēng)起云涌的階段，集會游行成為這一時期主要的抗?fàn)幨址ǎ惨桓倪^去對環(huán)境抗?fàn)幍娜萑虘B(tài)度而轉(zhuǎn)向強(qiáng)力壓制。不僅通過“動員戡亂時期集會游行法”和“動員戡亂時期人民團(tuán)體法”來限制公民的集會和結(jié)社權(quán)利的行使，也使用直接的強(qiáng)制措施，諸如命令解散、強(qiáng)制驅(qū)散、逮捕以及司法訴訟等方式應(yīng)付環(huán)境抗?fàn)?。不過政府的強(qiáng)硬壓制并沒有起到所預(yù)期的效果，環(huán)境抗?fàn)幏炊M(jìn)一步反彈上升。強(qiáng)力壓制無濟(jì)于事，在1992年以后，政府逐漸更為依賴于法律來處理環(huán)境糾紛和因應(yīng)環(huán)境問題，“公害糾紛處理法”和“環(huán)境影響評估法”的相繼出臺奠定了回應(yīng)環(huán)境問題的基本法律架構(gòu)。而在面對環(huán)境抗?fàn)帟r，政府對于集會游行的許可管制也進(jìn)一步放松，警察的角色更多地表現(xiàn)為街頭執(zhí)法和維護(hù)秩序。民眾抗?fàn)幈灰暈橐环N常態(tài)社會現(xiàn)象，政府逐漸形成地方化和例行化的抗議處理風(fēng)格，這樣的回應(yīng)方式也促使民眾抗?fàn)幍姆绞睫D(zhuǎn)向溫和化，發(fā)生暴力的可能性大為降低。

臺灣環(huán)境抗?fàn)幣c政府回應(yīng)的經(jīng)驗，可以呼應(yīng)一些已有的理論研究。首先是抗?fàn)幷沃械摹罢螜C(jī)會結(jié)構(gòu)”理論，有關(guān)社會抗?fàn)幣c政府回應(yīng)之間的關(guān)系是該理論關(guān)注的核心問題。學(xué)者普遍認(rèn)為，民眾的抗?fàn)幮袨槭冀K是處于既有的政府體制和法律架構(gòu)之中并受其制約，而民眾的抗?fàn)幨址ê托袆硬呗缘膭?chuàng)新和改變也會促使政府調(diào)整相應(yīng)的應(yīng)對方式，并反過來又影響到民眾的抗?fàn)幮袆印Ｒ蚨範(fàn)幮袆雍驼貞?yīng)是共生發(fā)展的關(guān)系〔26〕，或者說政府回應(yīng)是理解抗?fàn)幮袆拥囊粋€重要變量。從臺灣環(huán)境抗?fàn)幣c政府回應(yīng)的歷史脈絡(luò)來看，基本上可以驗證“政治機(jī)會結(jié)構(gòu)”理論的這些觀點。而這對于中國大陸的啟示在于，面對社會上大量出現(xiàn)的環(huán)境抗?fàn)幨录?，?qiáng)力壓制并不是理想的選擇，反而會使得沖突升級，抗?fàn)幍谋┝π杂与y以化解。政府回應(yīng)當(dāng)走向制度化和法制化的軌道，將環(huán)境抗?fàn)幰暈樯鐣B(tài)，允許公民正當(dāng)表達(dá)權(quán)利，政府的職責(zé)在于維護(hù)社會秩序而非壓制權(quán)利主張，在政府與民眾的良性互動中必能使抗議的沖突性和暴力性得到化解。

然而，更有趣的問題在于，在一個威權(quán)體制下，如何能夠讓政府甘愿用制度和法制來約束自己并給予民眾表達(dá)的權(quán)利？這又涉及到另一個理論脈絡(luò)，即社會運動和法律發(fā)展之間的關(guān)系。在過去的社會運動研究中，研究者較為關(guān)注的是社會運動中法律動員的角色與作用〔27〕，而較為忽視社會運動對于法律發(fā)展的推動作用的研究。在解釋法律發(fā)展的研究中，Moustafa教授在探討埃及這一威權(quán)國家緣何會愿意建立憲法法院并推行違憲審查時，其指出是因為需要吸引外商投資發(fā)展經(jīng)濟(jì)，為營造良好的投資環(huán)境而以司法審查來約束行政權(quán)力?！?8〕不過，經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動法治進(jìn)步的解釋思路也被Clark教授所質(zhì)疑，作者舉中國大陸和其它發(fā)展中國家的例子證明，這些經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的地區(qū)，卻仍然沒有建成一個有效的法律體系?！?9〕由此可見，法治發(fā)展的動力需要另外尋找。從本文對臺灣環(huán)境抗?fàn)幣c政府回應(yīng)的經(jīng)驗分析可以看出，威權(quán)體制下的政府逐漸走向以法制化的方式回應(yīng)環(huán)境抗?fàn)?，實際上更多的是源自于環(huán)境抗?fàn)庍@一社會力不斷施壓的結(jié)果。從更廣的層面來比較，臺灣和大陸先后在上世紀(jì)六七十年代和七八十年代將重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展并取得很好的成績，但是前者建成了一個法治社會，后者仍然在朝向法治的途中艱難前行。其主要的差別或許在于臺灣自八十年代起有一股社會力的發(fā)展和成長。因而臺灣經(jīng)驗對中國大陸的另一個啟示便是，法治發(fā)展的動力，包括環(huán)境法治的建立以因應(yīng)環(huán)境抗?fàn)幨录匀恍枰鲑囉谏鐣Φ某砷L壯大。

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】