深化改革加快城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策創(chuàng)新推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展

宋廣偉

伊通滿族自治縣國土資源局

深化改革加快城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策創(chuàng)新推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展

宋廣偉

伊通滿族自治縣國土資源局

城鎮(zhèn)化是國家提出的“十三五”社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略重要組成部分，如何推進(jìn)城鎮(zhèn)化是擺在各級人民政府面前的重要課題。積極推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤無疑是落實(shí)城鎮(zhèn)化重要抓手，是進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)用地保障渠道的重要途徑。因此，深化改革，加快城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策創(chuàng)新，突破政策性瓶頸，是破解城鎮(zhèn)化土地供需矛盾的根本保證。

城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；深化改革；政策創(chuàng)新

城鎮(zhèn)化是黨中央新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體深化改革、加快調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、積極轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要舉措。隨著國際、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，如今的城鎮(zhèn)化具有新的意義和內(nèi)涵。

我國的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展城鎮(zhèn)化應(yīng)該說是必由之路。如何推進(jìn)城鎮(zhèn)化？是擺在各級人民政府面前的重要課題。國土資源部門，是各級人民政府的組成部門、辦事機(jī)構(gòu)，在推進(jìn)和落實(shí)城鎮(zhèn)化工作中，應(yīng)積極發(fā)揮部門優(yōu)勢，起到政策、資源的協(xié)調(diào)保障和宏觀調(diào)控作用，為城鎮(zhèn)化作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。推進(jìn)、落實(shí)城鎮(zhèn)化從國土資源部門的角度來看，首先要保證城鎮(zhèn)化建設(shè)的土地供應(yīng)，沒有土地資源的有力保障，城鎮(zhèn)化就是空談。那么如何在土地資源十分緊張的條件下保障城鎮(zhèn)化的土地供應(yīng)哪？加快政策創(chuàng)新、積極推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，拓寬建設(shè)用地保障渠道是關(guān)鍵。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，就是把現(xiàn)狀適宜土地復(fù)墾的農(nóng)村建設(shè)用地，復(fù)墾為農(nóng)用地，利用農(nóng)村建設(shè)用地減少的指標(biāo)，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，落實(shí)城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地的過程。落實(shí)增減掛鉤能優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，提高土地資源節(jié)約集約利用水平，是促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的有效手段。

目前，我國落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策還在積極探索之中，有些政策性規(guī)定還過于死板和教條，形成了落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策瓶頸。比如利用農(nóng)村工礦廢棄地復(fù)墾落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤方面，還僅限于歷史遺留、廢棄工礦層面。只要不違背城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的目的和原則，有利于推進(jìn)和落實(shí)城鎮(zhèn)化，就要積極突破政策瓶頸，形成寬泛的有利于落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策措施。只要第二次土地調(diào)查成果確認(rèn)為農(nóng)村建設(shè)用地的，無論是現(xiàn)有工礦還是歷史遺留的工礦廢棄地等都納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目中來。要從法律法規(guī)、政策措施等方面深入研究探索，尊重民意，突破政策性瓶頸，為進(jìn)一步拓寬建設(shè)用地保障渠道、推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展奠定政策基礎(chǔ)。

以伊通滿族自治縣為例，據(jù)全國第二次土地調(diào)查成果，伊通滿族自治縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地14689公頃，占建設(shè)用地總規(guī)模的69.2%。城鎮(zhèn)建設(shè)用地僅占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的9.4%，可以說伊通的“土地城鎮(zhèn)化率”很低，有很大的提升空間，對于推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的潛力較大；伊通新一輪土地利用總體規(guī)劃中，確定了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)1050公頃，其中拆舊區(qū)550公頃，建新區(qū)500公頃。全部落實(shí)，可提高伊通土地城鎮(zhèn)化率4個百分點(diǎn)；落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤不能搞一刀切，要因地制宜、實(shí)事求是。就伊通而言，可以先從工礦廢棄地復(fù)墾利用入手。如何從法律法規(guī)和實(shí)施措施等層面探索出一條利用工礦廢棄地開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤切實(shí)可行之路，突破政策性瓶頸，應(yīng)從以下三個方面考慮。

一、無法追溯和確定復(fù)墾義務(wù)人不應(yīng)成為落實(shí)工礦廢棄地復(fù)墾利用的法律障礙

從理論上講農(nóng)村工礦廢用地在第二次土地調(diào)查成果中，已確定為建設(shè)用地的，無論由誰來復(fù)墾，復(fù)墾后經(jīng)過驗(yàn)收合格，都要進(jìn)行地類變更登記，確定為農(nóng)用地。也就是說變更后，縣域內(nèi)建設(shè)用地總規(guī)模一定減少了，農(nóng)用地一定是增加了。基于此，如果不將擬復(fù)墾的工礦納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，其建設(shè)用地性質(zhì)也會自然蒸發(fā)掉，造成建設(shè)用地指標(biāo)的自然流失。應(yīng)將適宜復(fù)墾利用的農(nóng)村工礦用地納入新一輪土地利用總體規(guī)劃，確定為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目周轉(zhuǎn)指標(biāo)。無論是義務(wù)人復(fù)墾還是其他單位復(fù)墾，均納入拆舊區(qū)規(guī)劃，其所騰出的建設(shè)用地指標(biāo)依據(jù)規(guī)劃用于城鎮(zhèn)建新區(qū)。不應(yīng)把有無復(fù)墾義務(wù)人和歷史遺留廢棄工礦作為限制條件。

二、在落實(shí)措施方面尋找突破口

依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第四章第三十二條第一款和《土地復(fù)墾條例》第二章第十條的有關(guān)規(guī)定，有復(fù)墾義務(wù)人的廢棄礦山，在礦山生產(chǎn)或關(guān)閉后復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)按照礦山恢復(fù)治理方案進(jìn)行恢復(fù)治理。但在規(guī)定的時間內(nèi)，復(fù)墾義務(wù)人沒有履行恢復(fù)治理義務(wù)，國土資源主管部門可依法向復(fù)墾義務(wù)人提出限期整改意見，拒不履行的，可依法提起訴訟。法院裁決后仍不能履行的，應(yīng)確認(rèn)為構(gòu)成了無法追溯的事實(shí)。地方政府應(yīng)授權(quán)國土資源主管部門將土地復(fù)墾保證金納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤復(fù)墾區(qū)項(xiàng)目預(yù)算。

三、從實(shí)際出發(fā)，走群眾路線，把群眾意愿轉(zhuǎn)化為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策措施

土地復(fù)墾義務(wù)人、基層集體經(jīng)濟(jì)組織和廣大群眾有意愿參與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的，要給予積極鼓勵和支持。落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，要從實(shí)際出發(fā)，走群眾路線，要了解和掌握基層意見、傾聽群眾心聲。要把群眾意愿轉(zhuǎn)化為國家政策并落實(shí)到位、宣傳到位、運(yùn)用到位，提高政策落實(shí)的透明度。把尊重群眾意愿，作為政策制定的基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)。政策從群眾中來，再落實(shí)到群眾中去，是有效推進(jìn)和落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的基本。

總之，只有不斷豐富城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策內(nèi)涵，才能不斷推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的落實(shí)。只有不斷創(chuàng)新城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，才能進(jìn)一步促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。要不斷地探索和總結(jié)，創(chuàng)造性的開展工作，落實(shí)重在行動，各級人民政府及國土資源主管部門、社會專家、學(xué)者在研究、探索和制定落實(shí)“城鎮(zhèn)化”政策中，應(yīng)把落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策放到突出位置，并不斷的得到豐富和完善，相信我國的城鎮(zhèn)化將會得到蓬勃發(fā)展。

［1］王世元.在“嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等三項(xiàng)試點(diǎn)工作”視頻會議上的講話［N］.2012-07-13.

［2］國土資源部關(guān)于印發(fā)《歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)管理辦法》的通知（國土資規(guī)［2015］1號），2015-08-03.

［3］吉林省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《吉林省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》的通知（吉政辦發(fā)［2015］59號），2015-11-16.

宋廣偉（1965-），男，工程師，現(xiàn)就職于吉林省伊通滿族自治縣國土資源局，專業(yè)：土地管理，研究方向：土地規(guī)劃管理。