黔南州政策性森林保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀分析與對(duì)策

劉應(yīng)波 向仕敏

（黔南州林業(yè)局林權(quán)交易管理服務(wù)中心 貴州都勻 558000）

黔南州政策性森林保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀分析與對(duì)策

劉應(yīng)波 向仕敏

（黔南州林業(yè)局林權(quán)交易管理服務(wù)中心 貴州都勻 558000）

開展政策性森林保險(xiǎn)工作是落實(shí)中央的一項(xiàng)重大惠農(nóng)政策，是分散林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、鞏固林業(yè)建設(shè)成果、拓寬林業(yè)融資渠道，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)林業(yè)”與“民生林業(yè)”和諧統(tǒng)一、健康發(fā)展的重要舉措。本文通過(guò)對(duì)黔南州政策性森林保險(xiǎn)發(fā)展的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，提出推動(dòng)政策性森林保險(xiǎn)工作有序發(fā)展的建議。

政策性；森林保險(xiǎn)；現(xiàn)狀；對(duì)策

前言

森林保險(xiǎn)，是中央支持“三農(nóng)”、發(fā)展林業(yè)的重要舉措。做好政策性森林保險(xiǎn)工作，增強(qiáng)林業(yè)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力[1]，有利于林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在災(zāi)后迅速恢復(fù)生產(chǎn)，增強(qiáng)發(fā)展林業(yè)的信心；有利于減少林業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)，改善林業(yè)投融資環(huán)境；有利于保障林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)濟(jì)利益，提高其生產(chǎn)積極性；有利于森林資源保護(hù)，維護(hù)國(guó)土生態(tài)安全；有利于推動(dòng)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)提質(zhì)增效。對(duì)保住黔南州“兩江”上游生態(tài)屏障，完成“綠色黔南”三年行動(dòng)計(jì)劃，守住“生態(tài)和發(fā)展兩條底線”，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要的意義。

1 黔南州森林資源基本情況

黔南布依族苗族自治州位于貴州省中南部，位于北緯25°04′～27°29′，東經(jīng) 106°21′～108°18′。根據(jù)《黔南州林地利用保護(hù)規(guī)劃（2010～2020年》，在全州國(guó)土面積3928.98萬(wàn)畝中，林地面積2564.99萬(wàn)畝。共區(qū)劃重點(diǎn)公益林793.88萬(wàn)畝，一般公益林619.33萬(wàn)畝，重點(diǎn)商品林348.11萬(wàn)畝，一般商品林803.66萬(wàn)畝。共區(qū)劃防護(hù)林地1341.03萬(wàn)畝，占52.28%；特種用途地72.19萬(wàn)畝，占2.81%；用材林地973.66萬(wàn)畝，占37.96%；經(jīng)濟(jì)林地53.37萬(wàn)畝，占2.08%；薪炭林地124.74萬(wàn)畝，占4.87%。

2 黔南州政策性森林保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)從1984年開始森林保險(xiǎn)試點(diǎn)，至1988年承保面積達(dá)133多萬(wàn)公頃，已有20多個(gè)省、市、自治區(qū)先后開展森林保險(xiǎn)工作，并創(chuàng)造出了4種保險(xiǎn)類型[2]。2014年，黔南州人民政府為推進(jìn)全州政策性森林保險(xiǎn)工作，專題印發(fā)了《黔南州政策性森林保險(xiǎn)工作方案》（黔南府辦發(fā)[2014]15號(hào)）和《關(guān)于進(jìn)一步做好政策性森林保險(xiǎn)工作的通知》（黔南府辦函[2014]34號(hào)），并于2014年5月26日召開了“全州農(nóng)業(yè)工作調(diào)度暨農(nóng)林保險(xiǎn)推進(jìn)會(huì)”，全面啟動(dòng)了此項(xiàng)工作，但是黔南州乃至全省森林保險(xiǎn)工作還是處于初級(jí)階段，還需更大突破。

2.1 2014年承保理賠情況

2014年5月26日啟動(dòng)以來(lái)至2014年12月底，全州共納入森林保險(xiǎn)的森林為1156.65萬(wàn)畝，占全州擬投保森林總面積2140萬(wàn)畝的54.05%，其中公益林面積1147.6萬(wàn)畝，占擬投保公益林面積1260萬(wàn)畝的91.08%，商品林面積9.05萬(wàn)畝，占擬投保商品林面積880萬(wàn)畝的1%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年10月1日至2015年5月31日，承保森林資源發(fā)生的災(zāi)害數(shù)量57起，災(zāi)害面積共1.15萬(wàn)畝，其中：公益林13起，災(zāi)害面積為0.84萬(wàn)畝；商品林14起，災(zāi)害面積為0.31萬(wàn)畝，實(shí)際理賠金額207萬(wàn)元。

2.2 2015年承保理賠情況

2015年，黔南州除三都縣選擇火災(zāi)險(xiǎn)種外，其余縣市均選擇綜合險(xiǎn)進(jìn)行投保。全州森林資源投保面積累計(jì)達(dá)1323.78萬(wàn)畝，保費(fèi)累計(jì)達(dá)3901.35萬(wàn)元，其中公益林投保面積1301.08萬(wàn)畝，保費(fèi)3833.03萬(wàn)元；商品林投保面積22.7萬(wàn)畝，保費(fèi)68.32萬(wàn)元。黔南州2015年度發(fā)生森林保險(xiǎn)災(zāi)害的縣有都勻、獨(dú)山、平塘、三都、惠水、羅甸、龍里、荔波8個(gè)縣（市），出險(xiǎn)原因?yàn)榛馂?zāi)損失和病蟲害，共35起，已賠付12起，支付賠款金額233.4116萬(wàn)元，未理賠的原因主要是縣級(jí)保費(fèi)配套沒(méi)有及時(shí)到位和理賠利益主體難以確定，影響了理賠時(shí)效。

3 政策性森林保險(xiǎn)工作存在的問(wèn)題

3.1 缺少激勵(lì)機(jī)制

全省森林保險(xiǎn)工作還是處于探索階段，金融機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)公司森林保險(xiǎn)相關(guān)的機(jī)制還不完善，呈現(xiàn)制度、機(jī)制跟不上發(fā)展，缺少超前預(yù)測(cè)的情況。由于傳統(tǒng)的森林保險(xiǎn)一般實(shí)行費(fèi)率統(tǒng)一的定價(jià)模式，且在定價(jià)過(guò)程中只認(rèn)森林不認(rèn)人，忽略了其它影響風(fēng)險(xiǎn)和績(jī)效的因素，特別是在面對(duì)這兩種不確定時(shí)，投保人極易發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)，也有投保人缺少在損失發(fā)生前盡力防范風(fēng)險(xiǎn)，減少損失的意識(shí)。缺少森林保險(xiǎn)的獎(jiǎng)勵(lì)和約束機(jī)制，對(duì)保險(xiǎn)工作做得好的基層林業(yè)部門和單位、林農(nóng)缺少獎(jiǎng)勵(lì)，起不到示范的效果，增加了風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 經(jīng)費(fèi)滯后

雖然林業(yè)部門與承保機(jī)構(gòu)保單簽訂早，但因保費(fèi)繳納滯后，影響了工作經(jīng)費(fèi)的劃撥，導(dǎo)致相關(guān)工作滯后，尤其是商品林的承保展業(yè)。

3.3 查勘定損耗時(shí)長(zhǎng)，理賠不及時(shí)

①森林保險(xiǎn)的投保、查勘定損和理賠等環(huán)節(jié)專業(yè)性強(qiáng)技術(shù)要求高，加之鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，林業(yè)站被整合到農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作中心，技術(shù)力量嚴(yán)重不足，導(dǎo)致報(bào)案、查勘定損不及時(shí)；②查勘定損中，林業(yè)部門、林農(nóng)對(duì)承保公司所依據(jù)的查勘定損技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在異議；③集體林權(quán)制度改革中聯(lián)戶發(fā)證的森林資源受災(zāi)后理賠權(quán)利人難以確定，資料收集困難；④政策性森林保險(xiǎn)工作中存在的問(wèn)題得不到及時(shí)解決；⑤因森林防火納入州委州政府目標(biāo)考核，且為一票否決制，基層部門在是否報(bào)案上存在顧慮。以上原因?qū)е铝藶?zāi)害發(fā)生后，報(bào)案、理賠不及時(shí)，林農(nóng)利益得不到有效保障，挫傷了林農(nóng)投保的積極性。

3.4 存在道德風(fēng)險(xiǎn)

目前，森林保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)呈現(xiàn)“三高三低”的狀況，即高風(fēng)險(xiǎn)、高費(fèi)率、高賠付和低保障、低覆蓋、低投入[3]。政策性森林保險(xiǎn)工作存在道德風(fēng)險(xiǎn)隱患：①森林投保后，林木所有者在一定程度上會(huì)抱著森林受災(zāi)有保險(xiǎn)公司理賠的心里，放松對(duì)其所有森林的管護(hù)，或者是一旦發(fā)生火災(zāi)不及時(shí)撲打，任其蔓延，增加森林火災(zāi)發(fā)生的幾率；②按照保險(xiǎn)“五公開、三到戶”的原則將理賠資金一次足額理賠到戶，很難有效約束林木所有者，確保森林植被的恢復(fù)，保障生態(tài)安全；③由于利益引起群眾糾紛，增加林區(qū)社會(huì)維穩(wěn)壓力。使得縣（市、區(qū)）林業(yè)局（農(nóng)工局）在開展此項(xiàng)工作上存在顧慮。

3.5 政策瓶頸

①《關(guān)于規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作費(fèi)用管理的通知》（黔府金發(fā)〔2013〕10號(hào)）中明確規(guī)定：除實(shí)收保費(fèi)8%的工作經(jīng)費(fèi)外，各級(jí)政府部門不得向承保公司索要或提取本通知以外的其他費(fèi)用，保險(xiǎn)公司也不得支付本通知規(guī)定以外的其他費(fèi)用，導(dǎo)致承保機(jī)構(gòu)參與森林資源防災(zāi)防損工作政策依據(jù)不夠充分，使保護(hù)森林資源及森林保險(xiǎn)、部門與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作共贏關(guān)系得不到體現(xiàn)，影響工作的開展。②相關(guān)政策在實(shí)施過(guò)程中不能保障具體承辦保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的部門能得到工作經(jīng)費(fèi)，加上工作經(jīng)費(fèi)的使用范圍不夠合理等影響了整體工作的推進(jìn)。

3.6 權(quán)責(zé)不明

森林資源安全的職責(zé)主要是林木所有者，而森林防火又納入政府目標(biāo)考核，各級(jí)人民政府和有關(guān)部門又承擔(dān)了監(jiān)管、預(yù)防處置等責(zé)任。在現(xiàn)行的保險(xiǎn)機(jī)制中，政府、林業(yè)部門投入大量資金建立防災(zāi)防損體系，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)收取保險(xiǎn)金，而沒(méi)有明確履行防災(zāi)防損的職責(zé)和義務(wù)，顯失公正公信，而且保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展防災(zāi)防損工作支出經(jīng)費(fèi)存在政策風(fēng)險(xiǎn)，不利于政策性森林保險(xiǎn)工作的推進(jìn)。

3.7 林農(nóng)投保積極性不高

商品林投保中，除造林大戶外，林農(nóng)對(duì)森林保險(xiǎn)的投保積極性并不高，究其原因：①林農(nóng)對(duì)森林災(zāi)害的發(fā)生存在僥幸心理；②林農(nóng)擁有林權(quán)的面積不多、經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，依賴程度不高；③青壯年外出務(wù)工較多，對(duì)林業(yè)保險(xiǎn)的必要性、迫切性認(rèn)識(shí)不足。

4 政策性森林保險(xiǎn)的發(fā)展對(duì)策

政策性森林保險(xiǎn)是具有公益性質(zhì)的險(xiǎn)種，受益的不僅是林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，整個(gè)社會(huì)和國(guó)家都是保險(xiǎn)的受益人。因此，為有效解決政策性森林保險(xiǎn)工作開展以來(lái)存在的各種問(wèn)題，將中央的惠農(nóng)政策落到實(shí)處，切實(shí)建立防范和化解林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)保障體系，提出如下建議：

4.1 加大森林保險(xiǎn)宣傳力度

政府應(yīng)采取一些措施刺激林農(nóng)的投保熱情，以拉動(dòng)森林保險(xiǎn)的需求[4]。充分利用電視、網(wǎng)絡(luò)、廣播等媒體將森林保險(xiǎn)這一中央惠農(nóng)政策宣傳到林農(nóng)朋友中去，讓他們了解到開展森林保險(xiǎn)的重要意義，提高商品林參保的積極性，拓寬森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

4.2 提升業(yè)務(wù)技能

查勘、理賠是森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中重要的中間環(huán)節(jié)，應(yīng)加強(qiáng)森林保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)人才培養(yǎng)[5]，加強(qiáng)查勘、理賠技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)。根據(jù)森林保險(xiǎn)工作的實(shí)際需要，需成立州、縣政策性森林保險(xiǎn)工作賠案鑒定小組，并對(duì)賠案鑒定小組成員進(jìn)行林業(yè)專業(yè)知識(shí)，保險(xiǎn)行業(yè)操作規(guī)程和相關(guān)知識(shí)培訓(xùn)，達(dá)成共識(shí)，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提高工作效率。有助于盡快理賠、植被恢復(fù)等，保障生態(tài)安全。

4.3 優(yōu)化工作經(jīng)費(fèi)的使用范圍和提取比例林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)，且多處于偏遠(yuǎn)落后地區(qū)，地形破碎、交通不便，承保展業(yè)、查勘定損、農(nóng)戶自交保費(fèi)收取困難，建議根據(jù)林業(yè)工作的特殊性適當(dāng)提高工作經(jīng)費(fèi)比例，同時(shí)采用有效措施確?？h級(jí)承辦機(jī)構(gòu)能及時(shí)得到工作經(jīng)費(fèi)開展相關(guān)工作，落實(shí)中央的惠農(nóng)政策。

4.4 建立承保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制

我省是全國(guó)的生態(tài)文明先行示范區(qū)，生態(tài)優(yōu)勢(shì)也是我省最重要的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，但是由于特定地理位置和復(fù)雜的地形地貌，我省的生態(tài)環(huán)境又十分脆弱，森林資源防災(zāi)防損體系建設(shè)仍因資金投入不足存在嚴(yán)重的安全隱患，損害后難以修復(fù)和恢復(fù)。目前我國(guó)森林火災(zāi)保險(xiǎn)平均賠付率為70.3%，而一般財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)為30～35%，保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)的積極性不高[6]。保護(hù)森林資源，預(yù)防災(zāi)害發(fā)生，不僅是林農(nóng)、林業(yè)部門的職責(zé)，也是承保機(jī)構(gòu)應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)，林業(yè)林災(zāi)重在預(yù)防，承保機(jī)構(gòu)建立風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，履行防災(zāi)防損職責(zé)，加強(qiáng)森林資源的防災(zāi)防損體系建設(shè)。同時(shí)要加強(qiáng)探索建立森林保險(xiǎn)的獎(jiǎng)勵(lì)和約束機(jī)制，對(duì)保險(xiǎn)工作做得好的基層林業(yè)部門和單位，給予適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，在保費(fèi)方面應(yīng)給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠，在保險(xiǎn)合同中設(shè)計(jì)一個(gè)共保率，讓投保人對(duì)超過(guò)免賠額部分的險(xiǎn)損進(jìn)行分?jǐn)?這樣可以激勵(lì)投保人更加努力防范風(fēng)險(xiǎn)以減少重大損失的發(fā)生，更好地調(diào)動(dòng)各方參與森林保險(xiǎn)工作的積極性，使保險(xiǎn)標(biāo)的物（森林資源）盡量地減少或不遭受損失，達(dá)到降低理賠、保護(hù)資源、合作共贏的目的。

4.5 制定相關(guān)政策和全省統(tǒng)一的查勘定損技術(shù)等規(guī)程

作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組成部分的森林保險(xiǎn)，涉及的利益面相當(dāng)廣泛，有了法律的保障，政府的支持，森林保險(xiǎn)的目標(biāo)、范圍、組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)行方式就有了一定的規(guī)范[7]。全州乃至全省應(yīng)及時(shí)調(diào)整相關(guān)政策以及完善相關(guān)法律、政策、技術(shù)規(guī)程，為森林保險(xiǎn)提供保障，穩(wěn)步推進(jìn)森林保險(xiǎn)工作，建議省金融辦牽頭，林業(yè)、財(cái)政、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、保監(jiān)等相關(guān)部門共同制定符合林業(yè)生產(chǎn)實(shí)際的全省統(tǒng)一的查勘定損規(guī)程，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，確保災(zāi)害發(fā)生后，林農(nóng)能盡快得到理賠資金，恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

4.6 強(qiáng)化政府督導(dǎo)

①省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)聯(lián)席會(huì)議加大督促力度，強(qiáng)化縣級(jí)資金配套。②各級(jí)部門要加強(qiáng)橫向和縱向的溝通交流。對(duì)于政策性森林保險(xiǎn)工作中存在的問(wèn)題和困難，各級(jí)林業(yè)部門、承保機(jī)構(gòu)不僅要加強(qiáng)與同級(jí)財(cái)政、金融辦的溝通、匯報(bào)，也要加強(qiáng)對(duì)上級(jí)相應(yīng)部門的溝通匯報(bào)，及時(shí)解決工作中存在的問(wèn)題和困難，確?；蒉r(nóng)政策落到實(shí)處。③現(xiàn)階段我國(guó)森林保險(xiǎn)制度模式是政府扶持，商業(yè)化運(yùn)作的模[8]。因此，政府應(yīng)秉承“扶持不干預(yù)，引導(dǎo)不領(lǐng)導(dǎo)”的原則[9]，督導(dǎo)各部門抓好政策性森林保險(xiǎn)工作，積極爭(zhēng)取提高縣級(jí)配套資金，以林業(yè)專業(yè)合作社、涉林企業(yè)、林業(yè)大戶等為依托，降低或免除林農(nóng)承擔(dān)部分，擴(kuò)大茶葉、刺梨、無(wú)患子等特色林業(yè)產(chǎn)業(yè)的投保率，助推特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。不僅分散了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，也能解除金融部門后顧之憂[10]。

4.7 調(diào)整理賠方式

結(jié)合林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的特殊性，應(yīng)調(diào)整森林保險(xiǎn)理賠資金的支付方式。公益林理賠可建立專戶，由林業(yè)部門統(tǒng)一組織進(jìn)行植被恢復(fù)；商品林理賠應(yīng)將一次足額理賠調(diào)整為：先理賠50%的資金用于恢復(fù)植被造林，待林業(yè)部門驗(yàn)收合格后再理賠剩余50%的資金，確保植被恢復(fù)，保障生態(tài)安全。

4.8 嚴(yán)辦火案

政策性森林保險(xiǎn)險(xiǎn)種是森林綜合保險(xiǎn)，但危害最大、最容易發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)就是森林火災(zāi)，對(duì)此，各縣（市、區(qū)）一方面要繼續(xù)強(qiáng)化森林防火工作，確保各項(xiàng)責(zé)任、制度、措施落實(shí)到位；另一方面各縣（市、區(qū)）林業(yè)部門和森林公安要加大依法治林力度，強(qiáng)化野外火源管控，對(duì)違規(guī)用火行為必須嚴(yán)格處理，堅(jiān)決打擊惡意縱火行為騙取保險(xiǎn)賠償金的行為。

5 結(jié)束語(yǔ)

森林保險(xiǎn)是林業(yè)深化改革中一項(xiàng)全新的工作，有利于積極分散林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，保持和鞏固林業(yè)建設(shè)成果，保障林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)利益，積極推進(jìn)政策性森林保險(xiǎn)工作，在公益林應(yīng)保盡保的基礎(chǔ)上，著力推進(jìn)商品林保險(xiǎn)工作，拓寬投資渠道，減少保險(xiǎn)公司面經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力[11]。也為推進(jìn)林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)提供保障，讓更多的金融信貸和民間資本進(jìn)入林業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，增加林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投入，釋放林業(yè)改革紅利，激活林業(yè)發(fā)展動(dòng)力，助推林業(yè)跨越發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型。

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F326.2

A

1004-7344（2016）08-0195-02

2016-3-2

劉應(yīng)波（1990-），男，水族，貴州三都人，助理工程師，碩士研究生，主要從事林業(yè)工作。