我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及解決途徑

張貞滿

我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及解決途徑

張貞滿

2015年底財政部發(fā)文號召行政事業(yè)單位要全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，雖然到目前為止事業(yè)單位內(nèi)部控制工作取得了初步成效，但并不盡如人意。本文通過對目前我國行政事業(yè)單位的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，指出其發(fā)展內(nèi)控過程中存在的三大問題，包括尚未建立適用本事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系、事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境薄弱、缺乏有力的內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制。針對這些問題，本文在最后從建立健全內(nèi)部控制體系，強(qiáng)化業(yè)務(wù)流程控制、改善內(nèi)部控制環(huán)境、強(qiáng)化內(nèi)部審計的監(jiān)督力度等幾方面入手提出了具體的解決途徑。

行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；問題及解決途徑

一、引言

2010年五部委聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》，這標(biāo)志著在借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上構(gòu)建的、能適應(yīng)我國企業(yè)實際情況的內(nèi)部控制規(guī)范體系基本建成。繼企業(yè)內(nèi)部控制相關(guān)規(guī)范及配套指引出臺后，2012年財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，2015年12月財政部又發(fā)文號召“全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)”。行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范發(fā)布實施后，各級事業(yè)單位積極開展內(nèi)部控制建設(shè)并取得了初步成效，但從整體情況看還不盡如人意。我國行政事業(yè)單位現(xiàn)階段的管理水平普遍不高，對內(nèi)部控制既沒有科學(xué)的認(rèn)識也缺乏有效的重視，一些單位或者沒有建立健全本單位的內(nèi)部控制制度，或者即使有內(nèi)控制度也常常被束之高閣，內(nèi)控流于形式，執(zhí)行力不足。內(nèi)部控制制度及監(jiān)督制約機(jī)制的缺失使得行政事業(yè)單位頻頻暴露出問題。報道顯示，某地方財政局支票蓋假印鑒卻暢通無阻，這最終導(dǎo)致上億元款項被私吞；還有些事業(yè)單位為圖方便將財務(wù)專用章和法人印鑒同時交由出納保管，這使得出納私開支票、挪用公款及其容易；另外，目前在高校這類的單位，基建、物資采購、招生后勤管理等領(lǐng)域成為高校腐敗的重災(zāi)區(qū)（侯兆曉，2009），一些高校幾乎無人對這些關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督，養(yǎng)肥了一批教育貪官，嚴(yán)重?fù)p害了教育公平。行政事業(yè)單位由于大多承擔(dān)著公共服務(wù)的社會職能，內(nèi)控的缺失除了會導(dǎo)致資金的浪費和國有資產(chǎn)的失控外，更會導(dǎo)致其公共服務(wù)職能的喪失，造成極其不良的社會影響，所以行政事業(yè)單位提高對內(nèi)部控制的認(rèn)識，加強(qiáng)內(nèi)控管理水平，積極構(gòu)建適合自身發(fā)展需要的內(nèi)控體系已迫在眉睫。

本文從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀入手，分析其內(nèi)部控制中存在的主要問題，分析問題成因，并提出相關(guān)的解決途徑。

二、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

1.尚未建立適用本事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系

雖然我國已經(jīng)出臺了內(nèi)部控制規(guī)范及相關(guān)的指引，但該內(nèi)部控制體系的內(nèi)容主要是針對企業(yè)建立的，行政事業(yè)單位的參考性不強(qiáng)。12年針對行政事業(yè)單位出臺的內(nèi)控規(guī)范基本屬于原則性的，在內(nèi)部控制的完整性、合理性及有效性方面沒有一個較強(qiáng)的可操作性。最關(guān)鍵的，大部分的行政事業(yè)單位并未在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的指引下建立適合本單位實際情況的內(nèi)部控制體系，未全面梳理本單位內(nèi)部業(yè)務(wù)流程，各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的風(fēng)險點把握不夠清晰準(zhǔn)確，風(fēng)險評估和風(fēng)險應(yīng)對策略不足，這最終導(dǎo)致內(nèi)部控制有效性無法發(fā)揮。

2.事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境薄弱

內(nèi)部控制環(huán)境的好壞直接影響內(nèi)控實施的效果，它是實施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，包括管理職能、機(jī)構(gòu)劃分、職責(zé)權(quán)限、內(nèi)部審計，以及管理層對內(nèi)部控制及其重要性的態(tài)度、認(rèn)識和措施。由于行政事業(yè)單位不同于企業(yè)，并不按照市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)則運作，只是提供社會公共產(chǎn)品與服務(wù)，缺乏市場競爭，這使得管理層競爭意識薄弱，行政事業(yè)單位工作效率低下；而且由于事業(yè)單位的運轉(zhuǎn)不涉及生產(chǎn)運營，所以管理層長期以來認(rèn)為事業(yè)單位是沒有風(fēng)險的或者風(fēng)險是在政府可以承受的范圍之內(nèi)的，忽視了提供服務(wù)的各個環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的風(fēng)險；另外，有些事業(yè)單位的管理層在做決策時只注重眼前利益、忽視長遠(yuǎn)發(fā)展、搞面子工程等，使得政府資金的運轉(zhuǎn)效率低下，政府公信力喪失，再加上很多事業(yè)單位的基礎(chǔ)會計管理工作不規(guī)范，相關(guān)單據(jù)缺失或失真，資金缺乏有效管理。以上這些問題導(dǎo)致事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境普遍較差，既沒有得到領(lǐng)導(dǎo)的重視，建立相關(guān)的機(jī)構(gòu)來具體實施內(nèi)控建設(shè)，更沒有形成人人參與內(nèi)控建設(shè)的良好氛圍。

蔡麗蘭等（2009）曾選取事業(yè)單位中的高等院校作為研究對象，隨機(jī)選取30所高等院校，以調(diào)查問卷的形式來統(tǒng)計分析當(dāng)前高校類事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)和實施方面存在的問題，結(jié)果顯示25%以上的單位并未成立或指定專門部門來具體組織、實施內(nèi)部控制架構(gòu)建設(shè)及日常管理工作，另外還有近20%的高校未回答是否成立了專門機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)內(nèi)部控制。

3.內(nèi)部審計監(jiān)督機(jī)制乏力

對控制活動實施審計、監(jiān)督是內(nèi)部控制五大要素中的一個重要要素，缺乏有力的內(nèi)部審計監(jiān)督管理機(jī)制是目前行政事業(yè)單位內(nèi)控管理中的一個突出問題。內(nèi)部審計可以對內(nèi)部控制執(zhí)行情況進(jìn)行有效反饋，如果缺少內(nèi)部審計和監(jiān)督整個內(nèi)部控制活動就無法形成閉環(huán)式管理。當(dāng)前我國很多行政事業(yè)單位在內(nèi)部監(jiān)督審計方面存在以下問題，第一，沒有設(shè)立專門的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)或者機(jī)構(gòu)設(shè)置定位不明確，長期依附于財務(wù)部門，受財務(wù)部的直接領(lǐng)導(dǎo)，這使得內(nèi)部審計缺乏獨立性和權(quán)威性，無法有效的開展工作；第二，內(nèi)部審計力量薄弱，有些事業(yè)單位僅安排1-2名人員負(fù)責(zé)內(nèi)部審計工作，崗位工作要求不明確，且大多并不是審計專業(yè)人員，接受新知識的速度比較慢，無法適應(yīng)新形式下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)督和檢查工作；第三，內(nèi)部審計技術(shù)落后，目前事業(yè)單位內(nèi)部審計依然還是以查錯防弊為主，尚未上升到風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲?，對信息系統(tǒng)的操作也多不熟練，無法勝任信息系統(tǒng)審計；第四，內(nèi)部審計范圍狹窄，內(nèi)容片面，事業(yè)單位內(nèi)部審計大多集中在對財務(wù)收支預(yù)算執(zhí)行的審計上，缺少對崗位分離、授權(quán)行權(quán)、輪崗交接、制度有效性、風(fēng)險管理等的審計和評價。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制解決途徑

1.建立健全內(nèi)部控制體系，強(qiáng)化業(yè)務(wù)流程控制

各級行政事業(yè)單位應(yīng)該嚴(yán)格按照內(nèi)部控制規(guī)范的要求，建立健全適用于本單位的內(nèi)部控制體系（財政部，2015）。首先通過全面梳理本單位的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，強(qiáng)化業(yè)務(wù)流程控制，分析評估各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的風(fēng)險點，制定相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對策略，同時有效運用內(nèi)部控制的基本方法，包括不相容崗位分離、歸口管理、內(nèi)部授權(quán)及審批控制、單據(jù)控制、預(yù)算控制、財產(chǎn)保護(hù)控制、信息披露控制等，最后要根據(jù)內(nèi)控規(guī)范和財政部的指導(dǎo)意見定期對本單位的內(nèi)部控制制度的全面性、可行性、適用性進(jìn)行評價，對內(nèi)部控制活動的效率和效果進(jìn)行監(jiān)督檢查，并針對存在的問題落實相關(guān)的整改的措施。

2.改善內(nèi)部控制環(huán)境

（1）提高高層領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制工作的重視程度。內(nèi)部控制建設(shè)從來都不是一個部門的事，而是全員參與的過程。領(lǐng)導(dǎo)層要提高對內(nèi)部控制工作的重視程度，建立專門的內(nèi)控控制實施機(jī)構(gòu)，評估業(yè)務(wù)流程環(huán)節(jié)的風(fēng)險，定期對單位內(nèi)部控制活動的執(zhí)行性和有效性進(jìn)行評價，加強(qiáng)對內(nèi)部控制的宣傳，強(qiáng)化管理層和員工的風(fēng)險意識，營造人人參與內(nèi)控建設(shè)的良好氛圍。

（2）提升人員素質(zhì)。實施內(nèi)部控制人員的素質(zhì)直接決定了事業(yè)單位內(nèi)部控制開展的有效性。一方面，單位各級人員應(yīng)充分領(lǐng)會黨和國家的路線方針政策，領(lǐng)導(dǎo)層和從事內(nèi)控建設(shè)的人員應(yīng)具備相關(guān)的專業(yè)知識，包括財經(jīng)法規(guī)、財務(wù)管理、監(jiān)察審計等知識，還要對國家的內(nèi)部控制制度、應(yīng)用指引等有較全面的掌握。另一方面，事業(yè)單位在財務(wù)人員選擇上要更加嚴(yán)格，從事關(guān)鍵崗位的財務(wù)人員更要求具備良好的職業(yè)道德、風(fēng)險識別和控制能力，以及相關(guān)的業(yè)務(wù)技能，杜絕“小金庫”、腐敗、貪污等問題的發(fā)生。

（3）加強(qiáng)員工的風(fēng)險和法制意識。 目前我國大多數(shù)的行政事業(yè)單位從管理層到員工都對風(fēng)險意識不足，對內(nèi)部控制也存在諸多誤解。事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)對員工的風(fēng)險和法制意識教育，讓員工認(rèn)識到風(fēng)險就在身邊，要提高警惕性，互相監(jiān)督。深入貫徹落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，健全預(yù)防腐敗工作長效機(jī)制，從黨風(fēng)廉政建設(shè)這一工作出發(fā)對單位各崗位、各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的風(fēng)險進(jìn)行摸排評估，評估后制定應(yīng)對策略，并在日常工作中落實。

3.強(qiáng)化內(nèi)部審計的監(jiān)督力度

財政部在行政事業(yè)單位指導(dǎo)意見中明確指出，各事業(yè)單位要加強(qiáng)監(jiān)督檢查工作，加大考評問責(zé)力度，通過監(jiān)督檢查和自我評價來保障內(nèi)部控制的有效實施。首先，行政事業(yè)單位應(yīng)該在相關(guān)政策的指導(dǎo)下建立健全本單位的內(nèi)部控制監(jiān)督和自評制度，通過日常監(jiān)督和專項監(jiān)督發(fā)現(xiàn)管理漏洞，并將內(nèi)部監(jiān)督、自我評價與干部考核、追責(zé)問責(zé)結(jié)合起來，實現(xiàn)監(jiān)督的自發(fā)性和自覺性，促進(jìn)自我監(jiān)督與評價。其次，將內(nèi)部審計檢查結(jié)果與干部績效考核掛鉤，建立良性的獎懲機(jī)制，尤其要加強(qiáng)對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)管理、政府采購及投資、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等重大項目的監(jiān)督檢查和績效考評。最后，加強(qiáng)與政府審計部門的溝通協(xié)調(diào)和信息共享，形成審計合力，更好的為發(fā)現(xiàn)單位的舞弊、腐敗等做出貢獻(xiàn)，形成內(nèi)部控制閉環(huán)管理。

行政事業(yè)單位作為我國一個龐大的群體，為人民群眾提供著公共服務(wù)，它的運轉(zhuǎn)與公眾的利益息息相關(guān)，行政事業(yè)內(nèi)部控制的缺失將會使得國家財政資金遭受損失，國有資產(chǎn)的安全性面臨挑戰(zhàn)。事業(yè)單位應(yīng)該認(rèn)真貫徹落實黨的十八屆四中全會精神，在相關(guān)制度和指導(dǎo)意見的指引下積極開展內(nèi)部控制建設(shè)，深入開展內(nèi)部控制宣傳教育工作，形成人人參與內(nèi)部控制的良好氛圍，全面排查業(yè)務(wù)流程環(huán)節(jié)的風(fēng)險點，并有效監(jiān)督檢查和自我評價，加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)利制約和培訓(xùn)教育，為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，為行政事業(yè)單位更好的為人民服務(wù)提供保障。

［1］財政部等五部委.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行），財會［2012］21號.

［3］財政部.全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，財會［2015］24號.

［4］趙品春.深化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的思考，交通財會，2012（01）.

（作者單位：福建省永春縣國庫支付中心）