基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的制度選擇

聞麗

建章立制，是建設(shè)服務(wù)型黨組織的根本保障，是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型黨組織建設(shè)規(guī)范化、常態(tài)化的根本途徑。當(dāng)前黨的領(lǐng)導(dǎo)體制在創(chuàng)新治理社會(huì)、超越政府行政、融合市場(chǎng)化中做出適應(yīng)性變革；黨的組織制度也在明確服務(wù)職責(zé)、拓寬融入社會(huì)渠道、完善黨內(nèi)基層民主制度方面逐步健全和規(guī)范；同時(shí)黨的工作制度將落實(shí)在黨建工作責(zé)任制、雙向共建機(jī)制、服務(wù)群眾工作機(jī)制、志愿服務(wù)制度以及信息網(wǎng)絡(luò)制度等基礎(chǔ)上，得到不斷的推動(dòng)和完善。

服務(wù)型政黨；制度建設(shè)；基層黨建

建設(shè)基層服務(wù)型黨組織需要完善的制度體系進(jìn)行規(guī)范。完善的制度保障才能避免基層黨組織在活動(dòng)過程中出現(xiàn)朝令夕改、形式主義等現(xiàn)象，真正使基層黨組織的服務(wù)功能體現(xiàn)出來。而制度的創(chuàng)新，應(yīng)圍繞基層黨組織的服務(wù)功能，著眼于領(lǐng)導(dǎo)方式、行為方式、工作方式和活動(dòng)方式的制度化和規(guī)范化。

隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，黨中央明確提出改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，強(qiáng)調(diào)要正確處理國家、政黨、社會(huì)的三維關(guān)系。從革命黨到執(zhí)政黨的政黨轉(zhuǎn)型、從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心到服務(wù)于群眾和社會(huì)的政黨功能調(diào)適，強(qiáng)調(diào)基層黨組織要帶動(dòng)群眾組織、自治組織和社會(huì)組織開展服務(wù)，協(xié)調(diào)面向基層的公共服務(wù)、市場(chǎng)服務(wù)和社會(huì)服務(wù)，形成以黨組織為核心、全社會(huì)共同參與的服務(wù)格局，正是對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型做出的適應(yīng)性變革。

（一）創(chuàng)新治理社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)體制。在現(xiàn)代政治體制中，執(zhí)政黨控制國家和治理社會(huì)的有效性，取決于其介入國家和社會(huì)的融合深度和治理力度。隨著單位體制的松解、社會(huì)流動(dòng)的加速以及社會(huì)分化的深刻，黨融入社會(huì)大眾的同時(shí)，必須凝聚社會(huì)大眾，服務(wù)和引導(dǎo)社會(huì)大眾。這個(gè)過程一旦形成，社會(huì)治理體系也就有了生長的動(dòng)力與保障。為此，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)體制要尋求完成“三個(gè)逐步轉(zhuǎn)變”：從過去主要依靠政策逐步轉(zhuǎn)變到主要依靠法治；從過去包攬一切的領(lǐng)導(dǎo)方式逐步轉(zhuǎn)變到實(shí)現(xiàn)宏觀領(lǐng)導(dǎo)與具體領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合的方式；從過去主要依靠權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)向以黨的感召力和威信來領(lǐng)導(dǎo)。[1]既保證黨委的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，又充分發(fā)揮人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體和其他方面的職能作用。

（二）健全政府行政之外的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。服務(wù)型黨組織開啟了黨行政化向社會(huì)化的轉(zhuǎn)變以及從封閉型向開放型的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政黨向社會(huì)的回歸。黨要成為社會(huì)共識(shí)的基礎(chǔ)，除了需要贏得社會(huì)的認(rèn)同和信任之外，黨在基層社會(huì)的工作和活動(dòng)，必須超越政府行政提供服務(wù)，既擺脫政府行政的羈絆和牽累，也解放了政府，使政府能夠依法履職，自主運(yùn)行。[2]執(zhí)政黨為民眾提供的服務(wù)，應(yīng)是融入其中的參與性、建設(shè)性、支撐性的服務(wù)。比較而言，這種服務(wù)更根本、更有效、更長久。因此，基層黨組織為民眾提供的不是慈善性服務(wù)，而是治理性服務(wù)，在基層治理中起到主心骨作用。由此，國家治理就可以形成四大力量推動(dòng)的格局：即黨的力量、政府的力量、社會(huì)力量、市場(chǎng)力量。

（三）倡導(dǎo)融合市場(chǎng)化的運(yùn)行機(jī)制。市場(chǎng)化的機(jī)制服務(wù)群眾，并不是基層黨組織在服務(wù)群眾的過程中追求利潤，而是著眼于服務(wù)群眾的可持續(xù)性。通過市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制，才為群眾提供了長期而高質(zhì)的服務(wù)。實(shí)施服務(wù)群眾的項(xiàng)目，既可以通過政府的力量予以實(shí)施，也可以通過市場(chǎng)招標(biāo)的方法開展服務(wù)。由于項(xiàng)目化的市場(chǎng)運(yùn)作有成本核算的要求，從而保證了服務(wù)群眾項(xiàng)目的可持續(xù)運(yùn)行。目前，很多社區(qū)開展的服務(wù)群眾的市場(chǎng)化項(xiàng)目，都是通過黨員志愿者實(shí)施的。黨員志愿者用有限的資金，精打細(xì)算，為群眾提供了高質(zhì)量的服務(wù)。

加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)需要?jiǎng)?chuàng)新各項(xiàng)組織制度，要把適應(yīng)國家、社會(huì)、市場(chǎng)、民眾的各種職能創(chuàng)新通過組織制度，轉(zhuǎn)化為黨組織的重要職能。

（一）明確黨組織服務(wù)職能?；鶎狱h組織只有從制度上把各種為民服務(wù)轉(zhuǎn)化為自己的重要職責(zé)，才能保持履行服務(wù)功能的強(qiáng)大動(dòng)力，從而自覺地服務(wù)好群眾。如，機(jī)關(guān)各級(jí)黨組織應(yīng)圍繞轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)、提升干部素質(zhì)強(qiáng)化服務(wù)大局、服務(wù)群眾功能；農(nóng)村黨組織應(yīng)圍繞帶領(lǐng)農(nóng)民致富、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定強(qiáng)化服務(wù)功能；企業(yè)黨組織應(yīng)圍繞促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營、維護(hù)各方合法權(quán)益強(qiáng)化服務(wù)功能；社會(huì)黨組織應(yīng)圍繞凝聚群眾、激發(fā)活力、促進(jìn)發(fā)展強(qiáng)化服務(wù)功能；社區(qū)黨組織應(yīng)圍繞建設(shè)文明和諧社區(qū)強(qiáng)化服務(wù)功能。這些新的職能擴(kuò)充和規(guī)范要以黨內(nèi)的制度規(guī)定的形式，嚴(yán)格管理，服務(wù)群眾，明確“服務(wù)”的責(zé)任，對(duì)黨員做出嚴(yán)格的服務(wù)要求，通過基層黨組織的從嚴(yán)教育形成黨員服務(wù)意識(shí)。

（二）拓寬黨組織依制融入社會(huì)的渠道?；鶎狱h組織既是黨覆蓋并滲透社會(huì)的體系終端，也是黨與外部環(huán)境交換資源和信息的中介。黨組織由外在因素轉(zhuǎn)化為融入社會(huì)的內(nèi)生變量，需要相應(yīng)制度規(guī)范和運(yùn)行機(jī)制的支撐?，F(xiàn)實(shí)中，某些精心設(shè)計(jì)和實(shí)施的服務(wù)型黨組織沒能帶動(dòng)基層黨組織走出發(fā)揮作用難的窘境，關(guān)鍵就是基層黨組織游離于服務(wù)社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制之外，只是作為一種外生因素表層化地服務(wù)于社會(huì)。[3]因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)黨組織和融入社會(huì)的雙重適應(yīng)性，建立利益聯(lián)結(jié)緊密、切入業(yè)務(wù)直接的運(yùn)行程序，構(gòu)建高融合度的組織結(jié)構(gòu)和制度模式，規(guī)范黨政組織及其成員的履職行為，精細(xì)劃分黨組織和社會(huì)機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)界限。

（三）完善黨內(nèi)基層民主制度。黨內(nèi)基層民主是基層黨建工作的生命線，對(duì)提高新時(shí)期黨組織整體的執(zhí)政能力和推進(jìn)服務(wù)型黨組織建設(shè)至關(guān)重要。需逐步擴(kuò)大基層黨內(nèi)民主，保障和落實(shí)黨員知情權(quán)、選舉權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有序推進(jìn)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子“公推直選”工作。全面推進(jìn)黨代表任期制，做好代表組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)等工作；推廣積極分子培訓(xùn)制、發(fā)展黨員公示制、票決制，異地發(fā)展黨員進(jìn)行雙公示、雙重征求意見、雙重培養(yǎng)制；完善黨員定期評(píng)議基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子制度；推行黨員民主討論黨內(nèi)重要事項(xiàng)制度、黨內(nèi)情況通報(bào)制度、黨委新聞發(fā)言人制度等。

建設(shè)基層服務(wù)型黨組織，必須要加強(qiáng)以服務(wù)為導(dǎo)向的制度設(shè)計(jì)，建立一套科學(xué)長效、保障有力的工作機(jī)制以實(shí)現(xiàn)服務(wù)群眾常態(tài)化、長效化，長期滿足群眾的多元需求，這應(yīng)當(dāng)是建設(shè)基層服務(wù)型黨組織的基本方向。

（一）落實(shí)黨建工作責(zé)任制?；鶎臃?wù)型黨組織建設(shè)，涉及的面廣、任務(wù)繁重，必須精心組織、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。通過建立健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子工作責(zé)任制，把聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾納入基層黨建目標(biāo)管理，推動(dòng)各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)真履行抓基層服務(wù)型黨組織建設(shè)職責(zé)；建立基層黨組織負(fù)責(zé)人服務(wù)群眾責(zé)任制專項(xiàng)述職制度、深化聯(lián)系基層制度；建立黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員社會(huì)管理聯(lián)系點(diǎn)制度，結(jié)合黨代表任期制試點(diǎn)工作，完善黨代表“一崗雙責(zé)”聯(lián)系服務(wù)基層制度；探索建立“黨代表工作室、黨代表接待日、黨代表履職承諾”等制度；以及建立一線實(shí)踐鍛煉制度，各黨政機(jī)關(guān)每年抽調(diào)一定比例的機(jī)關(guān)黨員干部到基層單位工作，新錄用的公務(wù)員到一線鍛煉，新發(fā)展的黨員到基層鍛煉等等。

（二）建立健全雙向共建機(jī)制。雙向共建適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)多元化、社會(huì)成員流動(dòng)化新特點(diǎn)，打破了條塊分割，實(shí)行黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，條塊結(jié)合，共同管理的領(lǐng)導(dǎo)體制。建立目標(biāo)責(zé)任管理制度，明確城鄉(xiāng)基層黨組織“一把手”為共建第一責(zé)任人，圍繞共建的內(nèi)容和要求，把任務(wù)和責(zé)任分解落實(shí)到位。加強(qiáng)共建工作的考核考評(píng)，把各級(jí)黨組織的共建工作納入黨建目標(biāo)考核之中，加強(qiáng)全程督查指導(dǎo)。在實(shí)踐運(yùn)作過程中，要通過簽訂共建協(xié)議，建立健全聯(lián)席會(huì)議、工作例會(huì)、工作記錄、活動(dòng)聯(lián)絡(luò)、情況通報(bào)等制度，促進(jìn)共建活動(dòng)的規(guī)范化和制度化?；鶎狱h組織共建的動(dòng)力就是實(shí)現(xiàn)多贏與利益共享，這不僅是激勵(lì)參與的基層組織間相互協(xié)作的動(dòng)力，而且可以提高共建雙方組織的整體效率和績效。[4]

（三）完善服務(wù)群眾工作機(jī)制。一是健全和暢通群眾訴求表達(dá)機(jī)制。完善溝通制度，深入總結(jié)有效做法和經(jīng)驗(yàn)，積極推廣黨員干部民情聯(lián)絡(luò)員、黨員議事會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)干部接待日、民主懇談會(huì)、民情夜訪夜談等制度，暢通基層黨組織了解民情和黨員群眾表達(dá)訴求的渠道，引導(dǎo)群眾以理性合法的形式反映意見和建議。推動(dòng)基層黨組織和黨員參與社會(huì)工作室建設(shè)，開展疏導(dǎo)困難人群情緒、社區(qū)矯正、社會(huì)公益服務(wù)等工作。

二是完善訴求回應(yīng)和科學(xué)民主的決策機(jī)制。針對(duì)群眾訴求，要建立問題收集、分發(fā)、處置、督辦等一系列銜接緊密、操作規(guī)范的工作流程，形成部門聯(lián)動(dòng)、職責(zé)明確的問題解決機(jī)制。建立臺(tái)賬制度，部門聯(lián)動(dòng)處置制度，限時(shí)辦結(jié)制度，督辦問責(zé)制度，同時(shí)要完善黨代表意見建議、提議提案辦理和回復(fù)機(jī)制。重大公共決策前、決策中，基層黨組織要廣泛收集民意、匯集民智，與群眾切身利益相關(guān)的重大公共事務(wù)決策要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

三是建立健全民主協(xié)商機(jī)制。從實(shí)踐來看，建設(shè)服務(wù)型基層黨組織，基層黨組織首先要在開展服務(wù)的內(nèi)容上進(jìn)行民主協(xié)商。基層黨組織要從替民做主的思維轉(zhuǎn)到由民做主的思維，善于通過集中群眾的期盼實(shí)現(xiàn)群眾的愿望。其次，化解群眾的矛盾要進(jìn)行民主協(xié)商。為群眾服務(wù)，不僅僅是為群眾提供物質(zhì)精神上的幫助，更重要的是通過民主協(xié)商，基層黨組織能夠協(xié)調(diào)或化解群眾之間的利益矛盾。再次，基層黨組織對(duì)涉及到群眾重大利益的事情要進(jìn)行民主協(xié)商?；鶎狱h的干部既要領(lǐng)導(dǎo)、組織黨員服務(wù)群眾，更要學(xué)會(huì)運(yùn)用民主的方法和機(jī)制服務(wù)群眾。

四是教育動(dòng)員群眾機(jī)制。長期以來，“思想工作加行政命令”的方法在動(dòng)員群眾完成黨的政治任務(wù)方面起過重要的作用，但今天已顯得過于簡單。新的群眾動(dòng)員機(jī)制應(yīng)強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：一是要體現(xiàn)人文關(guān)懷，滿足群眾的精神需求。當(dāng)幸福不僅是對(duì)未來的期盼而且成為群眾當(dāng)下切身的感受時(shí)，這種動(dòng)員才能極大地?zé)òl(fā)出人們的積極性、創(chuàng)造性。二是方法的改進(jìn)和創(chuàng)新，從實(shí)際出發(fā)，綜合運(yùn)用談心、讀書、報(bào)告、研討、網(wǎng)上交流、參觀訪問、情景模擬、演講辯論等方法。同時(shí)需要貫穿一個(gè)中心思想：與群眾平等交流和互動(dòng)。只有把群眾看作學(xué)習(xí)、思考、實(shí)踐的主體而不是單純接受教育的對(duì)象，與群眾共同學(xué)習(xí)、思考，在傾聽中了解群眾思想，在平等交流中引導(dǎo)，才能取得好的教育引導(dǎo)效果。

五是健全服務(wù)群眾考核評(píng)價(jià)機(jī)制?；鶎臃?wù)型黨組織建設(shè)的成效如何，需要通過科學(xué)的評(píng)價(jià)體系和獎(jiǎng)懲制度，反饋群眾感受。因此，基層黨建工作的考核內(nèi)容和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，要突出以群眾滿意為標(biāo)準(zhǔn)的導(dǎo)向，賦予廣大群眾更多的話語權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。首先是優(yōu)化考核評(píng)價(jià)指標(biāo)。一方面根據(jù)不同類別黨員的特點(diǎn)和實(shí)際情況，制定黨群關(guān)系指標(biāo)體系。另一方面要把群眾的滿意度作為上級(jí)黨組織指導(dǎo)、督促基層黨建工作的考評(píng)內(nèi)容。其次是調(diào)整考核評(píng)價(jià)方式。注重群眾評(píng)議與年度考核、黨員民主評(píng)議、行風(fēng)評(píng)議等工作相銜接，采取集中測(cè)評(píng)、隨機(jī)抽查、問卷調(diào)查、窗口服務(wù)評(píng)價(jià)等多種形式，把黨員聯(lián)系群眾的標(biāo)準(zhǔn)和效果的評(píng)判權(quán)交給群眾，推動(dòng)群眾評(píng)價(jià)工作常態(tài)化、制度化。再次是注重考核評(píng)價(jià)結(jié)果。要把考核評(píng)價(jià)結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)選拔任用的重要依據(jù)。對(duì)基層黨建工作存在嚴(yán)重問題，造成不良影響或嚴(yán)重后果的，要追究黨建負(fù)責(zé)人的責(zé)任，做出組織調(diào)整。通過考核，把基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)干部的思想和行動(dòng)引導(dǎo)到推進(jìn)服務(wù)型黨組織建設(shè)上來。[5]

（四）倡導(dǎo)創(chuàng)建黨員干部志愿服務(wù)制度。志愿服務(wù)的精神是基層服務(wù)型黨組織的重要精神力量。健全完善黨員志愿服務(wù)章程和相關(guān)制度，形成黨員志愿者招募培訓(xùn)、活動(dòng)記錄、評(píng)價(jià)激勵(lì)等工作機(jī)制，使志愿服務(wù)成為黨員參與社會(huì)管理的經(jīng)常性活動(dòng)。大力培育公益性、互助性農(nóng)村和社區(qū)社會(huì)組織，根據(jù)黨員工作崗位和個(gè)人特點(diǎn)，組建一批數(shù)量適當(dāng)、有一定專業(yè)技能、相對(duì)穩(wěn)定的黨員志愿者隊(duì)伍，廣泛開展政策宣傳、法律援助、扶貧幫困、技術(shù)指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、文化娛樂、治安維穩(wěn)等方面的服務(wù)。[6]

（五）推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信息制度。構(gòu)建信息化的網(wǎng)絡(luò)渠道是基層黨組織更好服務(wù)群眾的有效方法?；鶎臃?wù)型黨組織建設(shè)，要充分利用網(wǎng)絡(luò)便捷、快速的優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)黨建，如開通流動(dòng)黨員服務(wù)網(wǎng)、打造黨員之家平臺(tái)、建立黨群聯(lián)系QQ群、微信群等多種方式，讓網(wǎng)絡(luò)成為基層黨組織聯(lián)系服務(wù)群眾，問政于民、問需于民、問計(jì)于民的重要渠道。

參考文獻(xiàn)

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