淺談地下市政管線綜合協(xié)調(diào)管理機(jī)制的建立

劉　禹中國華西工程設(shè)計(jì)建設(shè)有限公司遼寧北方分公司

淺談地下市政管線綜合協(xié)調(diào)管理機(jī)制的建立

劉禹
中國華西工程設(shè)計(jì)建設(shè)有限公司遼寧北方分公司

由于地下市政管線管理政出多門，權(quán)屬復(fù)雜，許多施工單位在不考慮地下設(shè)施現(xiàn)狀情況下野蠻施工，致使管線挖斷，居民斷水，燃?xì)獗ǖ仁鹿?，這在全國各地區(qū)經(jīng)常發(fā)生。因此有必要建立一套能夠有效的綜合協(xié)調(diào)管理的機(jī)制來解決這個(gè)問題。這個(gè)管理機(jī)制將包括三個(gè)組成部分，一是設(shè)立具有副市級(jí)管理權(quán)限的市政管線綜合協(xié)調(diào)管理部門來統(tǒng)籌管理；二是建立以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的智慧市政管線管理平臺(tái)；三是出臺(tái)大數(shù)據(jù)背景下的地下市政管線管理辦法，并配以處罰細(xì)則，避免出現(xiàn)法律界定的模糊區(qū)域，并通過有效的協(xié)調(diào)管理機(jī)制實(shí)現(xiàn)透明化、智慧化管理。

地下市政管線；協(xié)調(diào)管理；大數(shù)據(jù)；智慧市政

在本文中，地下市政管線指的是城市市政工程中埋設(shè)于地面覆土層以下的如電力、電信、給水、排水、供熱、燃?xì)獾裙芫€或管道設(shè)施。這些設(shè)施在近年來由于管理部門管理機(jī)制不健全，施工單位野蠻施工等問題導(dǎo)致市政管線系統(tǒng)經(jīng)常損毀，損失巨大，以致影響民眾正常生活，甚至隨時(shí)帶來安全事故。此類問題的解決已迫在眉睫。

1　市政管線管理現(xiàn)狀

市政管線的綜合管理問題在我國各地均有存在，隨著近些年來，一些老舊小區(qū)的設(shè)施改造，建設(shè)擴(kuò)容，管線維修，改建擴(kuò)建新建工程越來越多，由于信息溝通等問題致事故頻發(fā)，下面這些例子具有一定的代表性。

1.1野蠻施工屢見不鮮

2003年4月，大連西崗區(qū)某拆遷公司因野蠻施工導(dǎo)致煤氣管道斷裂泄漏爆炸事故，造成5人不同程度受傷，附近20余戶房屋受損。

2010年7月。北京昌平區(qū)北七家燕丹路口處，因施工隊(duì)野蠻施工將光纜挖斷，造成中國人民解放軍北京軍區(qū)的通信中斷121分鐘，導(dǎo)致正在進(jìn)行的軍區(qū)演習(xí)中斷，造成直接經(jīng)濟(jì)損失580余萬元。

2013年10月，鄭州市經(jīng)三路與紅專路交叉口附近的自來水管道因施工被挖斷，鄭州市區(qū)近四分之一的城區(qū)供水受到了影響，直接經(jīng)濟(jì)損失難以估量。

2014年3月，湖南省隆回縣因施工人員在人行道上安裝攝像頭時(shí)挖斷地下天然氣管道，煤氣泄漏到一樓商鋪，從而引起爆炸，造成6人受傷，3人燒傷嚴(yán)重。

此類事故在全國各地區(qū)普遍存在，不勝枚舉。

1.2事故頻現(xiàn)但責(zé)任難定

雖然野蠻施工的情況屢見不鮮，但是事故發(fā)生后，由于管理部門信息滯后，現(xiàn)場(chǎng)難以取證，使大多施工隊(duì)逃避了應(yīng)有的制裁，這筆損失最后往往由管線維護(hù)部門自行承擔(dān)。

1.3民眾損失無人賠付

如前文案例中僅有北京的案例通過司法程序獲得了賠償，但是在眾多的野蠻施工造成的經(jīng)濟(jì)后果中，往往沒有部門會(huì)考慮民眾的損失。如斷電、斷水造成的無法正常生活，燃?xì)庑孤对斐傻陌踩[患，心理恐慌等等。

2　市政管線管理亂象的根本原因

2.1經(jīng)驗(yàn)施工，完成了事

正常來說，地下市政工程管線的建設(shè)都需要獲得市政工程管理部門的圖紙審批才能進(jìn)行，按照施工圖和資料進(jìn)行施工，一般來說不會(huì)出現(xiàn)挖斷管線的問題。但是在實(shí)際操作中，許多施工人員僅憑實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，隨意改變圖紙，只要能使用即可。這樣必將增加施工中的事故幾率。

不僅如此，報(bào)上去的竣工圖紙是不可能體現(xiàn)出這些違規(guī)施工情況的，也使市政管理部門難以為今后的施工項(xiàng)目提供正確的管線圖紙。

2.2多頭管理，難以獲得圖紙資料

在許多施工項(xiàng)目中，有著準(zhǔn)確的地下管線分布圖紙是可以提高工程效率的，多數(shù)情況下施工方也愿意參照?qǐng)D紙進(jìn)行。但是現(xiàn)在的管線屬多頭管理，涉及多個(gè)部門。這樣一來不僅施工方跑不起，有的部門檔案數(shù)據(jù)也不完整，也不會(huì)隨便供施工方查閱。如此一來施工方莫不如趕著來地野蠻施工。

2.3工期壓縮，無暇分析圖紙

某些工程在前期階段，建設(shè)部門都要花費(fèi)很大的精力與很多的時(shí)間去確定工程是否可建，設(shè)計(jì)是否合格，由哪個(gè)施工團(tuán)隊(duì)接手的問題。到了具體施工時(shí)按照計(jì)劃的時(shí)間就已經(jīng)不多了。同時(shí)有些工程為了縮減開支或者某些行政命令，抑或是為趕上某某節(jié)日而必須竣工等多種原因?qū)⒐て趬嚎s，致使施工方不得不連夜加班，這種情況下是無暇分析圖紙的。

2.4違法成本過低，規(guī)定形同虛設(shè)

按照2005年5月1日開始施行的《城市地下管線工程檔案管理辦法》第十七條規(guī)定“建設(shè)單位違反本辦法規(guī)定，未移交地下管線工程檔案的，由建設(shè)主管部門責(zé)令改正，處1萬元以上10萬元以下的罰款?！边@類數(shù)額的處罰對(duì)于施工工程來說遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上壓縮工期賺回的成本高。在規(guī)定不夠細(xì)致的情況下，存在過多的人為調(diào)整因素，這類處罰規(guī)定基本上是形同虛設(shè)的。同時(shí)十七條后半部分指出“因建設(shè)單位未移交地下管線工程檔案，造成施工單位在施工中損壞地下管線的，建設(shè)單位依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。”這些模糊的處罰條文在具體的實(shí)施過程中既會(huì)帶來懶政、怠政的可能，又會(huì)滋長(zhǎng)權(quán)力尋租的空間。

2.5重地上，輕地下，重建設(shè)，輕維護(hù)的情況普遍存在

城市發(fā)展看高樓大廈、道路橋梁，這種觀念一直左右著行政部門的政績(jī)觀。地下的投入一般很少，只要不出事，甚至連維護(hù)的成本也會(huì)節(jié)省。這種情況其實(shí)在我國很多城市是普遍存在的。

3　建立地下市政管線綜合協(xié)調(diào)管理機(jī)制的必要性

3.1是實(shí)現(xiàn)城市安全管理的必然要求

城市是人口最為集中的聚集區(qū)，城市的安全管理是一切管理的重中之重。在野蠻施工普遍存在的當(dāng)下，燃?xì)鈺r(shí)常因野蠻施工挖斷泄漏，爆炸隱患頻發(fā)。沒有地下市政管線的協(xié)調(diào)管理，城市居民的安全保障，城市的安全管理無從談起。

3.2是杜絕城市建設(shè)重復(fù)性浪費(fèi)的有效途徑

每次野蠻施工造成管線斷裂都需要緊急修復(fù)，這筆費(fèi)用無論由哪個(gè)部門來承擔(dān)都是沒有必要的重復(fù)性建設(shè)浪費(fèi)。雖每項(xiàng)補(bǔ)救工程所需費(fèi)用并不高，但全國不計(jì)其數(shù)的同類情況時(shí)時(shí)發(fā)生，這種浪費(fèi)是難以估量的。只有專門管理才能有效杜絕浪費(fèi)。

3.3是依法懲戒野蠻施工的基本依據(jù)

綜合協(xié)調(diào)管理部門應(yīng)有權(quán)制定相關(guān)管理與處罰規(guī)定，審議通過后有權(quán)監(jiān)督實(shí)施并行使處罰權(quán)。在處理野蠻施工的問題上應(yīng)有法可依，有章可循，有數(shù)可參，有據(jù)可查。

3.4是保障民眾合法權(quán)益的有力措施

野蠻施工雖致民怨沸騰，但無處可訴，居民一般情況下是很難通過有效的法律途徑來維權(quán)的。市政管線綜合協(xié)調(diào)管理機(jī)制應(yīng)該維護(hù)人們的合法權(quán)益。

4　建立地下市政管線綜合協(xié)調(diào)管理機(jī)制的重點(diǎn)任務(wù)

其實(shí)近年來十分流行的智慧城市建設(shè)是一個(gè)十分龐大的系統(tǒng)工程，智慧市政就是其中的一個(gè)子項(xiàng)目。那么要實(shí)現(xiàn)智慧市政一般需要三個(gè)層面的完備，一是管理運(yùn)行機(jī)制完備，即建立一套能夠綜合協(xié)調(diào)、有效管理的機(jī)制；二是數(shù)據(jù)基礎(chǔ)完備，即所有現(xiàn)狀地下市政管線布局、運(yùn)行狀態(tài)都擁有準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)庫；三是監(jiān)督與法治系統(tǒng)完備，即對(duì)地下市政管的管理進(jìn)行監(jiān)督，并出臺(tái)統(tǒng)一的管理法規(guī)，發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題依法處理。

4.1建立地下市政管線綜合協(xié)調(diào)管理部門

從現(xiàn)狀的管理體制看，地下市政管線的管理主要包括三種管理體系，職能管理、行業(yè)管理和權(quán)屬管理。其中職能管理主要涉及的都是地方政府組成部門，如城建局、國土局、信息檔案局、監(jiān)督局等。行業(yè)管理主要涉及電力電信、給水排水、燃?xì)鉄崃Φ鹊男袠I(yè)主管部門。權(quán)屬管理涉及中石油、中石化等央企，也涉及部隊(duì)、國家電網(wǎng)、電信等企業(yè)。

在職能管理中，規(guī)劃管理和檔案管理是主要內(nèi)容，規(guī)劃管理的工程招投標(biāo)管理、施工許可管理運(yùn)轉(zhuǎn)尚可。在建設(shè)工程安全與質(zhì)量管理中，由于某些地下市政工程權(quán)屬不屬于政府，監(jiān)督作用難以實(shí)現(xiàn)。在工程竣工驗(yàn)收備案中一些自主投資管線的項(xiàng)目，根本不按照相關(guān)規(guī)定備案，致使工程后期檔案管理數(shù)據(jù)缺失。在行業(yè)管理中，行業(yè)主管部門對(duì)行業(yè)自身的許可、監(jiān)督、管理工作沒有問題，但是涉及到跨行業(yè)的綜合協(xié)調(diào)性問題時(shí)則各自為政。在權(quán)屬管理中難點(diǎn)主要在地方政府與央企的協(xié)調(diào)問題，央企直接由中央直屬，內(nèi)部自成管理體系，但在某些重大突發(fā)事故中，往往需要地方的配合。例如2013年青島的漏油事件就凸顯了地方政府同央企協(xié)調(diào)的問題，嚴(yán)重耽誤了搶修和人員疏散的寶貴時(shí)間。

因此，建立地下市政管線綜合協(xié)調(diào)管理部門是解決以上諸多問題的關(guān)鍵。為充分發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)管理的職能，應(yīng)設(shè)地下市政管線綜合協(xié)調(diào)管理委員會(huì)為副市級(jí)單位，有權(quán)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌市政府組成部門有關(guān)地下市政管線的管理工作。該委員會(huì)的核心職能為檔案數(shù)據(jù)整理和依法監(jiān)督與查處。各市政府組成部門根據(jù)相關(guān)規(guī)定必須向管委會(huì)提供準(zhǔn)確的竣工信息資料，某些管線權(quán)屬不屬于政府的企業(yè)與部門，敷設(shè)于該市管轄區(qū)域的涉及央企的管線工程等數(shù)據(jù)必須在委員會(huì)備案。有困難時(shí)，委員會(huì)有權(quán)直接提請(qǐng)上級(jí)政府或央企上級(jí)管理部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

4.2城市地下市政管線實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)管理

實(shí)現(xiàn)城市地下市政的智慧化管理，前提是掌握準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)庫。多年來城市地下市政管線管理的問題為之后建立電子管線數(shù)據(jù)帶來了極大的困難。因此需要政府投入大量的資金首先開展地下市政管線信息普查工作。與此同時(shí)普查工作應(yīng)做到權(quán)屬無死角，信息完整、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確的大原則。在權(quán)屬問題上，要充分利用地下市政管線綜合協(xié)調(diào)管理部門的綜合管理權(quán)利，在信息統(tǒng)計(jì)方面應(yīng)做到技術(shù)先進(jìn)、方式合理、方法規(guī)范的原則。

信息普查后應(yīng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)管理，新增管線和維修后有所變化的管線資料應(yīng)及時(shí)在大數(shù)據(jù)中更新，保證數(shù)據(jù)信息隨時(shí)可以準(zhǔn)確的反映城市地下市政管線的真實(shí)情況。并可以利用GIS技術(shù)結(jié)合管線數(shù)據(jù)庫建立資源共享的高效查詢系統(tǒng)，既方便行政管理機(jī)構(gòu)的規(guī)劃決策，也可以方便快捷的為新建工程提供可靠的地下管線實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)。

有了大數(shù)據(jù)并采用系統(tǒng)化管理就達(dá)到了數(shù)據(jù)市政的管理要求，有條件的城市也可以憑借地下市政管線信息普查為契機(jī)優(yōu)先建立智慧市政管理系統(tǒng)，相比于數(shù)據(jù)市政，智慧市政更強(qiáng)調(diào)于市政工程的系統(tǒng)化、智能化、集成化，實(shí)現(xiàn)信息實(shí)時(shí)自動(dòng)收集、分析，自動(dòng)控制、遠(yuǎn)程控制等，它會(huì)使得市政管線的管理更便捷、更高效。

4.3依法監(jiān)督有效查證與懲處

當(dāng)?shù)叵率姓芫€實(shí)時(shí)情況進(jìn)入數(shù)據(jù)庫后，管理部門實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)督就會(huì)大大提高效率。哪些管線處于亮黃燈狀態(tài)，即將出現(xiàn)問題的直接反饋到管理部門，再責(zé)成維修部門馬上處理；哪些管線處于紅燈狀態(tài)，已經(jīng)出現(xiàn)問題的則直接協(xié)調(diào)安排搶修工作，并通過智能系統(tǒng)查詢出施工單位，確認(rèn)是否存在違法違規(guī)操作，進(jìn)而依法追責(zé)。

當(dāng)然依法治理的前提是法律法規(guī)的完善，因此需要盡快出臺(tái)全國性的大數(shù)據(jù)背景下的地下市政工程管線管理辦法，各地方政府在這個(gè)大前提下，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況制定實(shí)施細(xì)則。在法規(guī)中應(yīng)重點(diǎn)明確以下違規(guī)操作的處罰辦法，如未按時(shí)提交竣工資料、竣工圖紙同實(shí)際建設(shè)不符、未經(jīng)批準(zhǔn)施工挖斷地下管線等情況。處罰應(yīng)有細(xì)則，并不是某項(xiàng)違規(guī)行為出現(xiàn)處罰1萬到10萬的簡(jiǎn)單條文，因?yàn)楣潭〝?shù)額的處罰會(huì)因?yàn)橥ㄘ浥蛎洝⒇泿刨H值等因素變得處罰力度越來越低。而應(yīng)該以工程總造價(jià)的百分比確定數(shù)額，并視情節(jié)嚴(yán)重程度確定具體比例，同時(shí)列出哪些情節(jié)適用哪些罰則。

處罰的比例應(yīng)在工程造價(jià)中占有重要比重，使施工管理方不敢違規(guī)。當(dāng)然處罰并不是根本目的，它只是遏止現(xiàn)狀違規(guī)亂象的一種手段。最終的目的還是應(yīng)通過透明的數(shù)據(jù)共享，完善的協(xié)調(diào)組織，有效的管理機(jī)制來實(shí)現(xiàn)不能違規(guī)的體制保障。

5　結(jié)語

城市地下市政管線的管理問題原因是十分復(fù)雜的，它遠(yuǎn)會(huì)比本文分析的原因復(fù)雜得多，無論是歷史遺留還是管理弊端都是形成這些惡果的根脈。城市規(guī)劃的意義在于總結(jié)過去的沉疴，描繪未來的美好，而規(guī)劃實(shí)施的過程又是一段不可回頭的路，它容不得迷途知返。正如習(xí)總書記所說“規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。”

誠然這個(gè)真理我們都會(huì)認(rèn)同，可在地下市政管線的管理中，我們卻一直作著最大的浪費(fèi)。我們需要警醒，更需要長(zhǎng)遠(yuǎn)的思維，在大數(shù)據(jù)運(yùn)籌管理的背景下，勇敢地糾正這個(gè)錯(cuò)誤，真正的實(shí)現(xiàn)智慧市政的管理。

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劉禹，工程師，注冊(cè)城市規(guī)劃師，中國華西工程設(shè)計(jì)建設(shè)有限公司，遼寧北方分公司規(guī)劃設(shè)計(jì)事務(wù)所主任工程師。