菲律賓大選后，南海會(huì)平靜嗎

雷墨

在5月9日菲律賓大選中，“黑馬”羅德里戈·杜特爾特以明顯優(yōu)勢鎖定勝局。據(jù)菲律賓媒體10日報(bào)道，在對超過70%選票的統(tǒng)計(jì)中，杜特爾特以39%的得票率大幅領(lǐng)先其他競選對手。排名第二的是菲律賓總統(tǒng)阿基諾三世支持的候選人、前內(nèi)政部長曼努埃爾·羅哈斯，得票率為23%。由于菲律賓大選采取相對多數(shù)制，杜特爾特當(dāng)選總統(tǒng)幾無懸念。

這樣的選舉結(jié)果讓阿基諾“有點(diǎn)受傷”，因?yàn)槎盘貭柼夭⒉皇撬幸獾膬?nèi)政外交政策延續(xù)者。杜特爾特參選總統(tǒng)以來，阿基諾從沒放過任何一個(gè)打壓他的機(jī)會(huì)，不但稱其為獨(dú)裁者，甚至公開呼吁不要把票投給杜特爾特。杜特爾特對阿基諾的反擊也是毫不手軟。他的競選陣營已經(jīng)遞交了訴狀，要以叛國罪和間諜罪起訴阿基諾。因?yàn)槎盘貭柼卣J(rèn)為，中國目前在南海爭議島礁填海，造成菲律賓國家利益受損，阿基諾政府負(fù)有責(zé)任。

杜特爾特勝選，是否意味著菲律賓在對華外交與南海政策上出現(xiàn)轉(zhuǎn)變？整個(gè)競選期間，除了外交議題上的只言片語，杜特爾特沒有拿出系統(tǒng)性的外交政策，但從菲政治生態(tài)看，外交微調(diào)的可能性已在醞釀之中。不過，這種調(diào)整幅度，被目前亞太格局框定在一定范圍內(nèi)。菲律賓這個(gè)南?！奥闊┲圃煺摺闭?quán)更迭后，南海爭端或許會(huì)降溫，但不會(huì)平靜。

黑馬

菲律賓選民不顧阿基諾的“呼吁”，讓他的政治對手杜特爾特成為一騎絕塵的“黑馬”，是否意味著阿基諾被全盤否定？沒那么簡單。根據(jù)菲民調(diào)機(jī)構(gòu)“社會(huì)氣象站”今年3月的調(diào)查，57%的受訪者對阿基諾的表現(xiàn)滿意，不滿意的為30%。這個(gè)結(jié)果雖然與阿基諾上臺(tái)之初超高人氣有較大差異（該機(jī)構(gòu)2010年7月調(diào)查顯示，88%的受訪者信任阿基諾，不信任的僅為4%），但比起其前任阿羅約總統(tǒng)來說，這樣的結(jié)果算得上表現(xiàn)優(yōu)秀了。2010年4月，也就是阿羅約卸任總統(tǒng)的前兩個(gè)月，她收獲了69%的不滿意度，滿意的僅為16%。

2010年至2015年，菲律賓經(jīng)濟(jì)增長率分別為7.6%、3.7%、6.8%、7.2%、6.2%、6.3%，在東南亞乃至整個(gè)亞太地區(qū)都名列前茅。2014年，菲律賓超過印度成為全球最大服務(wù)外包按包國，這個(gè)行業(yè)為100多萬菲律賓人帶來收入頗豐且體面的工作，產(chǎn)值相當(dāng)于菲GDP的1/10。2015年，菲造船業(yè)幾乎是以迅雷不及掩耳之勢，接單量一舉超過韓國、中國、日本等傳統(tǒng)造船業(yè)強(qiáng)國，位居全球第一。

僅從經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來看，阿基諾執(zhí)政的6年，可謂菲律賓近30年來的“最美時(shí)光”?；蛟S稱不上“阿基諾中興”，但說“小陽春”并不為過。有分析人士稱，阿基諾治下的經(jīng)濟(jì)增長并未惠及民生，僅讓極少數(shù)經(jīng)濟(jì)寡頭獲益。這種說法至少不全對。針對“與阿羅約時(shí)期相比，阿基諾時(shí)期的生活是否變得更好了”的調(diào)查，受訪者中選擇“是”的為36%，認(rèn)為“沒有變”的有54%，僅有6%感覺“更糟了”。這個(gè)成績單，只能說阿基諾做得不夠好——與民眾的預(yù)期有差距，但也并非如某些分析人士所稱的那樣民不聊生、民怨沸騰。

在“社會(huì)氣象站”今年5月“選民十大關(guān)切”調(diào)查中，排名前三位的分別是“就業(yè)”（27%）、“教育”（25%）和“反腐”（21%），選“領(lǐng)土主權(quán)”的僅為1%，排名倒數(shù)第二。也就是說，主導(dǎo)菲律賓選舉進(jìn)程的依然是國內(nèi)問題，南海問題關(guān)注度并不高。但在上述3個(gè)議題上，杜特爾特并沒有拿出像樣的政策，他的招牌政績“打擊犯罪”，在選民關(guān)切中僅排名第六（4%）。

有學(xué)者認(rèn)為，杜特爾特受歡迎，是菲律賓的“憤怒”政治使然。菲律賓德拉薩大學(xué)教授胡力歐·提漢奇就持這樣的觀點(diǎn)。他認(rèn)為菲律賓的選民尤其是中產(chǎn)階層中，正在出現(xiàn)的反精英傾向，是對寡頭政治的憤怒。所以也有分析人士認(rèn)為，選民把杜特爾特視為打破菲律賓家族政治、精英政治這種傳統(tǒng)體制的救星。

但別忘了，杜特爾特的父親韋森特·杜特爾特曾是達(dá)沃市市長，杜特爾特自己在這個(gè)位子上千了22年，現(xiàn)在接棒的是他女兒莎拉·杜特爾特，兒子保羅·杜特爾特是副市長。這跟阿基諾、總統(tǒng)候選人羅哈斯與杰喬馬·比奈出身于政治世家的特點(diǎn)并無任何區(qū)別。

阿基諾的父親貝尼格諾·阿基諾曾是菲反對黨領(lǐng)袖，母親科拉松·阿基諾做過總統(tǒng)，有“民主之母”稱譽(yù)。羅哈斯的祖父曼努埃爾·羅哈斯·阿庫納，是菲律賓獨(dú)立后首任總統(tǒng)?，F(xiàn)任副總統(tǒng)比奈和他的妻子、兒子都做過馬卡蒂市長，其女兒阿比蓋爾·比奈剛剛當(dāng)選該市市長。

也就是說，杜特爾特本人就是菲律賓“王朝政治”體制的一部分。他的勝選，并不會(huì)改變菲家族政治和利益交換與斗爭的基本格局。選民把票投給杜特爾特，理由或許沒有那么高深，可能就是喜歡他口無遮攔、政策激進(jìn)、特立獨(dú)行的個(gè)人風(fēng)格。

但菲律賓政治的另一大特點(diǎn)是，總統(tǒng)的個(gè)人偏好往往影響國家的外交走向。菲律賓在對華與對美外交上，從阿羅約時(shí)期到阿基諾時(shí)期的大逆轉(zhuǎn)，后者強(qiáng)烈的親美傾向是一個(gè)重要原因。杜特爾特對美國并沒有阿基諾那樣的親密感，競選期間曾因美國駐菲大使的批評(píng)而要求對方“閉嘴”，甚至揚(yáng)言如果當(dāng)選總統(tǒng)，要斷絕與美國的外交關(guān)系。這當(dāng)然是選舉語言，但反映的卻是政策偏好。菲律賓可能的外交微調(diào)，就隱藏在這種偏好變化中。

變量

杜特爾特與美國有過“不合作”的歷史。在達(dá)沃市市長任內(nèi)，美國曾想把達(dá)沃市的一個(gè)機(jī)場作為無人機(jī)基地，對菲南部恐怖分子實(shí)施定點(diǎn)清除。杜特爾特拒絕了美國這一要求。競選期間得罪了美國，但他在大選結(jié)束后第二天的講話中說：“現(xiàn)在輪到美國官員來修補(bǔ)與我的關(guān)系了?！?/p>

《訪問部隊(duì)協(xié)議》是菲美同盟關(guān)系的兩個(gè)支柱之一（另一個(gè)是《相互防御條約》），這份協(xié)議從法律意義上認(rèn)可了美軍對菲律賓的“準(zhǔn)入”。杜特爾特公開表示反對這一協(xié)議，認(rèn)為這侵犯了菲律賓的主權(quán)。對于阿基諾升級(jí)菲美同盟的《加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)議》，杜特爾特也持保留態(tài)度。他表示會(huì)緊盯該條約的實(shí)施，確保美國駐軍“不逾矩”。

值得注意的是，菲美2014年9月簽署的《加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)議》，今年1月被菲最高法裁定為不違憲，屬于總統(tǒng)職權(quán)范疇。這就意味著，對于菲美同盟強(qiáng)化到何種程度、駐菲美軍的活動(dòng)自由度，杜特爾特今后有相當(dāng)?shù)臎Q定權(quán)。阿基諾能大幅強(qiáng)化美軍在菲律賓的存在，杜特爾特也有權(quán)對此踩剎車。

對于該協(xié)議，菲律賓德拉薩大學(xué)教授查麥恩·米薩盧查認(rèn)為，從協(xié)議設(shè)計(jì)上看，菲律賓是想在強(qiáng)化菲美同盟中扮演主要角色，對于協(xié)議的實(shí)施有足夠的決定權(quán)。比如該協(xié)議規(guī)定，美國不得在菲建立永久軍事基地、美軍對菲軍事基地的進(jìn)入和使用必須征得菲方同意、不得運(yùn)入核武器等。

杜特爾特對菲美同盟的熱度沒有阿基諾那么高，至少從目前來看，是源于對美國軍事保護(hù)的不信任。他曾說：“美國人不會(huì)為我們賣命的，如果他們真關(guān)心，中國開始在爭議島礁填海時(shí)，他們就應(yīng)該派航母和導(dǎo)彈驅(qū)逐艦來，可是這樣的事情并沒有發(fā)生?！笔聦?shí)的另一面是，杜特爾特在軍事上挑釁中國的意愿，沒有阿基諾那么強(qiáng)烈，“一旦開戰(zhàn)，菲律賓將是戰(zhàn)場，首當(dāng)其沖的便是巴拉望，我可沒對此做好準(zhǔn)備”。

阿基諾政府把中菲島礁爭議提交海牙仲裁庭，導(dǎo)致兩國外交關(guān)系降至冰點(diǎn)。最終裁決將于今年6月公布，而且很可能做出不利于中國的裁決。杜特爾特今年4月曾說：“我跟中國立場類似。我不相信國際仲裁能解決爭端。中國已經(jīng)說了不會(huì)遵守國際仲裁。我也一樣，尤其是如果仲裁不利于菲律賓的話?！迸c阿基諾不同，杜特爾特主張與中國舉行雙邊談判，甚至多次提及共同開發(fā)爭議海域。如果杜特爾特把仲裁結(jié)果“冷處理”，比如不在國際場合兜售這項(xiàng)裁決，中菲關(guān)系至少可以止損。

菲律賓在對華政策、南海爭議上變化的可能，可以從菲政治精英以及民意的變化中窺見端倪。除了杜特爾特，其他幾位總統(tǒng)候選人幾乎都主張與中國接觸。這無疑反映了菲政治精英在對華政策操作上與阿基諾拉開了距離。菲律賓學(xué)者理查德·赫達(dá)利安今年2月曾撰文稱，阿基諾的繼任者將會(huì)在言辭上更加克制，或許會(huì)利用可能出現(xiàn)的有利于菲律賓的國際仲裁，作為某種形式的讓步，來改善與中國的雙邊關(guān)系。

外交上菲律賓政治精英的分化，在圍繞《加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)議》的爭議上也有所體現(xiàn)。這份協(xié)議簽署后，菲數(shù)位參議員提出該協(xié)議違憲，要求交給參議院表決。菲最高法三度推遲后，才在今年1月做出最終裁決。但投票的結(jié)果是10票贊成，4票反對，1票棄權(quán)?？梢娫趶?qiáng)化菲美同盟問題上，菲律賓政治精英并沒有達(dá)成共識(shí)。有意思的是，領(lǐng)頭支持該協(xié)議的法官安東尼奧·皮卡羅，正是把中國告到海牙仲裁庭的主要操刀者。帶頭反對該協(xié)議的法官米拉姆-桑蒂雅戈，向來反對與中國為敵。她曾說過這樣的話：“中國對戰(zhàn)爭并不感興趣。我們或許有能撐3分鐘的空軍力量，但3分鐘后，我們就完蛋了?！?/p>

這樣的變化，在菲律賓民意上也有所反映。“社會(huì)氣象站”今年3月有這么一項(xiàng)調(diào)查：不論南海發(fā)生什么，菲律賓是否都應(yīng)設(shè)法與中國做生意？贊成的受訪者為39%，比例明顯高于反對者（28%）。今年3月針對“是否支持阿基諾政府在黃巖島爭議上的做法”的調(diào)查，支持的為49%，反對的是46%。但同樣一個(gè)問題，2014年的支持度是62%，2013年的支持度是65%。對于“是否擔(dān)心與中國發(fā)生軍事沖突”，2012年至2015年，選擇“擔(dān)心”的比例一直維持在80%以上。

由此可見，阿基諾的南海政策，不僅政治精英不完全認(rèn)同，民眾支持度也明顯下滑。美國學(xué)者丹·斯坦伯克今年4月撰文稱，菲律賓2016年的總統(tǒng)選舉表明，某種程度上，現(xiàn)行政策路徑可能已經(jīng)走不通了。當(dāng)然，所有候選人都要捍衛(wèi)菲律賓的主權(quán)，但多數(shù)人并不是無條件地支持阿基諾一羅薩里奧（前外長）的政策。菲律賓學(xué)者布蘭科·皮特咯三世認(rèn)為，中國的行為把菲律賓推向了美國，但美國并未阻止中國在南海的行為，這可能促使菲律賓調(diào)整對華政策?！霸谂c中國的雙邊關(guān)系中，是突出還是淡化南海爭議，對于菲律賓下任總統(tǒng)來說將是個(gè)政治決定?！?/p>

枷鎖

5月9日菲律賓舉行大選，第二天美國“勞倫斯號(hào)”驅(qū)逐艦駛?cè)胫蟹颇虾幾h海域宣示“航行自由”。這顯然不是巧合。美國或許是在用實(shí)際行動(dòng)告訴菲律賓人，選總統(tǒng)別忘了南海問題。從目前的情況來看，杜特爾特的“政治選擇”，很可能讓中菲島礁爭議降溫，但這并不意味著南海由此平靜下來。

把菲律賓打造成了美國重返亞太戰(zhàn)略的前沿國家，阿基諾的這項(xiàng)戰(zhàn)略，某種程度上帶有不可逆性。無論菲政治精英對美態(tài)度如何，美軍在菲律賓的存在，已不是“是否”，而是“如何”的問題。新加坡尤索夫一伊薩東南亞研究院學(xué)者馬爾科姆·庫克認(rèn)為，下任總統(tǒng)入主馬拉卡南宮時(shí)，正值《加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)議》推進(jìn)之時(shí)，這個(gè)事實(shí)讓任何菲律賓政府都不可能忽視，更別說逆轉(zhuǎn)了。美國防長卡特4月訪菲時(shí)表示，今年對菲軍事援助的首筆4200萬美元款項(xiàng)已經(jīng)劃撥到賬，用于升級(jí)4個(gè)菲律賓軍事基地。

阿基諾政府把美國重返亞太戰(zhàn)略，作為緩解菲安全困境的難得機(jī)遇。但菲律賓對美國的安全依賴，卻有著深厚的歷史淵源和根深蒂固的社會(huì)心理基礎(chǔ)。自1898年菲律賓成為美國殖民地以來，美國就一直是菲律賓的安全保護(hù)傘。1947年菲律賓獨(dú)立后，這個(gè)保護(hù)傘條約轉(zhuǎn)化為雙邊軍事同盟。1947年至1991年，菲律賓公民是可以直接在美國海軍服役的。這導(dǎo)致的一個(gè)客觀結(jié)果就是，菲律賓的國家安全戰(zhàn)略呈現(xiàn)內(nèi)向型，主要是針對菲內(nèi)部叛亂和分裂勢力，對外安全幾乎外包給了美國。論軍事實(shí)力，菲律賓是美國盟友中最弱的，沒有之一。

在安全議題上，菲律賓已被“綁定”。一方面是歷史形成的“自我綁定”，另一方面是被美國的亞太安全戰(zhàn)略“綁定”。在阿基諾政府的運(yùn)作下，菲律賓不僅升級(jí)了與美國的軍事同盟，還強(qiáng)化了與日本的安全合作。這在很大程度上塑造了菲律賓下一屆政府的安全戰(zhàn)略輪廓。菲律賓德拉薩大學(xué)學(xué)者理查德·哈德林認(rèn)為，目前看起來比較確定的是，美國和日本這兩個(gè)菲律賓主要的貿(mào)易和投資伙伴，已經(jīng)加強(qiáng)了對北京海洋聲索的反擊力度，他們將會(huì)竭力游說菲律賓，確保其下任政府不要大幅改變對華政策。

美國前助理國務(wù)卿坎貝爾今年初曾表示，美國又到了需要“劃紅線”的時(shí)候了，華盛頓不得不考慮如何兌現(xiàn)過去（對中國的）警告。這條紅線如何劃，華盛頓內(nèi)部還存在分歧。但美國安全專家大衛(wèi)·伊格拉迪爾斯今年3月在一篇文章中透露了這樣一個(gè)信息：針對北京通過在南海劃定防空識(shí)別區(qū)來回應(yīng)國際仲裁的可能性，白宮已經(jīng)做了預(yù)案，其中一種選擇就是幫助菲律賓、越南在所控制的爭議島礁“人工造島”。如果消息屬實(shí)，南海還會(huì)平靜嗎？