美國警察權(quán)激進(jìn)改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

張津瑞

為了推進(jìn)改革，改革者必須比對手更明智、更有耐心、看問題更全面、犯更少的錯(cuò)誤、團(tuán)結(jié)更多的人。

美國是一個(gè)以實(shí)現(xiàn)民主與保障人權(quán)自命的國家。它的政治制度要求政府部門，特別是警察，必須遵循法律規(guī)范，不得侵犯公民的合法權(quán)利。在美國歷史上，警察常常因?yàn)閳?zhí)法不規(guī)范，例如野蠻執(zhí)法、刑訊逼供、種族歧視等，而飽受責(zé)難。

于是，早在19世紀(jì)末，美國就開始了現(xiàn)代化的警察執(zhí)法規(guī)范化改革，力圖消除警察知法犯法、野蠻執(zhí)法的現(xiàn)象，切實(shí)保護(hù)犯罪嫌疑人和普通民眾的權(quán)益。

盡管如此，美國警察卻屢屢曝出丑聞。1991年洛杉磯警察毆打羅德尼·金、21世紀(jì)初芝加哥警察對囚犯虐待與逼供、2014年弗格森警察槍殺邁克爾·布朗和紐約警察扼死小販埃里克·加納等事件均說明，時(shí)至今日，美國警察在規(guī)范化執(zhí)法方面仍存在著嚴(yán)重的缺陷。那么，為什么美國政府無法充分規(guī)范警察的執(zhí)法活動(dòng)？

自由主義改革派的激進(jìn)改革

為了進(jìn)一步推進(jìn)警察執(zhí)法規(guī)范化改革、兌現(xiàn)憲法對保障公民權(quán)益的承諾，在上世紀(jì)50至70年代，暫時(shí)掌握政權(quán)的自由主義改革派超越了福爾默、西爾維斯特、胡佛等人的改革模式，從中央到地方發(fā)起了激進(jìn)的司法、警務(wù)改革。

在聯(lián)邦政府層面，改革主要以最高法院為中心展開，改革的方針是：最高法院以判例的方式行使立法權(quán)，“通過告知嫌疑人可以享有的權(quán)利，賦予他們對抗警察強(qiáng)迫行為的手段，以期保護(hù)那些在警察訊問過程中權(quán)利非常容易受到侵害的嫌疑人—那些少數(shù)族裔和窮人。”

其中，1957年的“馬洛里訴合眾國案”明確了警察在逮捕犯罪嫌疑人之后必須“無不必要延遲”地讓其接受審判的原則。1961年的“邁普訴俄亥俄案”否定了警方?jīng)]有搜查證還能搜查居民住宅的權(quán)力。1963年的“吉迪恩訴溫賴特案”要求政府必須保證每一位犯罪嫌疑人都能擁有獲得律師幫助的權(quán)利，如果犯罪嫌疑人過于貧困，那么政府應(yīng)當(dāng)為其免費(fèi)提供一名律師。1966年的“米蘭達(dá)訴亞利桑那案”則強(qiáng)制性地要求警方通過明確告知犯罪嫌疑人“你有權(quán)保持沉默；如果選擇回答，那么所說的一切都可能作為對其不利的證據(jù)；有權(quán)在審訊時(shí)要求律師在場；如果沒有錢請律師，法庭有義務(wù)為其指定律師”的方式保障犯罪嫌疑人沉默權(quán)、不必自我歸罪和獲得律師幫助的權(quán)益。

這些案例更確立、彰顯了“非法證據(jù)排除規(guī)則”，即警察必須用合法的手段搜集證據(jù)，否則證據(jù)就不會(huì)被法庭采納，有利于保障犯罪嫌疑人的權(quán)益。這些判決對舊的警察執(zhí)法體制、模式、慣例產(chǎn)生了廣泛、徹底和深刻的沖擊，極大地增加了警察的工作量。

改革者們期望：一方面，通過貫徹正當(dāng)程序原則，將律師引入刑事偵查、審訊的過程之中，賦予犯罪嫌疑人公平參與刑事訴訟的權(quán)益，從而實(shí)現(xiàn)限制、防范警察非法行為的目的；另一方面，因?yàn)殡S著“非法證據(jù)排除規(guī)則”的確立，警察無法將通過刑訊逼供而獲得的證據(jù)用于指控犯罪嫌疑人，所以警方從事刑訊逼供、侵害犯罪嫌疑人權(quán)益的心理動(dòng)機(jī)也就不復(fù)存在了。為了防止辛苦得來的證據(jù)被“排除”，警察在執(zhí)法時(shí)將更加慎重，進(jìn)而倒逼警方改革。

在地方政府層面，一部分由非洲裔美國人擔(dān)任市長的城市發(fā)起了針對執(zhí)法機(jī)構(gòu)的種族平權(quán)改革，改革的理論依據(jù)是：警察之所以歧視、虐待非洲裔美國人，是因?yàn)榇蠖鄶?shù)警察是具有種族主義傾向的白人。如果提高警察中非洲裔美國人的比例，建立由非洲裔警察管理非洲裔美國人的體制，那么警民關(guān)系將會(huì)顯著好轉(zhuǎn)，警察的執(zhí)法活動(dòng)也將愈加規(guī)范。

在美國的政治體制下，改革者很難隨意擴(kuò)大警察隊(duì)伍的規(guī)模，因此大規(guī)模開除資深的白人警察，雇傭—通常是破格雇傭—非洲裔警察便成了改革的主要策略。例如，1975年、1976年，底特律的非洲裔市長科爾曼·揚(yáng)以城市財(cái)政陷入困境為名，解雇了825名警察，降低了973名警官的職位等級，而在警務(wù)機(jī)關(guān)規(guī)模不斷縮減的同時(shí)，非洲裔警察在底特律市警察總數(shù)中的比例由1974年的18.7%上升至1978年的35.6%。

改革禁區(qū)的出現(xiàn)

從總體來講，警察，特別是戰(zhàn)斗在打擊犯罪第一線的警察，帶有保守傾向，反感和抵制執(zhí)法規(guī)范化改革。例如，在20世紀(jì)30年代，公眾強(qiáng)烈要求廢除刑訊逼供的時(shí)候，許多警察撰文為刑訊逼供辯護(hù)，有人甚至揚(yáng)言：“如果必須在違憲和違反我宣誓的職守之間選擇，我選擇違憲”。自由主義改革派的激進(jìn)改革更激起了警察們的強(qiáng)烈不滿。洛杉磯警察局長威廉·帕克將最高法院的判決看成是“打警方耳光的手”。其他一些警察則說：判決給警察“戴了手銬”。種族平權(quán)改革更令當(dāng)事的白人警察怒不可遏，他們聲討說：現(xiàn)在非洲裔美國人的權(quán)利受到了保護(hù)，但“白人還有權(quán)利沒有”？

為了抵制改革，警察們利用編制、發(fā)布犯罪統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的權(quán)力，向公眾暗示：以最高法院為代表的司法部門庇護(hù)犯罪分子。例如，在最高法院進(jìn)行改革的同時(shí)，警察當(dāng)局發(fā)起了一項(xiàng)有關(guān)無罪釋放人員再犯罪問題的統(tǒng)計(jì)，數(shù)據(jù)顯示：在無罪釋放或因證據(jù)不足不予起訴者中，高達(dá)91%的人會(huì)再次因涉嫌犯罪被捕。在執(zhí)法過程中，警察常常利用執(zhí)法受到司法機(jī)構(gòu)的限制，即使逮捕犯罪嫌疑人也很難對其定罪，害怕因不當(dāng)行為受罰、被開除等借口消極怠工。在60年代末，記者威廉·曼徹斯特稱：當(dāng)城市發(fā)生騷亂時(shí)，你在電視新聞節(jié)目里可以看到騷亂者在搶劫商店，警察則冷眼旁觀。50、60年代美國轟轟烈烈的民權(quán)運(yùn)動(dòng)也喚起了警察的維權(quán)意識(shí)。至此之后，警察們屢屢借口執(zhí)法限制過多、工作負(fù)擔(dān)過重而薪資待遇過差而罷工。例如，在威斯康星州的密爾沃基，1971年、1981年，該市兩次發(fā)生警察罷工，引起市民的不安。警察工會(huì)也迅速發(fā)展起來。經(jīng)過長期的斗爭，警察成了美國政壇中一支強(qiáng)勢的利益集團(tuán)。

警察與改革者們的矛盾還成了美國不同政黨、不同政治派別間黨爭的工具。在當(dāng)時(shí)，以最高法院大法官、民主黨左翼為代表的自由主義改革派看重憲法賦予公民的權(quán)利，主張維護(hù)社會(huì)中弱勢群體的利益，而以共和黨、民主黨右翼為主的保守主義陣營則重視維持現(xiàn)有的體制和秩序，保護(hù)中上層階級的利益。為了爭取選票、獲得政權(quán)，后者積極聲援警察，猛烈地抨擊自由主義改革派偏袒罪犯、擾亂警察工作。恰在60年代到90年代，美國出現(xiàn)了犯罪率暴漲的現(xiàn)象，保守派們毫不猶豫地將之歸罪于改革。1968年，為了敦促國會(huì)通過一項(xiàng)反對最高法院的法律，參議員約翰·麥克萊倫在參議院議事現(xiàn)場貼出了一張巨幅的犯罪率增長折線圖，在圖中標(biāo)上了最高法院一些重要案例的名字和公布日期，并且指著這張圖怒斥說：“最高法院不尊重執(zhí)法機(jī)構(gòu)，我們目前收獲的只是一片混亂！看看這張表！看看它并為你的國家哭泣吧！”

毋庸置疑，自由主義改革派的激進(jìn)改革不僅存在諸多不足，也很不徹底，未能實(shí)現(xiàn)警察執(zhí)法的規(guī)范化。但這并不可怕，因?yàn)闆]有改革是一蹴而就的，人們只有不斷地進(jìn)行改革、完善改革，才能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)的進(jìn)步?？膳碌氖牵?jīng)過警察的抵制和保守主義陣營的長期宣傳，這場改革喪失了民意基礎(chǔ)和政治環(huán)境，成為社會(huì)動(dòng)蕩失序的替罪羊。在“中央”，60年代末，贊成改革的厄爾·沃倫大法官、林登·約翰遜總統(tǒng)相繼離職、人去政息，而在“地方”，由非洲裔市長執(zhí)政的城市遭到白人社會(huì)的孤立，面臨衰敗的厄運(yùn)。

誠然，激進(jìn)改革的一些成果得到了保留。從70年代開始，美國政府還延續(xù)了福爾默、西爾維斯特等人的改革，隨著警務(wù)技術(shù)的更新、警務(wù)體制的完善，特別是有大學(xué)學(xué)位警察占警察總數(shù)的比例由1960年的20%上升至1988年的65%，美國警察執(zhí)法不規(guī)范現(xiàn)象有所減少。盡管如此，美國的政壇中出現(xiàn)了改革的禁區(qū)，罕有執(zhí)政者敢于系統(tǒng)性地嚴(yán)厲打擊警察不規(guī)范執(zhí)法、根除孳生警察執(zhí)法違法現(xiàn)象的制度基礎(chǔ)。警察的不規(guī)范執(zhí)法因此屢禁不絕，成為割裂社會(huì)、誘發(fā)民眾騷亂的重要原因。

反思

那么，為什么規(guī)范警察執(zhí)法就這么難？顯然，警察對改革的抵制、保守派對改革的中傷是答案的一部分。但并非全部，改革者對此同樣負(fù)有重要責(zé)任。

首先，警察是一項(xiàng)極為特殊的職業(yè)，外界如果不站在警察的視角上就很難體會(huì)警察工作的艱辛。

一位現(xiàn)在大學(xué)擔(dān)任教授而后又成為一名警官的學(xué)者喬治·科爾姆曾指出：“作為一名大學(xué)教授，我已經(jīng)習(xí)慣了從遇到的人那里得到一致的尊重和順從，我天真地以為，等量的尊重也應(yīng)該帶進(jìn)我作為警察的新角色中去……（然而）我很快就發(fā)現(xiàn)我的徽章和制服就像一塊磁鐵一樣，把我吸引到很多憎恨者面前去，他們憎恨我所代表的一切”。在遭遇一次暴力抗法后，他說：“作為一名犯罪學(xué)教授，我是多么樂于指責(zé)一個(gè)警察，而現(xiàn)在我就處于警察的境地，在恐懼和焦慮中顫抖，用獵槍威脅‘手無寸鐵的大眾。環(huán)境，已經(jīng)急劇地改變了我的視角，因?yàn)楝F(xiàn)在處于危險(xiǎn)之中的是我自己的生命，可能要哀悼的是我的妻子兒女?！?/p>

從某種意義上講，警察的不規(guī)范執(zhí)法行為是充滿敵意的工作環(huán)境的產(chǎn)物，是時(shí)常與危險(xiǎn)的犯罪分子打交道的結(jié)果。然而，改革者們或是身居高位，或是藏身于象牙塔中，很少設(shè)身處地為警察考慮，改革中充斥著一廂情愿、外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行、站著說話不腰疼的問題，警察當(dāng)然也不會(huì)買賬。

警察與改革者的根本矛盾在于，警察的執(zhí)法是不遜于律政、行政等行業(yè)的專業(yè)工作，危險(xiǎn)性更數(shù)倍于后者，但警察的待遇卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)差于律師和官員。即便如此，改革者們?nèi)酝鶎⒕靷兊膭趧?dòng)和付出看成是天經(jīng)地義，試圖用廉價(jià)的工資換取警察更多、更復(fù)雜、更辛苦的工作，甚至肆意踐踏警察的權(quán)益。他們的改革也就必然遭到警察的抵制。一些改革者甚至一面坐享高官厚祿和警察的重重保護(hù)，一面鼓吹警察應(yīng)當(dāng)犧牲奉獻(xiàn)，將警察不規(guī)范執(zhí)法解釋為警察的懶與壞，這樣的道德說教如何令人信服？

其次，警察這一職業(yè)有很強(qiáng)的特殊性。一方面，在現(xiàn)代社會(huì)，由于人口流動(dòng)性高、人情冷漠，見義勇為的行為愈加稀少，警察越來越成為惟一能夠有效打擊犯罪的力量。如果警察在執(zhí)法時(shí)存有“不求有功，但求無過”的心態(tài)，那么必然會(huì)有大量的犯罪分子逃脫打擊，四處作惡，進(jìn)而在客觀上產(chǎn)生“養(yǎng)寇自重”的效果。改革者們曾以為：因?yàn)榫炖響?yīng)對社會(huì)治安負(fù)責(zé)，所以當(dāng)犯罪率上升的時(shí)候，公眾將借助民主制度迫使警察恪盡職守。然而，公眾似乎更愿意接受“因?yàn)楦母镩_始后犯罪率上升了，所以改革應(yīng)當(dāng)對此負(fù)責(zé)”的邏輯。結(jié)果，當(dāng)犯罪率上升時(shí)，警察輕而易舉地將公眾的壓力轉(zhuǎn)嫁給了改革。

另一方面，警察又通常是調(diào)查警察知法犯法、執(zhí)法不規(guī)范案件的機(jī)構(gòu)，由于物傷其類、官官相護(hù)等原因，執(zhí)法者常常對涉案警察網(wǎng)開一面。當(dāng)檢察官受理警察違法的案件時(shí)，他很有可能面臨整個(gè)警察系統(tǒng)的壓力。此外，警察的反偵察能力一般強(qiáng)于普通人，也能夠以執(zhí)法需要等理由掩飾犯罪的動(dòng)機(jī)。對警察不當(dāng)行為的有效懲罰于是始終是一個(gè)難題。諷刺的是，最高法院的激進(jìn)改革也成為了警察不規(guī)范執(zhí)法的保護(hù)傘，因?yàn)楦母锏哪康氖潜Ｗo(hù)所有犯罪嫌疑人的合法權(quán)益，當(dāng)然包括涉嫌犯罪的警察。可是，當(dāng)警察站在被告席上的時(shí)候，他的身份使他能夠比其他犯罪嫌疑人更有效地濫用最高法院的保護(hù)，即使真的有罪，也容易逃脫法律的懲罰。從司法實(shí)踐來看，警察因?yàn)樯嫦觽?、殺害犯罪嫌疑人而被判有罪的案例很少，即便有，其所受的懲罰也往往比公眾的預(yù)期輕得多。

最后，改革本身有著很多顯而易見的不當(dāng)之處。例如，在50、60年代，最高法院為了推進(jìn)改革，不惜在審判過程中矯枉過正，以“警察犯錯(cuò)”為由，將危險(xiǎn)的犯罪分子放歸社會(huì)。例如，“馬洛里案”中的犯罪嫌疑人馬洛里獲釋后繼續(xù)從事犯罪活動(dòng)，并于1960年在費(fèi)城被警察以盜竊、侵犯人身和強(qiáng)奸再次逮捕，被判處十一年有期徒刑。1971年，馬洛里刑滿釋放后不久又在費(fèi)城的一座公園里襲擊并搶劫了一對夫婦。米蘭達(dá)獲釋后也多次因綁架、強(qiáng)奸、猥褻兒童、販賣毒品等罪名被捕。最高法院的做法似乎體現(xiàn)出了一種“時(shí)不我待”的急躁情結(jié)，即只要出現(xiàn)改革的機(jī)遇，無論改革的條件成熟與否，都要借此強(qiáng)力推進(jìn)改革。然而，相關(guān)判決引發(fā)了公眾的憤怒，也為警察和保守主義陣營提供了最有力的宣傳武器，使得改革聲名狼藉、難以為繼。

一言以蔽之，美國警察的執(zhí)法規(guī)范化改革凸顯了改革的艱巨性和復(fù)雜性。激進(jìn)的改革必然會(huì)引發(fā)強(qiáng)烈反應(yīng)，導(dǎo)致復(fù)雜而尖銳的政治博弈。為了推進(jìn)改革，改革者必須比對手更明智、更有耐心、看問題更全面、犯更少的錯(cuò)誤、團(tuán)結(jié)更多的人，否則，無論改革的理想多么正確、改革者的意志多么堅(jiān)決、改革者的政治地位多么高，改革都將事倍功半，甚至難以成功。