針對(duì)存在問(wèn)題深化行政審批制度改革

任海軍

“十三五”規(guī)劃綱要提出，要深化行政管理體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，提高行政效能，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。日前，記者就簡(jiǎn)政放權(quán)、行政審批制度改革的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題等，專(zhuān)訪了全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)家行政學(xué)院原副院長(zhǎng)、中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)周文彰。

記 者：當(dāng)前，簡(jiǎn)政放權(quán)的現(xiàn)狀如何？

周文彰：簡(jiǎn)政放權(quán)是本屆政府開(kāi)門(mén)做的第一件事情，李克強(qiáng)總理抓得非常緊，有關(guān)部門(mén)也緊密配合。簡(jiǎn)政放權(quán)最主要的內(nèi)容一個(gè)是行政審批制度改革，對(duì)原有的審批事項(xiàng)，一部分取消，一部分下放。第二個(gè)就是轉(zhuǎn)變職能，把政府管什么加以重新認(rèn)識(shí)，把政府管理行為的重心加以轉(zhuǎn)移。比如過(guò)去重審批輕監(jiān)管，現(xiàn)在要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，特別是加強(qiáng)政府的服務(wù)，政府的工作本身就是服務(wù)，這也是服務(wù)型政府的本原回歸。從某種意義上講，審批就是服務(wù)。第三就是轉(zhuǎn)變作風(fēng)，辦事態(tài)度、辦事效率、加強(qiáng)調(diào)查研究、密切和群眾的關(guān)系等?，F(xiàn)在看，效果非常明顯。為了方便群眾辦事，各個(gè)地方建立起了行政服務(wù)中心或政務(wù)大廳。留下來(lái)的審批事項(xiàng)也簡(jiǎn)化手續(xù)、簡(jiǎn)化程序。通過(guò)一次性告知以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用等多種手段，企業(yè)和群眾辦事容易了，辦事部門(mén)的態(tài)度普遍好了。

記 者：行政審批制度改革當(dāng)前還存在哪些問(wèn)題？

周文彰：我曾參加過(guò)全國(guó)政協(xié)組織的幾次調(diào)研，確實(shí)發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前推進(jìn)企業(yè)投資審批制度改革中，從簡(jiǎn)政放權(quán)的起步，到地方的“接、放、管”，以及落實(shí)改革的“最后一公里”，都還存在一些難點(diǎn)和問(wèn)題。

起步存在的難點(diǎn)和問(wèn)題。一是在投資審批事項(xiàng)中，下放的多而徹底取消的少，對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的放權(quán)不夠;以邊緣性、派生性、事務(wù)性權(quán)限下放居多，真正有“含金量”的權(quán)限下放不夠。二是部門(mén)之間改革措施不配套不同步。一些部門(mén)的審批權(quán)下放了，但別的部門(mén)與該項(xiàng)審批相關(guān)聯(lián)的審批權(quán)沒(méi)有跟進(jìn)下放，導(dǎo)致“你放我不放”的現(xiàn)象。三是法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章及規(guī)范性文件滯后。有些審批事項(xiàng)是依據(jù)國(guó)務(wù)院部委規(guī)章、規(guī)范性文件設(shè)立的，地方想取消，但受制于這些規(guī)章和文件而取消不了。

地方出現(xiàn)的難點(diǎn)和問(wèn)題。有些上級(jí)部門(mén)取消的審批事項(xiàng)，一些地方部門(mén)沒(méi)有及時(shí)取消;有的只對(duì)審批事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)整、合并、歸類(lèi)，表面上審批事項(xiàng)數(shù)量減少了，但是實(shí)際審批環(huán)節(jié)和程序并沒(méi)有減少;有的部門(mén)把部分審批事項(xiàng)調(diào)整為“職責(zé)性工作”或政府內(nèi)部管理事項(xiàng)而保留下來(lái)，成為脫離監(jiān)管的“隱性審批”;有的把審批改為行政備案、確認(rèn)，實(shí)際操作中，還是“要審要批”。

中介機(jī)構(gòu)服務(wù)不規(guī)范影響改革措施的效果。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，目前各類(lèi)中介服務(wù)大約有80余項(xiàng)，幾乎涵蓋各行各業(yè)。對(duì)于工程建設(shè)項(xiàng)目，從規(guī)劃選址到開(kāi)工建設(shè)，各種評(píng)估事項(xiàng)有10多項(xiàng)。由于很多提供中介服務(wù)的機(jī)構(gòu)與政府職能部門(mén)之間存在這樣那樣的聯(lián)系，帶有一定的行政壟斷性，造成中介服務(wù)收費(fèi)高、耗時(shí)長(zhǎng)、質(zhì)量不高等問(wèn)題，蠶食了審批改革的效果。此外，不同性質(zhì)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)地位不平等。同樣的規(guī)劃、評(píng)審，由有政府背景的中介機(jī)構(gòu)來(lái)做，就容易通過(guò)，這阻礙了中介服務(wù)市場(chǎng)的健康發(fā)展和民營(yíng)中介機(jī)構(gòu)的發(fā)育。部分行業(yè)協(xié)會(huì)征收高額會(huì)費(fèi)、開(kāi)展有償評(píng)比評(píng)獎(jiǎng)和高價(jià)培訓(xùn)。如，有一家建筑企業(yè)每年繳納的各類(lèi)協(xié)會(huì)會(huì)費(fèi)和培訓(xùn)費(fèi)達(dá)50萬(wàn)元以上。

基層反映的難點(diǎn)和問(wèn)題。2014年，國(guó)家發(fā)改委對(duì)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)的前置審批進(jìn)行調(diào)整后，前置審批事項(xiàng)由原來(lái)的30多項(xiàng)減少到“兩項(xiàng)半”。許多企業(yè)反映，這樣核準(zhǔn)容易了，但事后報(bào)建手續(xù)并沒(méi)有明顯減少，仍然環(huán)節(jié)多、耗時(shí)長(zhǎng)。有的地方對(duì)于下放的審批權(quán)不想用也不敢用，因?yàn)樵瓉?lái)由上級(jí)部門(mén)審批，在申請(qǐng)審批的同時(shí)還可以要錢(qián)、要用地指標(biāo)，現(xiàn)在自己審批后，沒(méi)有錢(qián)也沒(méi)有用地指標(biāo)，所以不想批、不敢批。在有的市縣，行政服務(wù)大廳窗口只管收材料，不能清晰告知相關(guān)審批的環(huán)節(jié)和流程;不同部門(mén)之間信息不能互聯(lián)互通，數(shù)據(jù)互不兼容，企業(yè)還是要多方溝通、多頭協(xié)調(diào)，反復(fù)遞交相同的材料。

在取消下放審批權(quán)后，面對(duì)“寬進(jìn)”帶來(lái)的市場(chǎng)主體和投資項(xiàng)目的大量增加，很多部門(mén)沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)管業(yè)務(wù)流程和監(jiān)管工作方式，監(jiān)管隊(duì)伍也不適應(yīng)。不少基層部門(mén)反映，簡(jiǎn)政放權(quán)后，很多原來(lái)由上級(jí)部門(mén)管理的事項(xiàng)下放到基層，但沒(méi)有“編隨事走，人隨編走”，導(dǎo)致基層人手緊張，監(jiān)管壓力巨大。另一方面，有些事務(wù)的監(jiān)管需要具有較高專(zhuān)業(yè)素質(zhì)的人員和特定的設(shè)備，這些事務(wù)下放到基層后，基層人員素質(zhì)、技術(shù)和設(shè)備水平跟不上。

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記 者：您認(rèn)為該怎么解決這些問(wèn)題？

周文彰：解決這些現(xiàn)象，我認(rèn)為，第一，把前一階段簡(jiǎn)政放權(quán)的情況做一個(gè)認(rèn)真的總結(jié)，把現(xiàn)在的問(wèn)題一次性做一個(gè)頂層設(shè)計(jì)。把原來(lái)不統(tǒng)一不完善的做好，把需要下放的權(quán)力真正下放下去。

第二，權(quán)力的下放不光是個(gè)行政問(wèn)題，更是一個(gè)科學(xué)問(wèn)題。該下放的不下放不科學(xué)，不該下放的下放了也不科學(xué)。什么權(quán)力該下放，到底誰(shuí)說(shuō)了算？第一，不能讓審批部門(mén)說(shuō)了算，審批部門(mén)容易戀權(quán)。第二，也不能讓被管理者說(shuō)了算，被管理者總是這種心理：管得越少越好，不審批才好。應(yīng)該由權(quán)力部門(mén)牽頭，比如人大、政府部門(mén)參與，向?qū)＜覍W(xué)者以及企業(yè)社會(huì)代表反復(fù)征求意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)一定的程序確定取消或下放哪些權(quán)力?，F(xiàn)在有的審批部門(mén)簡(jiǎn)政放權(quán)就像在擠牙膏，壓一下擠一點(diǎn)，遲遲舍不得擠出來(lái)的都是“含金量”高的，因此，領(lǐng)導(dǎo)始終感到不滿(mǎn)意，群眾獲得感不強(qiáng)。

第三，按照“十三五”規(guī)劃綱要草案提出的，“建立健全權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單管理模式”。不過(guò)，第一要防止從權(quán)力清單去推導(dǎo)責(zé)任清單。隨著簡(jiǎn)政放權(quán)的持續(xù)推進(jìn)，像審批權(quán)、干預(yù)權(quán)這一類(lèi)的權(quán)力會(huì)越來(lái)越少，這是不是意味著權(quán)力少了，責(zé)任也相應(yīng)就少了呢？不是的。責(zé)任清單不是對(duì)應(yīng)著權(quán)力清單產(chǎn)生的，而是從政府或政府各部門(mén)的職能推導(dǎo)出來(lái)。政府各部門(mén)的職能，一部分表現(xiàn)為權(quán)力，更多的表現(xiàn)為管理和服務(wù)，而且簡(jiǎn)政放權(quán)的推進(jìn)將使政府權(quán)力越來(lái)越少，而管理和服務(wù)的責(zé)任卻愈加突出。二是防止從審批事項(xiàng)來(lái)推導(dǎo)監(jiān)管責(zé)任。通過(guò)行政審批制度改革，大量審批事項(xiàng)被取消，但行政轄區(qū)范圍內(nèi)的監(jiān)管責(zé)任沒(méi)有取消，“誰(shuí)主管誰(shuí)監(jiān)管”成為行政管理的重要原則，而且監(jiān)管成了行政機(jī)關(guān)最重要的職責(zé)。三是防止用“有限政府”的概念來(lái)推辭在有些領(lǐng)域的“無(wú)限監(jiān)管”責(zé)任?！坝邢拚钡膬?nèi)涵主要在兩個(gè)方面，第一，審批是有限的，我們本來(lái)什么都要審批。第二，公共產(chǎn)品的供給是有限的，但是我們?cè)谟行╊I(lǐng)域的監(jiān)管責(zé)任卻是無(wú)限的，比如生態(tài)環(huán)境、社會(huì)治安、市場(chǎng)秩序的監(jiān)管和維護(hù)等等，什么時(shí)候政府都承擔(dān)著無(wú)限責(zé)任。

記 者：您對(duì)加強(qiáng)政府自身建設(shè)有何建議？

周文彰：政府自身建設(shè)方面，我認(rèn)為要加強(qiáng)行政文化建設(shè)。一是精神層次的文化，就是行政精神要抓好。政府就是為民，為民就是我們的職業(yè)，吃的就是為民的飯。所以要有起碼的職業(yè)精神，比如任勞任怨、勤勤懇懇，讓服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意、快捷高效，這都應(yīng)該成為職業(yè)精神、職業(yè)道德。要特別突出服務(wù)的理念，而不是做官當(dāng)老爺。現(xiàn)在缺乏的就是這種意識(shí)。第二是行政制度建設(shè)，建立嚴(yán)密的制度，具體、好操作的制度。要嚴(yán)格執(zhí)行這些制度。其中包括獎(jiǎng)懲制，不能干好干壞一個(gè)樣?，F(xiàn)在存在的“鐵飯碗”機(jī)制、按年頭提拔干部的現(xiàn)象，容易形成不干事照樣混照樣提拔的心理和制度。第三是行政行為文化，主要是快節(jié)奏、高效科學(xué)決策，法治行為方式。