云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理機(jī)制創(chuàng)新的調(diào)查與研究

郭穎梅，朱曉麗

（云南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，昆明650201）

云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理機(jī)制創(chuàng)新的調(diào)查與研究

郭穎梅，朱曉麗

（云南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，昆明650201）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理效能直接影響著黨在人民群眾中的形象?，F(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理處于“權(quán)小責(zé)大能弱”的窘境，呈現(xiàn)出體制設(shè)計的僵硬化、組織結(jié)構(gòu)的離散性、組織職能的弱質(zhì)性的特點，嚴(yán)重弱化了農(nóng)村基層政府的執(zhí)行力，必須謀求鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和社會治理模式的創(chuàng)新。以云南129個縣（市）的467名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部為樣本，通過問卷調(diào)查與團(tuán)隊焦點訪談，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層領(lǐng)導(dǎo)視角探析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理工作的新難點，從簡政放權(quán)、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)；發(fā)布鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力與責(zé)任清單，推進(jìn)政府管理法治化建設(shè)；健全完善以公共服務(wù)型政府職能為基準(zhǔn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的績效考核機(jī)制等創(chuàng)新措施入手，探究鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的創(chuàng)新，以期提高邊疆民族地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理效能。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；干部；行政管理

0　引言

以簡政放權(quán)為重點，以深化行政審批制度為突破的行政改革，積極推進(jìn)社會治理機(jī)制創(chuàng)新是本屆政府最醒目的治國綱要。2015年4月1日的國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強(qiáng)總理用“大道至簡，有權(quán)不可任性”予以詮釋，并強(qiáng)調(diào)“各級政府都要建立簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的有力推進(jìn)機(jī)制，明確時限”。2016年3月8日習(xí)近平總書記在十二屆全國人大三次會議期間，強(qiáng)調(diào)“簡政放權(quán)，既要放也要接，‘自由落體’不行”。

以簡政放權(quán)為核心的行政體制改革已經(jīng)構(gòu)筑了頂層設(shè)計，但能否落腳，關(guān)鍵在于基層。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的政權(quán)組織，重在民治，通過簡政放權(quán)把社會治理權(quán)力回歸于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，才能避免行政體制改革倒在“最后一公里”。

1　制約云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理機(jī)制創(chuàng)新的障礙因素

為探索云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理機(jī)制創(chuàng)新，云南農(nóng)村干部學(xué)院分別于2015年3月3日、5月12日、9月13日、11月23日先后四次對來自全省129個縣（市）的農(nóng)村基層執(zhí)政骨干專題研修班學(xué)員進(jìn)行了問卷調(diào)查與訪談。課題組回收有效調(diào)查問卷467份，并與56名鄉(xiāng)鎮(zhèn)長（黨務(wù)書記）進(jìn)行了團(tuán)體焦點座談。結(jié)合調(diào)研資料，剖析新政治生態(tài)環(huán)境下制約云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理機(jī)制創(chuàng)新的障礙因素，進(jìn)而探索提升云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理效能的對策建議。

通過對云南省467名鄉(xiāng)鎮(zhèn)長（黨委書記）的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能設(shè)計與職權(quán)配置已經(jīng)嚴(yán)重制約行政體制創(chuàng)新和社會治理模式的轉(zhuǎn)變，主要表現(xiàn)為以下五個方面。

1.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位模糊

現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)不復(fù)為一個職能完備、職責(zé)清晰的政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與縣政府管理部門派出機(jī)構(gòu)之間的“條塊分割”現(xiàn)象突出，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為一級殘缺的政府機(jī)構(gòu)。調(diào)研中，90%以上的學(xué)員普遍反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級政府職能部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系處理不科學(xué)：設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些行政機(jī)構(gòu)，有的理應(yīng)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，卻被上級職能部門把持；有些需要由上級職能部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)和行政管理的鎮(zhèn)事業(yè)單位，卻被上級職能部門當(dāng)做“包袱”甩掉。對于縣（市）政府直接管理，但機(jī)構(gòu)設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公安、稅務(wù)、工商、土地、教育、衛(wèi)生等站所，均屬于上一級政府相關(guān)職能。調(diào)研中，一位來著曲靖的學(xué)員把這種職能設(shè)置現(xiàn)象戲稱為“看得見，管不著”。職能定位模糊已然成為制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式轉(zhuǎn)變的首要因素。

1.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)責(zé)不對等，依法行政滯后

目前實施的條塊管理使得名義上擁有鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被架空，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府呈現(xiàn)“空殼化”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的職能權(quán)力與承擔(dān)責(zé)任的不協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能設(shè)置、權(quán)限的不明確，使得管理出現(xiàn)真空，體制日顯僵化。

調(diào)研中，96.8%的學(xué)員急切反映目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制存在著“責(zé)任無限大、權(quán)力無限小”的權(quán)責(zé)不對等現(xiàn)象，對片面強(qiáng)調(diào)“屬地管理”原則深有疑慮。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府無執(zhí)法權(quán)，而具有執(zhí)法權(quán)力的基層執(zhí)法人員素質(zhì)、執(zhí)法手段、執(zhí)法能力欠缺以及編制不足原因，導(dǎo)致依法行政并不如意。還有一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員由于年齡老化導(dǎo)致的人浮于事以及頻繁借調(diào)導(dǎo)致的人手不足兩種現(xiàn)象并存，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政效率偏低。一位來自紅河州的學(xué)員總結(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制有“三亂”：人事關(guān)系亂、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣委會關(guān)系亂、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會關(guān)系亂。

1.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的事權(quán)與財權(quán)不匹配，職能轉(zhuǎn)變緩慢

1994年的分稅制改革極大地調(diào)動了各級政府和市場主體的積極性，20余年過去了，隨著財權(quán)的大幅上收，事權(quán)的層層下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)與事權(quán)不匹配的矛盾日益突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入自農(nóng)業(yè)稅取消后，基本上來自于上一級財政的轉(zhuǎn)移支付，而縣鄉(xiāng)兩級政府的職責(zé)并未明確劃分，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部在傳統(tǒng)工作中舉步維艱，在公共服務(wù)、社會管理等領(lǐng)域就更難有充裕的精力開展工作，職能轉(zhuǎn)變力不從心。

調(diào)研中，85.2%的學(xué)員反映“經(jīng)費(fèi)匱乏”“缺乏財力”是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理的瓶頸。訪談中有一位來自怒江的學(xué)員認(rèn)為，“目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政屬‘無米之炊’，呈現(xiàn)‘三多三少’的工作狀態(tài)：事多人少、責(zé)多權(quán)少、苦多樂少”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)不對等、財權(quán)與事權(quán)不匹配的組織管理現(xiàn)狀，禁錮著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理創(chuàng)新。

1.4惠農(nóng)項目推進(jìn)不順暢，績效反饋缺失

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后已然成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“瓶頸”，爭取各類惠農(nóng)項目經(jīng)費(fèi)投入、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的重要工作內(nèi)容之一。

調(diào)研中，有78.6%的學(xué)員認(rèn)為由于“項目經(jīng)費(fèi)投入不足，項目評審、預(yù)算、實施機(jī)制過于理想化，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際不相符，導(dǎo)致項目推進(jìn)不順利”，與預(yù)期目標(biāo)差距顯著。由于縣鄉(xiāng)財政困境，學(xué)員們普遍反映“項目實施中的配套經(jīng)費(fèi)最難保證”“項目爭取難、項目實施難上加難”“政策設(shè)計理想化，遙控指揮、不能落地”。一位來自大理州的學(xué)員認(rèn)為項目管理過程中，“形式主義花費(fèi)多，導(dǎo)致真正用于項目建設(shè)的經(jīng)費(fèi)非常有限”。更為重要的是項目實施后的評價機(jī)制尚不健全，缺乏有效的反饋改善流程，也是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的重要因素之一。

1.5群眾參與性低，“旁觀者現(xiàn)象”突出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理的本質(zhì)是還權(quán)于民，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)從“管理”邁向“治理”，充分發(fā)揮公眾主體作用。簡政放權(quán)的實質(zhì)是讓直接治理民眾的權(quán)力回歸縣（鄉(xiāng)）政府。但調(diào)研中，學(xué)員們反映，“在即使是讓群眾受益的公共建設(shè)和事務(wù)管理中，農(nóng)民群眾整體表現(xiàn)出的不認(rèn)同、不參與、不熱情的冷漠態(tài)度，甚至伴隨抵觸對抗情緒”，也嚴(yán)重挫傷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性。一位來自臨滄的學(xué)員評價當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)施政環(huán)境面臨三變：“農(nóng)村變、農(nóng)民群眾變、農(nóng)村干部變”。學(xué)員們認(rèn)為“惠農(nóng)政策不斷施行，雖然農(nóng)民受益越來越多，但農(nóng)民的責(zé)任感卻逐漸喪失”。一位來自曲靖的學(xué)員充滿憂慮地指出，“當(dāng)下農(nóng)村居民的信仰危機(jī)已經(jīng)到了令人堪憂的境地，迫切需要強(qiáng)化政黨對農(nóng)村群眾的影響力和傳遞作用”。如果農(nóng)民群眾缺乏主體參與精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革仍然局限于管理，非治理層級。

通過對調(diào)研資料的梳理分析，現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍處于“權(quán)小責(zé)大能弱”的困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的僵化性日益顯現(xiàn)，成為制約實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由建設(shè)型向服務(wù)型政府、法治型政府轉(zhuǎn)型的障礙因素。

2　提高云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理效能的對策

現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的僵硬性、組織結(jié)構(gòu)的離散性、組織職能的弱質(zhì)性，嚴(yán)重弱化了農(nóng)村基層政府的執(zhí)行力，必須從頂層設(shè)計上謀求鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和社會治理模式的創(chuàng)新。筆者結(jié)合云南省實際，提出以下五個方面的改革策略。

2.1發(fā)布鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力清單，推進(jìn)政府管理法治化

亨廷頓指出，“職能是衡量組織適應(yīng)性的重要標(biāo)志”。要進(jìn)一步明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，立足于權(quán)責(zé)清單制訂。權(quán)力清單和責(zé)任清單有助于厘清地方政府的權(quán)責(zé)邊界，是政府管理工作制度化、規(guī)范化的表現(xiàn)。自2015年以來，云南省積極推進(jìn)省各級政府部門權(quán)力清單和責(zé)任清單工作，2015年11月4日，云南省人民政府召開新聞發(fā)布會，以“兩單合一”“一表兩單”向社會完整發(fā)布省級政府部門權(quán)力清單和責(zé)任清單。

未來，為進(jìn)一步理順省市縣鄉(xiāng)四個行政管理層級的權(quán)責(zé)關(guān)系，要遵循“權(quán)力清單全覆蓋”的原則。開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)清理，按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)力法定的原則，逐步制訂鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的權(quán)力清單和責(zé)任清單，實現(xiàn)“清權(quán)責(zé)、確權(quán)責(zé)、配權(quán)責(zé)、曬權(quán)責(zé)”，有利于依法制權(quán)、依法辦事，推進(jìn)農(nóng)村基層政府法治化建設(shè)。

2.2調(diào)整財政轉(zhuǎn)移支付體系，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力保障

要緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力，需要調(diào)整財政轉(zhuǎn)移支付體系，具體措施有兩個方面。

2.2.1以事權(quán)決定財權(quán)，增加項目配套經(jīng)費(fèi)投入

按照分稅制的要求，以事權(quán)決定財權(quán)，建立科學(xué)、公平、透明的轉(zhuǎn)移支付體系，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。地方留存部分適度向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，惠農(nóng)項目提供一定比例項目實施配套經(jīng)費(fèi)，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力不濟(jì)，改善項目實施績效。

2.2.2探索縣域范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)橫向財政轉(zhuǎn)移機(jī)制

在縣域治理范圍內(nèi)，區(qū)分不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主體功能定位，探索探索縣域范圍內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的橫向財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，對異地招商實現(xiàn)稅收共享機(jī)制，既有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境，又能調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極性。

2.3試點“簡政放權(quán)，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”

在全省范圍內(nèi)選擇一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為試點，實施簡政放權(quán)，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，下放管理權(quán)限，具體做法有兩個方面：

2.3.1試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推行“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”的社會治理模式探索

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貼近基層群眾，掌握大量具體信息，擴(kuò)權(quán)不僅能夠調(diào)動基層政府的積極性，也能提高行政效率。對試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)確立省直管縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治管理制度，重心下移，賦予試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分縣級政府的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)、人事權(quán)。

2.3.2賦予試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較大的行政管理權(quán)

強(qiáng)化對試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)職能，核定職能機(jī)構(gòu)及人員編制，管放結(jié)合，委托受理部分執(zhí)法職權(quán)，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“有權(quán)管不了，無權(quán)不能管”的困境，理順縣鄉(xiāng)兩級政府的權(quán)力關(guān)系。

2.4完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績考核機(jī)制，促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府確立了由建設(shè)型向公共服務(wù)型職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)，對應(yīng)地要建立與之相適配的政府績效考核機(jī)制，具體做法有三個方面：

2.4.1調(diào)整政績考核指標(biāo)，強(qiáng)化公共服務(wù)職能指標(biāo)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績考核指標(biāo)設(shè)計雖然體現(xiàn)了多元化，但側(cè)重經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)。調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績考核指標(biāo)，轉(zhuǎn)變唯“GDP論英雄”的考核觀，建立以公共服務(wù)型政府職能為基準(zhǔn)的考核指標(biāo)體系，加強(qiáng)對制度創(chuàng)新、法治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、民生改善、鄉(xiāng)風(fēng)文明等公共服務(wù)指標(biāo)的重視度，按照地區(qū)差異、分類管理原則，設(shè)置不同指標(biāo)類別及權(quán)重。

2.4.2建立全程性多元化政績評估制度

利用電子政務(wù)系統(tǒng)，通過問卷調(diào)查、人員訪談、投訴電話、舉報信箱、網(wǎng)上評論等手段多渠道收集信息，提供過程評價依據(jù)。引進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)對象即社會公眾的評估，以群眾滿意度為重要評價指標(biāo)，嘗試引入專業(yè)獨立的機(jī)構(gòu)參與評估，實現(xiàn)官方評估與民間評估并重、過程評估與結(jié)果評估并重的全程性多元化評估制度。

2.4.3加強(qiáng)惠農(nóng)項目的可行性論證，強(qiáng)化績效評估機(jī)制

要充分體現(xiàn)惠農(nóng)項目的意義及價值，重視項目的可行性論證，避免“遙控指揮”，保證項目預(yù)算科學(xué)合理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與群眾等利益相關(guān)者要參與。項目實施后，要加強(qiáng)績效評估及反饋，綜合評價項目實施成效，建立持續(xù)改善制度。

2.5支持社會組織建設(shè)，提高公眾參與管理力度

互聯(lián)網(wǎng)時代，即使是農(nóng)村社會，農(nóng)民群眾權(quán)利意識的覺醒和參與渠道也在不斷發(fā)展。建設(shè)服務(wù)型政府意味著政府要“問需于民、問計于民、問政于民”，支持社會組織建設(shè)，建立有效的公眾參與管理策略，進(jìn)一步體現(xiàn)決策民主化，改變農(nóng)民群眾在公共事務(wù)管理中的“旁觀者現(xiàn)象”。

政府改革與治理轉(zhuǎn)型無可避免，傾聽來自云南省129個（市）鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)學(xué)員一線“聲音”，收集其訴求與意愿，結(jié)合云南省實際，以資為探索深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理體制改革，推動行政權(quán)力下移，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權(quán)社會管理權(quán)，建立權(quán)責(zé)明確、責(zé)權(quán)相符、事權(quán)一致、有能有為的法治型、服務(wù)型、效能型政府提供參考。

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10.3969/j.issn.1673-0194.2016.13.120

D63

A

1673-0194（2016）13-0211-03

2016-03-31

云南農(nóng)村干部學(xué)院決策咨詢項目（JCZX201512）。

郭穎梅（1972-），女，云南農(nóng)業(yè)大學(xué)副教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向：組織行為與人力資源管理。