依法治理“校鬧”，還校園安靜教學(xué)環(huán)境

侯春平

案例一：2015年12月4日上午8時許，湖南省邵陽市邵東縣邵東創(chuàng)新實驗學(xué)校高三班主任滕某，在辦公室約談學(xué)生龍某及其家長時，被龍某持水果刀殺害。這是繼該縣3名中小學(xué)生入室搶劫并殺害女教師后，時隔一個半月，又發(fā)生的一起學(xué)生殺害教師案件。

案例二：2014年10月23日下午，河南省鹿邑縣任集鄉(xiāng)小胡學(xué)校內(nèi)突然闖進30多個身穿孝服的人，紙錢舌飛，哭聲、罵聲、吵鬧聲亂成一片。該校被迫停課，學(xué)生只得暫時放假。何時開學(xué)，只能看“校鬧”何時結(jié)束。

近年來，由于校園安全事故頻發(fā)，由學(xué)生人身傷害事件引發(fā)的 “校鬧”問題不斷升溫，嚴重影響了學(xué)校正常的教學(xué)和管理秩序，惡化了學(xué)生在校的學(xué)習(xí)環(huán)境。因此，在依法治國的大背景下，對“校鬧”的依法治理就顯得非常必要。

“校鬧”的界定

什么是“校鬧”？只有對此有清晰的認識和分析，才能更好地厘清“校鬧”行為應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的形式（如民事責(zé)任、刑事責(zé)任、行政責(zé)任等），為進一步依法治理“校鬧”找到根本解決之道。

“校鬧”的說法來源于“醫(yī)鬧”，究其本質(zhì)來講，“校鬧”行為人往往企圖通過這種擾亂活動，制造事端，給學(xué)校和教育部門施加壓力，以實現(xiàn)自己的某種無理要求或者借機發(fā)泄不滿情緒。一旦發(fā)生校園安全事故，一些不理智的家長“信鬧不信法”，他們往往采取堵校門口、拉條幅等方式，輕則圍攻學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和教師，重則聚眾游行靜坐、堵門堵路甚至伴有打砸行為，沖擊學(xué)校和教育行政部門。

引起“校鬧”的原因比較復(fù)雜，需要深入分析。有些“校鬧”起因于教師的不當(dāng)行為。比如，教師體罰學(xué)生，或是學(xué)生不遵守紀律、不按時完成作業(yè)，班主任不讓上課；或是學(xué)生曠課老師沒有及時通知家長；或是老師不給不好好學(xué)習(xí)的學(xué)生批改作業(yè)；或是有的學(xué)生調(diào)皮老師要求調(diào)班……這些現(xiàn)象究其根源，主要是傳統(tǒng)教育和現(xiàn)代教育理念的沖突，傳統(tǒng)教育賦予了教師崇高的地位，而現(xiàn)代教育強調(diào)對教育對象個體地位的尊重。

有些“校鬧”起因于校園安全事故發(fā)生后，家長對解決結(jié)果不滿意。比如，學(xué)生逃課后發(fā)生意外情況、學(xué)生與他人打架致傷、在上體育課時受傷、在學(xué)校被施工現(xiàn)場飼養(yǎng)的狗咬傷、組織校外活動時致傷……如果這些問題處理不當(dāng)，也容易產(chǎn)生“校鬧”。特別是近年來發(fā)生的校園教師“性侵”“狠裹”行為，更容易引起“校鬧”。

有些“校鬧”起因于家長的無理取鬧。有的學(xué)生在家自殺，在沒有確定事情發(fā)生的原因之前，家長就大鬧學(xué)校；更有甚者指責(zé)老師管得太嚴，要求不要安排孩子值日、做作業(yè)，等等。家長的錯誤認識，消解了學(xué)校和教師權(quán)威，也弱化了家長的責(zé)任意識。

“校鬧”為何久治而不絕？

一些地方“校鬧”頻發(fā)，一個重要原因是相關(guān)法律法規(guī)的缺失，管理體制存在缺陷。由于我國沒有《學(xué)校安全法》，對于學(xué)校與學(xué)生之間、學(xué)校與教師之間以及學(xué)校與政府主管部門之間的責(zé)任界限劃分不明確，導(dǎo)致在校園安全事故處理中學(xué)校處于被動狀態(tài)。

家長的法律意識不強也是重要原因。部分學(xué)生家長法律意識淡薄或存在法律認識偏差，認為只要是孩子在學(xué)校發(fā)生事故就是學(xué)校的錯，這些家長覺得事情一旦鬧起來社會就會關(guān)注，想以此給學(xué)校施壓，而對自己行為是否犯法不管不顧。

另一方面，由于法律和政策對各部門的職責(zé)沒有明確的界定，導(dǎo)致一些地方和部門對“校鬧”現(xiàn)象不愿管、不敢管，有關(guān)部門擔(dān)心依法采取強制措施會激化矛盾、影響穩(wěn)定，往往采取息事寧人的態(tài)度，客觀上縱容了“校鬧”。

此外，社會輿論一般傾向于同情“校鬧”的學(xué)生家長。一旦出事，無論大小，必然來鬧，這樣就助長了“校鬧”的行為，也間接導(dǎo)致了 “校鬧”現(xiàn)象的久治無效的結(jié)果。

還有一個容易忽視的原因是，我國對學(xué)生的社會保險政策的制度設(shè)計還有不少缺陷，按照現(xiàn)行的社保政策，學(xué)生一旦發(fā)生意外傷害，所獲得的保險理賠金過低，當(dāng)事家長進行“校鬧”有時也是無奈之舉。在現(xiàn)有渠道得不到有效救濟時，家長往往訴諸“校鬧”。

依法治理“校鬧”的必要性

“校鬧”影響了正常的教育教學(xué)秩序，造成了家校對立，更造成了惡劣的社會影響。鑒于此，依法治理“校鬧”非常必要。

對法律制度而言，如果“校鬧”不能治理，直接挑戰(zhàn)的是法律的權(quán)威性，對依法治國理念在教育領(lǐng)域的實現(xiàn)形成阻礙；對社會而言，如果 “校鬧”行為得不到治理，必然導(dǎo)致其他家長的效仿，形成“破窗效應(yīng)”，進一步破壞學(xué)校正常的教育教學(xué)秩序；對學(xué)校而言，“校鬧”得不到有效治理，將更多消耗學(xué)校管理者的精力，直接影響到對學(xué)校的管理，不利于正常教學(xué)活動的開展，有的學(xué)校為了避免“出事”，減少課外活動時間，取消組織校外活動，把學(xué)生“圈養(yǎng)”起來；對學(xué)生而言， “校鬧”得不到有效治理，直接影響到正常的上課活動；對“校鬧”者子女而言，其行為也不利于其健康成長；對“校鬧”者而言，以一種不合法的方式來表達自己的訴求，往往意味著不利法律責(zé)任的承擔(dān)，尤其在一些校園傷害事故中，“校鬧”行為將受害者變?yōu)榱思雍φ摺?/p>

治理“校鬧”的法理基礎(chǔ)

法律是保護弱勢群體的。何為弱勢群體？筆者認為，應(yīng)當(dāng)依照行為發(fā)生時的情形來判斷誰是弱勢，誰是強勢。本文以此為邏輯出發(fā)點來討論法律對“校鬧”行為的態(tài)度。

情形一：家長無理取鬧而 “鬧”。因為校方?jīng)]有過錯，這種行為發(fā)生時，由于擾亂了正常的教育教學(xué)秩序，學(xué)校和教師以及學(xué)生就處于弱勢一方，屬于法律應(yīng)該保護的一方，這時法律對“校鬧”行為的規(guī)制本身就是對處于弱勢一方利益的保護。此時，法律對“校鬧”的態(tài)度是明確的。

情形二：家長對校園安全事故處理不滿而“鬧”。如家長認為某校園事故學(xué)校有民事責(zé)任，家校雙方可以通過協(xié)商和解或是第三方調(diào)解，也可以通過訴訟的途徑予以解決，而無須通過“校鬧”的方式；如果對教師的犯罪行為處理結(jié)果不滿，對進入司法程序的案件，可以通過司法途徑予以救濟。這兩種情形，家長和受傷害的學(xué)生作為弱勢一方，應(yīng)當(dāng)是法律保護的對象；如其不通過正常的救濟渠道，而是通過“校鬧”這種方式進行自己訴求的表達以尋求問題的解決，進而影響到正常的教育教學(xué)秩序，這時學(xué)校就處于弱勢一方了，應(yīng)成為法律保護的對象，法律將通過對“校鬧”的依法治理來實現(xiàn)這尸目的。

情形三：因教師的不當(dāng)行為引發(fā)的“鬧”。這種情況往往是家長和教師對教育學(xué)生的方式理念不同所致，這種矛盾完全可以通過對話和溝通來解決，而不是“校鬧”的方式。理念的不同本來不會成為法律問題，如果“校鬧”影響到學(xué)校正常的教學(xué)秩序，侵犯了其他學(xué)生對安靜學(xué)習(xí)環(huán)境享有的權(quán)利，這時法律的態(tài)度應(yīng)該以保護維持正常教學(xué)秩序的學(xué)校以及其他學(xué)生利益為出發(fā)點，此時“校鬧”就應(yīng)該成為法律規(guī)制的對象。

現(xiàn)行法律對治理“校鬧”的規(guī)定

“校鬧”行為影響了正常的教育教學(xué)秩序，應(yīng)該受到法律的制裁，這里僅介紹對“校鬧”行為的法律規(guī)制內(nèi)容。

1.《學(xué)生傷害事故處理辦法》第36條規(guī)定：“受傷害學(xué)生的監(jiān)護人、親屬或者其他有關(guān)人員，在事故處理過程中無理取鬧，擾亂學(xué)校正常教育教學(xué)秩序，或者侵犯學(xué)校、學(xué)校教師或者其他工作人員的合法權(quán)益的，學(xué)校應(yīng)當(dāng)報告公安機關(guān)依法處理；造成損失的，可以依法要求賠償?！?/p>

2.《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》第8條規(guī)定：“公安機關(guān)對學(xué)校安全工作履行下列職責(zé)：了解掌握學(xué)校及周邊治安狀況，指導(dǎo)學(xué)校做好校園保衛(wèi)工作，及時依法查處擾亂校園秩序、侵害師生人身、財產(chǎn)安全的案件。”第63條規(guī)定：“校外單位或者人員違反治安管理規(guī)定、引發(fā)學(xué)校安全事故的，或者在學(xué)校安全事故處理過程中，擾亂學(xué)校正常教育教學(xué)秩序、違反治安管理規(guī)定的，由公安機關(guān)依法處理；構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任；造成學(xué)校財產(chǎn)損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任?！?/p>

3. 2015年8月29日表決通過的《刑法修正案（九）》中列有“聚眾擾亂社會秩序罪”，情節(jié)認定包括“致使工作、生產(chǎn)、營業(yè)和教學(xué)、科研、醫(yī)療無法進行，造成嚴重損失”。也就是說，從“教學(xué)”二字的表述即可明白，“校鬧”也跟“醫(yī)鬧”一樣，從2015年11月1日起人刑。

現(xiàn)行法規(guī)存在的不足和適用時應(yīng)注意的問題有：第一，教育部2002年頒布的《學(xué)生傷害事故處理辦法》、教育部等10部門2006年頒布的《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》和一些地方法規(guī)，從法律效力的角度來看，這些部門規(guī)章缺乏法律強制約束力，對各類傷害事故應(yīng)如何補償也缺乏具體規(guī)定；第二，2015年通過的《刑法修正案（九）》中關(guān)于“校鬧”行為構(gòu)成犯罪的內(nèi)容，需要區(qū)別本罪和一般擾亂社會秩序違法行為的界限，兩者在表現(xiàn)形式上基本相同，都擾亂了正常的教育教學(xué)活動，主要區(qū)別在于是否情節(jié)嚴重、是否造成嚴重損失以及是否屬于首要分子和積極參加者。如果情節(jié)一般或情節(jié)較輕，沒有造成嚴重損失，危害不大的，或者屬于普通參加者，不構(gòu)成本罪。一般違反治安管理的行為，可給予批評教育或者治安處罰。

依法治理“校鬧”的對策

依法有效治理“校鬧”，要考慮到“校鬧”治理的社會效果，也要考慮到其法律效果。筆者對此作了如下思考和分析。

加強立法工作。法律本身是對現(xiàn)實社會關(guān)系的規(guī)范，由于其具有相對滯后性的特點，目前規(guī)制“校鬧”尚存在著不完善和不健全的地方。要加快有關(guān)對“校鬧”行為規(guī)制的立法進程，盡決建立健全科學(xué)的、可操作性強的處理“校鬧”行為的法律法規(guī)。厘清各個主體承擔(dān)責(zé)任的界限，通過立法的完善，為依法解決“校鬧”提供切實有效的法律制度供給。

加強對現(xiàn)有規(guī)范性文件的有效利用。依法治理“校鬧”不等于完全依賴法律的完備，要做好對現(xiàn)行法律解釋和適用工作，為依法規(guī)制“校鬧”提供保障。執(zhí)法部門可以對拒絕進入法律程序而進行無理取鬧的當(dāng)事人先行勸阻，對勸阻無效者，依法追究其法律責(zé)任。

要通過加強宣傳使家長樹立通過法律途徑維護自己權(quán)利的意識，同時依法加大打擊校鬧的力度。暢通家長法律維權(quán)的渠道，降低其法律維權(quán)的成本，消除維權(quán)的障礙；加強教師隊伍職業(yè)道德建設(shè)，建立師德考評制度，細化師德考評標準，實行嚴重師德問題“一票否決制”；媒體和法律工作者要秉持客觀態(tài)度，營造良好輿論氛圍，形成合力，防止“校鬧”行為的發(fā)生。

完善其他配套措施。聘請精通校園法律的律師，對家長和教師進行法律培訓(xùn)。因為有部分“校鬧”是由于教師的不當(dāng)行為造成的，因此應(yīng)加強對教師的培訓(xùn)，規(guī)范教師行為，防止由于教師的不當(dāng)行為而導(dǎo)致的校鬧事件的發(fā)生；加強對家長的培訓(xùn)，通過各種親子活動，增強家長的責(zé)任意識和孩子的自我保護能力，增強家長和教師的溝通。和諧的家校關(guān)系是孩子成長的基礎(chǔ)和前提，良好的家?；邮潜苊夂皖A(yù)防校鬧發(fā)生的主要措施之尸。

加強校園安全管理。加大校園安全的規(guī)范、整治力度，加強對學(xué)校周邊環(huán)境的治理，增加對公共設(shè)施的投入，加大對傷害未成年人行為的處罰力度；建立健全校方告知、家長通知的相關(guān)制度，比如校方對特異體質(zhì)和特殊疾病學(xué)生的備案制度，學(xué)生無故離校的通知制度等。

成立家校糾紛調(diào)解委員會，拓寬家長解決問題的渠道，找到解決問題的出路，從而減少“校鬧”事件的發(fā)生。

加快社保政策和保險政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。通過對困難家庭學(xué)生購買人身保險提供補助等措施，實現(xiàn)學(xué)生人身保險全覆蓋。研究設(shè)立校園賠償基金，對符合條件的受害人在一定額度內(nèi)直接給予賠償，此舉既保證受害人得到及時有效救治，同時也可緩解家長與學(xué)校之間的“對峙”，進而防止“校鬧”的發(fā)生。