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    國外土地配置研究對我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的啟示

    2016-07-09 20:22:23唐瑩羅伯特梅森
    關(guān)鍵詞:農(nóng)村

    唐瑩+羅伯特?梅森

    我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實(shí)施效果與最初的設(shè)計目的出現(xiàn)了偏差。從土地配置政策的設(shè)計、政策實(shí)施及后續(xù)管理三個階段,總結(jié)分析國外土地配置經(jīng)驗對我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的啟示。在增減掛鉤設(shè)計階段,要拓展增減掛鉤的政策目標(biāo),采用多元化的調(diào)控手段調(diào)控增減掛鉤;在增減掛鉤執(zhí)行階段,要重視不同利益主體的利益訴求,理性選擇拆舊區(qū)土地配置方向;在增減掛鉤執(zhí)行后,引入土地儲備制度對農(nóng)村居民點(diǎn)整理結(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行調(diào)配并對項目實(shí)施效果進(jìn)行評價。研究發(fā)現(xiàn),確定多元化的政策目標(biāo)與調(diào)控手段,實(shí)現(xiàn)利益主體間的協(xié)同配合,拆舊區(qū)多維度土地利用類型適宜性評判,以及嚴(yán)格的后續(xù)管理與監(jiān)督工作,都能夠促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的有序開展。

    土地配置;增減掛鉤;啟示F301.0A011807一、 我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤目的與偏差

    我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策最初的設(shè)計目的,是為了在推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)、改善農(nóng)村居住環(huán)境的同時,利用農(nóng)村居民點(diǎn)復(fù)墾獲得的額外建設(shè)用地指標(biāo)支持城鎮(zhèn)建設(shè)用地的理性擴(kuò)張。[12]其實(shí)質(zhì)是通過城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的資源流動,提升城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的發(fā)展質(zhì)量并實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。換言之,鄉(xiāng)村通過讓渡建設(shè)用地指標(biāo)換取其發(fā)展所需的物質(zhì)資源和經(jīng)濟(jì)投入;城鎮(zhèn)通過農(nóng)村居民點(diǎn)復(fù)墾獲得的額外建設(shè)用地指標(biāo)支撐發(fā)展所需的建設(shè)用地擴(kuò)展空間;政府通過農(nóng)村居民點(diǎn)復(fù)墾獲得的新增耕地促進(jìn)耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而從實(shí)施效果上看,增減掛鉤政策并未真正實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化帶來的繁榮等目標(biāo)。[3]城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤更多地成為地方政府獲得額外建設(shè)用地指標(biāo)的途徑,農(nóng)村居住環(huán)境改善程度和農(nóng)民生活質(zhì)量提升與否并未獲得足夠關(guān)注,[4]對增減掛鉤項目實(shí)施帶給周邊生態(tài)環(huán)境的影響更是無從考量。這不但侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)益,給農(nóng)民生產(chǎn)生活帶來嚴(yán)重干擾,傳承已久的村落文化與生態(tài)文明也遭到不可逆轉(zhuǎn)的破壞。[5]與此同時,制度缺陷導(dǎo)致的掛鉤指標(biāo)利用效率低下等問題,也成為增減掛鉤目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的障礙因素。[6]

    城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤涉及兩個要素:人與地。人指的是增減掛鉤涉及的各利益主體,地則指增減掛鉤涉及的農(nóng)村宅基地、通過農(nóng)村居民點(diǎn)整理得到的新增耕地以及建設(shè)用地結(jié)余指標(biāo)。是否能有效利用增減掛鉤項目實(shí)施后騰挪出的土地和整理出的建設(shè)用地結(jié)余指標(biāo),是否能合理安置增減掛鉤項目實(shí)施后失去宅基地的農(nóng)民并兼顧各利益主體的利益,是增減掛鉤工作成敗的關(guān)鍵所在。國外土地配置研究,總結(jié)了國外土地配置的發(fā)展趨勢、配置實(shí)施的干擾因素、配置結(jié)果的影響因素、配置過程中存在問題與解決辦法等,可以為我國增減掛鉤政策的制定與實(shí)施提供有益的參考與借鑒。

    二、 國外土地配置研究對增減掛鉤政策設(shè)計的啟示

    1. 拓展增減掛鉤政策設(shè)計目標(biāo)

    國外早期的土地資源配置主要是以提高經(jīng)濟(jì)收益為目的,將土地資源在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)之間進(jìn)行用途轉(zhuǎn)換。近年來,國外學(xué)者逐漸注意到基于經(jīng)濟(jì)學(xué)投入產(chǎn)出的角度,某些土地配置狀態(tài)并非最佳的土地利用途徑。[7]在市場經(jīng)濟(jì)作用下,以城市為導(dǎo)向的發(fā)展,更有利于實(shí)現(xiàn)土地配置過程中的公平和效率,但是卻給生態(tài)用地保護(hù)帶來巨大壓力。[8]在進(jìn)行土地配置時,不能單從投入產(chǎn)出的角度考慮如何配置土地,而是應(yīng)基于經(jīng)濟(jì)與社會兩個角度,綜合考慮經(jīng)濟(jì)增長最大化與土地可持續(xù)利用的需要,來選擇合適的土地配置方案。[9]因此,國外土地配置目標(biāo)也由如何提高土地經(jīng)濟(jì)收益轉(zhuǎn)變?yōu)閷ν恋嘏渲眠^程中如何保持生態(tài)多樣性、維持生態(tài)系統(tǒng)正常運(yùn)行及保護(hù)土地景觀等問題的關(guān)注。[10]在人口密集、生態(tài)環(huán)境脆弱的區(qū)域合理選擇土地利用類型[11],通過分區(qū)政策對土地進(jìn)行配置以保護(hù)生態(tài)環(huán)境不受土地過度開發(fā)的影響[12],等等,都是減輕或消除人類土地利用行為與環(huán)境保護(hù)之間矛盾的有效途徑,對土地景觀和生態(tài)多樣性的維護(hù)具有重要意義。

    唐瑩等:國外土地配置研究對我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的啟示設(shè)計城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的目的,在于充分利用農(nóng)村宅基地的“挖潛”空間、通過復(fù)墾農(nóng)村宅基地來增加耕地并獲得城市建設(shè)用地擴(kuò)張所需的土地指標(biāo)以及提高農(nóng)民居住水平等。[13]這種通過對農(nóng)村宅基地的整理以獲得城市建設(shè)用地擴(kuò)張指標(biāo)的政策,實(shí)質(zhì)上是一種土地配置手段,其目的在于在農(nóng)村和城市之間更加合理地分配建設(shè)用地指標(biāo)。通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的開展,原有居住環(huán)境較差的農(nóng)村居民點(diǎn)經(jīng)拆遷整合后,農(nóng)民的生活環(huán)境可以得到一定程度的改善。但新建成的集中居住區(qū)對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的影響在多數(shù)情況下均未進(jìn)行系統(tǒng)的研究和論證。[14]為了減輕增減掛鉤工作給生態(tài)環(huán)境帶來的影響,在政策設(shè)計中應(yīng)融入對區(qū)域生態(tài)特征的判斷,因地制宜地選取生態(tài)友好型的掛鉤方案,通過合理的土地配置來減少增減掛鉤項目給周邊生態(tài)環(huán)境帶來的不利影響,應(yīng)成為政策設(shè)計目標(biāo)之一。

    2. 采取多元化的增減掛鉤調(diào)控手段

    隨著空間區(qū)位的變化與面向?qū)ο蟮膹?fù)雜化,單一的、直接的手段對土地配置的效果并不理想。這就需要綜合運(yùn)用多種配置手段,來提高土地配置效率,達(dá)成土地配置目標(biāo)。提高或降低影響費(fèi)可以引導(dǎo)新增項目選址,利用市場手段間接影響區(qū)域土地配置。[15]分級稅率是一種潛在的、強(qiáng)有力的間接型土地配置手段。[16]關(guān)稅制度可以在空間和時間兩個維度對工業(yè)土地的配置產(chǎn)生影響。[17]經(jīng)濟(jì)手段是有效的土地配置調(diào)控手段,但是在某些時段與地區(qū),土地所有者的土地配置行為并不完全受市場的影響,這就需要政府出臺相應(yīng)的政策與制度,進(jìn)一步引導(dǎo)土地所有者對土地配置方向的選擇。[18]就城市發(fā)展管理而言,建設(shè)用地需求量的不斷增大很大程度上是法律與政治環(huán)境的產(chǎn)物。如果要抑制城市建設(shè)用地的擴(kuò)張,就要營造相應(yīng)的法律、政治環(huán)境來減少城市建設(shè)用地的需求量。[19]為了使土地配置目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn),需要借助政治制度為土地配置提供更為清晰的選擇方向,并采取綜合的配置手段對土地發(fā)展進(jìn)行指引。

    各種稅費(fèi)的使用,其實(shí)質(zhì)是政府通過經(jīng)濟(jì)手段在土地配置涉及的各利益主體間進(jìn)行收益分配,從而抑制某些利益主體過度的逐利行為,達(dá)到調(diào)節(jié)土地利用類型適度轉(zhuǎn)化的目的。而各種行政手段的使用,則是為了對土地配置方向進(jìn)行明確的限制,確保土地配置目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤出臺的目的是優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu),為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的土地載體。但是在政策推廣過程中,地方政府卻將這一政策作為獲得額外建設(shè)用地擴(kuò)張指標(biāo)的途徑,肆意擴(kuò)大增減掛鉤范圍,政策目標(biāo)與實(shí)際執(zhí)行的錯位給農(nóng)民的生產(chǎn)生活帶來嚴(yán)重的干擾。如果能夠通過收取相應(yīng)的稅費(fèi)削減地方政府在增減掛鉤過程中的利益獲取,并通過監(jiān)督與制裁提高地方政府的違規(guī)成本,能一定程度上抑制地方政府?dāng)U大掛鉤范圍的沖動。同時,還需要有配套的增減掛鉤規(guī)范,用來限制建新區(qū)的選址、規(guī)定建新區(qū)必須擁有的基礎(chǔ)設(shè)施以及農(nóng)民生產(chǎn)生活的后續(xù)保障措施等,明確地方政府在增減掛鉤過程中的義務(wù),也能促進(jìn)增減掛鉤的有序開展。

    三、 國外土地配置研究對增減掛鉤政策實(shí)施過程的啟示

    1. 重視增減掛鉤中弱勢群體的利益訴求

    在確定區(qū)域土地的配置途徑與方向時,與土地可持續(xù)利用、土地利用結(jié)構(gòu)合理和土地空間優(yōu)化配置三個目標(biāo)同等重要的,還包括土地配置所涉及的不同利益主體的意愿。[20]除地區(qū)的規(guī)劃者和決策者外,產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、土地管理者和社會團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)者都對土地配置決策和決策的長遠(yuǎn)影響有著巨大興趣。[21]土地配置過程中,利益主體的參與程度、主觀因素都對土地配置有重要影響,其中以對農(nóng)地配置的影響最為明顯。農(nóng)戶的特征(包括性別、年齡、教育程度、家庭成員、種地經(jīng)驗等)、農(nóng)戶土地面積、家庭內(nèi)部從事農(nóng)業(yè)勞動的人口數(shù)量、農(nóng)業(yè)勞動收入、副業(yè)收入、家庭資本以及獲得貸款的便利程度都對農(nóng)戶的土地利用行為有重要影響。[2223]當(dāng)國家的土地調(diào)控政策對土地的配置作用受到限制時,應(yīng)通過制定適合的戰(zhàn)略和管制體系來限制農(nóng)戶土地行為,并結(jié)合全面的協(xié)商來解決土地配置問題,以達(dá)成對土地配置進(jìn)行有效干預(yù)的目的。

    關(guān)注城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤利益相關(guān)者的利益訴求,有助于預(yù)測不同掛鉤方案可能產(chǎn)生的后果,便于針對不同的結(jié)果提前做好應(yīng)對措施。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中不同利益主體的利益訴求,可以通過政策制定與執(zhí)行過程中的公眾參與來實(shí)現(xiàn)。地方政府、開發(fā)企業(yè)等強(qiáng)勢利益主體在主導(dǎo)、參與增減掛鉤政策時,對決策的影響力要遠(yuǎn)大于農(nóng)民等弱勢群體的影響力。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤涉及農(nóng)村宅基地的拆遷、補(bǔ)償和農(nóng)民安置等問題,給農(nóng)民的穩(wěn)定生活和持續(xù)收入帶來不可預(yù)見的風(fēng)險。農(nóng)村宅基地對農(nóng)民而言,是其社會保障的一部分,在農(nóng)民日常生活中兼具居住、養(yǎng)殖、種植、倉儲等功能,可以無償取得、無限期使用。宅基地的這些功能有助于農(nóng)村社會的穩(wěn)定發(fā)展。為了減少或者消除城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤給農(nóng)民生產(chǎn)生活帶來的負(fù)面影響,在執(zhí)行具體的增減掛鉤項目時,需要考慮不同類型農(nóng)戶的利益訴求。提供拆遷補(bǔ)償、就業(yè)安置、解決醫(yī)療保險與養(yǎng)老保險等多種補(bǔ)償安置模式,為不同類型農(nóng)戶制定具體的補(bǔ)償安置方案。

    2. 理性選擇拆舊區(qū)土地利用方向

    在進(jìn)行土地配置方案選擇時,不僅要綜合考慮土地的各種特性,還要將環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)增長和社會福利水平的提高等目標(biāo)納入考量體系,以此為基礎(chǔ)分析、判斷土地配置的方向。國外有些學(xué)者認(rèn)為將地球科學(xué)數(shù)據(jù)處理與多準(zhǔn)則決策法相結(jié)合是最好的土地配置手段之一。該方法可以將環(huán)境、社會、經(jīng)濟(jì)和自然因素融入土地配置決策,并通過構(gòu)建空間驅(qū)動模型,使決策者可以預(yù)見決策的空間以及各影響因素對配置結(jié)果的影響。[24]土地配置方向選擇不只涉及時間維度的適宜性判斷,還應(yīng)考慮土地配置方案在空間維度的合理性。對研究區(qū)的土地進(jìn)行分區(qū),再考慮各分區(qū)的土地配置方案,也是兼顧多目標(biāo)土地配置的有效途徑。[25]利用地理信息系統(tǒng)中的地圖代數(shù)法、人工智能等技術(shù)方法進(jìn)行空間維度的土地配置研究,既可以對土地適宜性進(jìn)行評判,又能綜合考慮到土地利用類型的空間分布關(guān)系,實(shí)現(xiàn)土地類型的空間優(yōu)化配置。 [2627]

    城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中拆除的農(nóng)村宅基地,有直接用于城市建設(shè)和整理為耕地兩種轉(zhuǎn)化途徑?,F(xiàn)階段增減掛鉤項目拆舊區(qū)的選擇,主要考慮農(nóng)村居民點(diǎn)的整理潛力和拆舊的難易程度。[28]對拆舊區(qū)的土地利用方向的選擇,也是以土地利用的經(jīng)濟(jì)價值為導(dǎo)向,[29]靠近城市建成區(qū)的拆舊區(qū)直接用于城市建設(shè),邊遠(yuǎn)地區(qū)的拆舊區(qū)則整理為耕地,換言之是由原有宅基地所處區(qū)位來決定拆舊區(qū)的土地利用方向。土地本身的適宜性及利用方向改變對周圍生態(tài)環(huán)境的影響,尚未成為拆舊區(qū)區(qū)域選擇與拆舊區(qū)土地利用方向變更的主導(dǎo)因素。拆舊區(qū)土地利用的合理與否,不但關(guān)系到土地本身的利用效率,還會給地塊周圍的生態(tài)環(huán)境帶來一定影響。在進(jìn)行土地用途選擇時,不但要考慮拆舊區(qū)本身的適宜性,還要考慮土地利用類型的空間分布關(guān)系,從生態(tài)環(huán)境、土地的特性等多角度判別拆舊區(qū)土地利用方案在時空兩個維度的合理性,綜合考慮社會、經(jīng)濟(jì)與自然因素對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤方案的影響。

    四、 國外土地配置研究對增減掛鉤后續(xù)管理工作的啟示

    1. 將土地儲備制度融入增減掛鉤項目

    土地銀行作為一種土地資源保護(hù)與調(diào)配工具,已經(jīng)在國外土地配置過程中得到廣泛應(yīng)用。土地銀行不但可以控制土地利用變更方向與數(shù)量,還起到保護(hù)生態(tài)環(huán)境、確保物種多樣性以及減少土地的破碎化等作用。作為土地整理手段之一的土地銀行,可以縮短土地開發(fā)的周期與不確定性,同時避免土地細(xì)碎化及產(chǎn)權(quán)分散化等問題。[30]土地銀行的運(yùn)行,一定程度上維護(hù)了土地規(guī)模利用,為生物多樣性保護(hù)、社會福利和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等提供了支持和保障。在土地銀行運(yùn)行過程中,存在補(bǔ)償不到位、土地復(fù)墾方向選擇等問題,廣泛的公眾參與可以從一定程度上解決這些問題。[31]在土地銀行項目規(guī)劃階段,充分考慮來自不同社區(qū)、擁有不同目標(biāo)的公眾的意見,對土地銀行政策的順利實(shí)施具有重要的意義。[32]

    能否合理利用農(nóng)村居民點(diǎn)整理結(jié)余出的建設(shè)用地指標(biāo),是評判城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施效果的重要標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)有增減掛鉤運(yùn)行模式均處于探索階段,農(nóng)村居民點(diǎn)整理結(jié)余用地指標(biāo)的各種流轉(zhuǎn)和管理模式尚未完全成熟,這給地方政府濫用農(nóng)村居民點(diǎn)整理結(jié)余指標(biāo)提供了可操作空間,不利于結(jié)余指標(biāo)的有效利用。運(yùn)用土地儲備制度,將增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)作為后備土地資源進(jìn)行存儲,制定嚴(yán)格的審批制度,保證其再利用符合相關(guān)規(guī)定與規(guī)范,可以充分壓縮地方政府扭曲增減掛鉤政策的空間。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目中引入土地儲備制度,可以充分發(fā)揮增減掛鉤項目減弱區(qū)域景觀破碎化程度、整合零散分布的土地資源的作用,促使增減掛鉤政策更好地發(fā)揮調(diào)控區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)的作用。

    2. 開展增減掛鉤項目實(shí)施評價

    研究評價土地調(diào)控政策的實(shí)施效果,進(jìn)一步分析土地調(diào)控涉及到的各項具體政策,辨識土地調(diào)控實(shí)施效果的影響因素,讓土地調(diào)控政策更好地發(fā)揮其作用,這已逐步成為國外學(xué)者們關(guān)注的另一個重點(diǎn)。國外學(xué)者們通過研究發(fā)現(xiàn),土地利用規(guī)劃對研究區(qū)域內(nèi)林地和耕地的保護(hù)起到了巨大作用,可以控制城市發(fā)展對優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的侵蝕。[33]土地利用規(guī)劃在某些制度環(huán)境中有較高的適應(yīng)性效率,能夠?qū)ν恋嘏渲眠M(jìn)行有效干預(yù);而在某些制度環(huán)境中適應(yīng)性效率較低,從而影響其土地配置效力。[34]城市綠化帶對城市發(fā)展的控制效果也在學(xué)者們的研究中得以印證。研究發(fā)現(xiàn),綠化帶的寬度和位置決定了綠化帶控制城市增長的效率。但是控制效率受控制區(qū)的土地利用類型和距離城市服務(wù)中心距離的影響很大。[35]除區(qū)位等自然因素外,利益相關(guān)者的參與程度也對土地配置的實(shí)施效率有重要影響,公眾參與的實(shí)現(xiàn)有利于土地配置目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。[36]

    從土地利用角度,城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實(shí)施整合了分散化分布的農(nóng)村居民點(diǎn),減輕了區(qū)域土地的破碎化程度,一定程度上促進(jìn)了耕地的規(guī)?;?;從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度,城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實(shí)質(zhì)是利用農(nóng)村居民點(diǎn)整理出的結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo),為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的土地載體,促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展;從農(nóng)民生活角度,通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤,農(nóng)民的居住環(huán)境可以得到一定程度的改善,能夠更好地享有優(yōu)良的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。然而,增減掛鉤在實(shí)際運(yùn)作中的效果究竟如何?是否真正實(shí)現(xiàn)了這些目標(biāo)?干擾目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的因素有哪些?這些疑問都可以通過增減掛鉤實(shí)施后的評價工作來解決。作為一種事后監(jiān)督手段,對增減掛鉤政策實(shí)施效果的評價可以考察掛鉤項目的實(shí)施是否符合政策規(guī)范,避免地方政府在政策執(zhí)行中歪曲政策性質(zhì),將增減掛鉤政策作為增加土地財政收入的新途徑。通過政策評價分析增減掛鉤政策的區(qū)域適應(yīng)性,明確政策開展的影響因素,可以提高政府干預(yù)掛鉤政策實(shí)施效果的能力,促使增減掛鉤政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

    五、 結(jié)論與討論

    第一,多元化的政策目標(biāo)與調(diào)控手段是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤順利開展的前提條件。隨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的開展,期間產(chǎn)生的問題也日漸多元化,土地權(quán)利主體間的利益沖突、土地開發(fā)與環(huán)境保護(hù)間的取舍等矛盾也愈發(fā)尖銳,直接影響到增減掛鉤項目的順利開展。如何在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤過程中實(shí)現(xiàn)社會整體利益最大化,如何在農(nóng)村改造過程中提升農(nóng)民生活質(zhì)量,以及如何判斷增減掛鉤項目對生態(tài)環(huán)境的影響,探尋實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的具體手段和途徑,提高地方政府違規(guī)成本,減少地方政府扭曲增減掛鉤政策的空間,可以為我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的順利開展提供參考和借鑒。

    第二,利益主體間的“協(xié)同”治理有助于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的有序推進(jìn)。與國外土地私有制相比,在我國土地公有制的背景下土地權(quán)利主體間的利益訴求與矛盾沖突更加地突出與復(fù)雜。這些矛盾沖突的存在,已成為影響增減掛鉤工作順利開展的主要阻礙。公眾參與對提高各種土地配置手段效率的作用已經(jīng)在國外眾多學(xué)者的研究中得到了廣泛證實(shí)。無論是政策制定階段還是政策執(zhí)行階段,作為土地配置結(jié)果的最終承受者,公眾的意愿應(yīng)該在土地配置方案確定與執(zhí)行過程中受到應(yīng)有的重視。實(shí)現(xiàn)政府與公眾間的協(xié)同配合,可以增強(qiáng)增減掛鉤政策制定的科學(xué)性,減少政策執(zhí)行過程中的阻礙,對化解增減掛鉤執(zhí)行過程中的矛盾有著積極的作用。

    第三,拆舊區(qū)多維度土地利用類型適宜性評判是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤成敗與否的關(guān)鍵。我國土地利用類型適應(yīng)性的評判,大多是從時間維度來考慮土地適宜的利用方向。如何運(yùn)用地理信息系統(tǒng),從空間拓?fù)潢P(guān)系的角度對土地利用類型進(jìn)行適宜性評判,尚未得到應(yīng)有的重視。從空間維度判斷土地利用類型的適宜性,可以避免土地利用細(xì)碎化的產(chǎn)生,有助于實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?;?,增強(qiáng)土地配置方案合理性?,F(xiàn)有農(nóng)村居民點(diǎn)大多被耕地環(huán)繞,對這些農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行拆遷后,如何合理利用這些土地,不但關(guān)系到區(qū)域土地的利用效率,還會對周圍耕地的可持續(xù)利用產(chǎn)生重要影響。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤過程中,從時間與空間兩個維度開展拆舊區(qū)土地的適宜性評判,可以為拆舊區(qū)土地利用方向的選擇提供科學(xué)的依據(jù)。

    第四,嚴(yán)格的后續(xù)管理與監(jiān)督工作是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤成功開展的必要程序。由于地方政府習(xí)慣性的土地財政依賴,建設(shè)用地指標(biāo)出讓一直是地方政府重要的收入來源。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策可以通過農(nóng)村居民點(diǎn)整理結(jié)余出大量建設(shè)用地指標(biāo),這已經(jīng)被很多地方政府當(dāng)成新的獲取土地收入的途徑。利用土地儲備制度對農(nóng)村居民點(diǎn)整理結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行管理,可以一定程度上控制地方政府濫用結(jié)余指標(biāo)的行為。同時,通過政策評價明確增減掛鉤項目的實(shí)施效果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo),可以實(shí)現(xiàn)對地方政府的有效監(jiān)督。通過政策評價還可以辨析影響政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的干擾因素,為未來增減掛鉤項目的開展提供參考依據(jù)。

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